Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

Целью работы является правовое исследование мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, их классификация, процессуальные особенности применения отдельных мер, разграничение с иными мерами административного принуждения, административными наказаниями, а также мерами процессуального принуждения по уголовным делам. А также выявление имеющихся коллизий и пробелов в законодательстве, сформулированных практикой. ...

Введение 3
1. Понятие мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как вида мер административного принуждения 5
2. Виды мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, их классификация, должностные лица их применяющие 8
3. Разграничение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с иными мерами административного принуждения, административным наказанием, а также мерами процессуального принуждения по уголовным делам 13
4. Пробелы и коллизии в нормативном регулировании мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении 15
Заключение 20
Библиографический список 23

Установление административной ответственности, любого института, в том числе и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, должно быть максимально точно урегулировано нормами законодательных актов государства, так как неотъемлемо связано с ограничением свободы граждан.
Важную роль в обеспечении законности, гарантии прав, свобод и интересов физических и юридических лиц, которые принимают участие в производстве по делам об административных правонарушениях, играет процессуальная сторона, которая характеризует действия уполномоченных органов и их должностных лиц по поводу реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, гарантирует законность их действий.

обеспечивающие участие обязанных лиц в производстве по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание, привод);
направленные на получение доказательств (личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; досмотр транспортного средства; изъятие вещей и документов; направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения; арест товаров, транспортных средств и иных вещей;
направленные на обеспечение исполнения будущего административного наказания (изъятия водительского удостоверения — для исполнения административного наказания в виде лишения специального права; временный запрет деятельности — для административного приостановления деятельности).
Кроме того, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях можно подразделить по субъекту применения:
применяемые только к физическим лицам и непосредственно ограничивающие их личные права и свободы (например, административное задержание (ст. 27.3 КоАП РФ), привод (ст. 27.15 КоАП РФ));
применяемые только к юридическим лицам (например, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ));
смешанного характера (например, изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ)5.
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются соответствующими должностными лицами строго в пределах их компетенции, установленной статьями гл. 27 и ч. 2 ст. 1.6 КоАП РФ. Так, сотрудники полиции правомочны применять такие меры обеспечения, как доставление (п. п. 3, 14 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 (ред. от 12.02.2015)  N 3-ФЗ "О полиции"6), личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств (п. 16 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ7), административное задержание (п. п. 3, 5 ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ8) и др.
Вместе с тем значительное количество должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти наделены юрисдикционными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ) и рассмотрению дел об административных правонарушениях (гл. 23 КоАП РФ), однако не обладают полномочиями по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (например, должностные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (ст. 23.61 КоАП РФ), органов экспортного контроля (ст. 23.9 КоАП РФ и др.)). В подобных случаях меры обеспечения применяются должностными лицами органов, наделенных соответствующими полномочиями. В частности, доставление и административное задержание при обращении должностных лиц указанных органов осуществляют должностные лица органов внутренних дел (п. 1 ч. 1 ст. 27.2, п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ).
Важнейшей гарантией законности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях со стороны должностных лиц и обеспечения прав граждан является требование их процессуального оформления – составления уполномоченным должностным лицом протокола с вручением копии лицу, в отношении которого применена соответствующая мера. В некоторых случаях допускается запись о применении одной меры в процессуальном документе, оформляющем другую меру, или протоколе об административном правонарушении (например, о доставлении составляется протокол либо делается запись в протоколе об административном задержании или в протоколе об административном правонарушении - ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ).
В случае незаконного применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях причиненный вред подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. В соответствии с п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. (ред. от 19.12.2013) № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" требования о возмещении материального и морального вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 27.1 КоАП РФ) и незаконным привлечением к административной ответственности, подлежат рассмотрению в соответствии с гражданским законодательством в порядке гражданского судопроизводства9. В соответствии со ст. 1069 ГК РФ10 вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
3. Разграничение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с иными мерами административного принуждения, административным наказанием, а также мерами процессуального принуждения по уголовным делам
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях следует разграничивать с иными мерами административно-правового принуждения, административными наказаниями, а также с мерами процессуального принуждения по уголовному делу по назначению, порядку применения, исполнения и последствиям.
В частности, похожую правовую природу имеют меры административного предупреждения, применение которых направлено на обеспечение защиты граждан, общества и государства, но не связано с совершением лицами, в отношении которых они применяются, административных правонарушений. К ним относятся задержание, личный досмотр граждан и досмотр вещей в условиях чрезвычайного положения в силу п. "г" ч. 1 ст. 12, ст. 31 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) "О чрезвычайном положении"11; доставление физических лиц в помещения органов внутренних дел для установления личности, удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, отбуксировка транспортных средств в зоне проведения контртеррористической операции - п. п. 1, 2 ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О противодействии терроризму"12, досмотр вещей лиц, находящихся в местах отбывания административного ареста - ст. 6 Федерального закона от 26.04.2013 N 67-ФЗ "О порядке отбывания административного ареста"13), и другие меры.
Несмотря на внешнюю схожесть, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении и административно-предупредительные меры отличны и по своему назначению (целью предупредительных мер является предупреждение возможных правонарушений), и по порядку осуществления (исполнения), и по последствиям.
Следует отграничивать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и от административных наказаний. Внешнее сходство имеют административное задержание и административный арест (ст. 3.9 КоАП РФ), ограничивающие личную свободу гражданина, а также изъятие и возмездное изъятие (ст. 3.6 КоАП РФ) и конфискация (ст. 3.7 КоАП РФ), связанные с имущественными ограничениями.
Однако, несмотря на внешнюю схожесть и близость в названиях, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении и административные наказания отличны и по своему назначению, и по порядку осуществления (исполнения), и по последствиям. Меры административного наказания являются мерами ответственности за совершение административного правонарушения, назначаются органом или должностным лицом, уполномоченными рассматривать дело об административном правонарушении, когда установлены все признаки состава правонарушения, в том числе вина лица, в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ). Целями административного наказания, в отличие от указанных выше целей мер обеспечения производства по делу, являются предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях сходны также с некоторыми мерами уголовно-процессуального принуждения, такими как, задержание подозреваемого, привод, наложение ареста на имущество, которые применяются в связи с совершением преступления в порядке, установленном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 08.03.2015)14.
4. Пробелы и коллизии в нормативном регулировании мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении
К сожалению, в ходе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях велика роль административного усмотрения уполномоченных должностных лиц, которые самостоятельно определяют, какую процессуальную меру и в какой степени применить. При этом очень важно соблюдение таких принципов, как обоснованность и целесообразность применения процессуальных мер.
Лишь четкое определение и процессуальное закрепление порядка применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях гарантирует соблюдение предусмотренных законом прав участников производства по таким делам, искоренение случаев нарушения законности, субъективизма со стороны должностных лиц, осуществляющих производство по делу15.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о наличии определенных пробелов и коллизий в нормативном регулировании рассматриваемой правоприменительной деятельности и практических предложений по устранению соответствующих недостатков.
Так, в ст.27.15 КоАП РФ не сформулировано определение привода. Изучение этого вопроса показало, что эта мера административно-правового принуждения законодателем в полном объеме не определена. В ст. 27.15 КоАП РФ необходимо четко сформулировать понятие привода, поскольку ни одно из имеющихся в административно-правовой литературе определений привода до сих пор не нашло своего нормативно-правового закрепления. Сотрудниками полиции допускается достаточное число нарушений прав личности при содержании в органах внутренних дел лиц, в отношении которых осуществлен привод. Следовательно, с целью обеспечения прав и законных интересов лица, подвергнутого приводу, было бы целесообразно закрепить в КоАП РФ положение о том, что привод лица осуществляется на срок, необходимый для проведения процессуальных действий, ради которых и был произведен привод16.
Кроме того, на законодательном уровне не закреплен перечень лиц, не подлежащих приводу. В связи с этим нуждается в дополнении ст. 27.15 КоАП РФ положениями, закрепляющими перечень лиц, к которым не может быть применен привод17.
Анализ ст. 28.1.1 "Протокол осмотра места совершения административного правонарушения" позволяет сделать вывод: составляемый в соответствии с указанной нормой процессуальный документ содержит в себе ссылку на законодательно не закрепленную меру административного принуждения - осмотр (за исключением частного случая, описанного в п. 3 ч. 1 ст. 27.1 и ст. 27.8 КоАП РФ "Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов"). В связи с чем, имеется мнение о необходимости дополнения ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ пунктом 3.1 "осмотр"; а главу 27 КоАП РФ - статьей 27.7.1 "Осмотр"18.
Также действующим законодательством не регламентирован вопрос о правовой природе направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Несмотря на то, что ст. 27.12 КоАП РФ закрепляет данную меру наряду с иными мерами, применяемыми к лицу, управляющему транспортным средством соответствующего вида, - отстранением от управления транспортным средством, освидетельствованием на состояние алкогольного опьянения и медицинским освидетельствованием на состояние опьянения, она отсутствует в общем перечне мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренном ст. 27.1 КоАП РФ.
Как представляется, это позволяет констатировать наличие определенной несогласованности указанных статей КоАП РФ, что следует отнести к недостаткам правовой регламентации рассматриваемой меры. При том, что направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения существенно затрагивает конституционные права и свободы лиц, в отношении которых осуществляется производство по делам об административных правонарушениях19. Рассматриваемая мера сопряжена с ограничением права на охрану личного достоинства (ч. 1 ст. 21 Конституции РФ20), свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22 Конституции РФ), неприкосновенность частной жизни и личной тайны (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), недопустимость сбора, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24 Конституции РФ).
Вопрос о юридической природе направления на медицинское освидетельствование оценивается как проблемный, поскольку не только отсутствует полная ясность касательно того, является ли оно самостоятельной принудительной мерой, но и имеются сомнения относительно того, как оно соотносится с принудительным доставлением в медицинские учреждения для освидетельствования21.
Помимо вышесказанного, также высказываются мнения о необходимости принятие дополнений в нормы КоАП РФ (ст.27.2), связанных с определением порядка доставления лиц во время производства по делам об административных правонарушениях, законодательного закрепления фиксации доставления лица либо в протоколе задержания, либо в отдельном протоколе о доставлении лица, где должно фиксироваться место, откуда и куда доставляется человек, время доставления, а также меры принуждения, которые были применены к доставленному лицу (надевание наручников, досмотр вещей и т.д.). Законодательное регулирование этой процедуры позволит ограничить возможные злоупотребления должностных лиц, связанные с применением мер принуждения во время доставления, обусловленные пробелами законодательства, а также послужит гарантией соблюдения прав, свобод и интересов человека и гражданина22.
Анализ сроков, устанавливаемых при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и порядок их исчисления, привел к выводу о том, что в действующем административном законодательстве отсутствует единый подход к определению начала и окончания их течения23.
И наконец, вызывает вопросы то обстоятельство, что КоАП РФ не содержит норм, четко определяющих порядок рассмотрения судами доводов относительно правомерности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в ходе рассмотрения этих дел по существу. Хотя одной из основных гарантий эффективности судебного контроля является строгая регламентация судебной процедуры. В связи с чем, предлагается включить в КоАП РФ как нормы, закрепляющие само право лица, привлекаемого к административной ответственности (а не только защитника и представителя, которые участвуют в производстве по делу об административном правонарушении), обжаловать применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, так и нормы, регламентирующие порядок рассмотрения таких жалоб24.
На основании изложенного, представляется правомерным высказать мнение о необходимости совершенствования как нормативной правовой основы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, так и организационной основы их применения.
Заключение
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, являясь разновидностью мер административно-правового принуждения, имеют общие черты с административно-предупредительными, административно-пресекательными мерами и мерами административного наказания. В то же время данная группа мер обладает своими специфическими признаками, среди которых выделяются следующие:
они применяются только при наличии административного правонарушения, при этом их применение возможно как в процессе совершения административного правонарушения, так и после его совершения;
они регламентируются только на законодательном уровне, регулирование подзаконными нормативными правовыми актами возможно лишь в части порядка применения конкретных из установленных в гл. 27 КоАП РФ мер;
применение данной группы мер имеет основной задачей обеспечение нормального хода производства по делам об административных правонарушениях.
Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут применяться на любой стадии производства, а составление первого протокола о применении этих мер является актом возбуждения дела об административном правонарушении. Применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении за рамками процессуальных сроков, отведенных законодателем на его осуществление, недопустимо.
В связи с тем, что меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях связаны с непосредственным ограничением прав и свобод человека и гражданина, их применение возможно только уполномоченными должностными лица в соответствии с их компетенцией, установленной законом.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о наличии определенных пробелов и коллизий в нормативном регулировании рассматриваемой правоприменительной деятельности и практических предложений по устранению соответствующих недостатков.
Так, предлагается сформулировать в ст.27.15 КоАП РФ определение привода и закрепить перечень лиц, не подлежащих приводу.
Имеется мнение о необходимости дополнения ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ пунктом 3.1 "осмотр"; а главу 27 КоАП РФ - статьей 27.7.1 "Осмотр».
Вопрос о юридической природе направления на медицинское освидетельствование оценивается как проблемный, поскольку не только отсутствует полная ясность касательно того, является ли оно самостоятельной принудительной мерой, но и имеются сомнения относительно того, как оно соотносится с принудительным доставлением в медицинские учреждения для освидетельствования.
Высказываются мнения о необходимости принятие дополнений в нормы КоАП РФ (ст.27.2), связанных с определением порядка доставления лиц во время производства по делам об административных правонарушениях.
И наконец, вызывает вопросы отсутствие в КоАП РФ норм, четко определяющих порядок рассмотрения судами доводов относительно правомерности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в ходе рассмотрения этих дел по существу.
В связи с чем, имеется необходимость совершенствования как нормативной правовой основы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, так и организационной основы их применения с целью повышения эффективности административно-правовой защиты граждан от противоправных посягательств на их права и законные интересы.
Библиографический список