Контрактная система как механизм правового регулирования закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации

Контрактные правоотношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, представляют собой целостную правовую систему, состоящую из совокупности элементов, которые неразрывно связаны между собой и взаимообусловлены.
Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрены существенные изменения правил осуществления муниципальных закупок, начиная от этапа планирования и заканчивая этапом контроля деятельности муниципальных заказчиков и их должностных лиц.
Контрактные правоотношения состоят из шести этапах:
- планирование закупок;
- подготовка и разработка закупочной документации (включая выбор способа закупки) и проекта государственного контракта (в отдельных случаях - гражданско- ...

Введение 3
Глава 1 Развитие законодательства в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации 6
1.1 Основные этапы и подходы к правовому регулированию государственных и муниципальных закупок. 6
1.2 Правовое регулирование государственных и муниципальных закупок в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 12
1.3 Основные недостатки Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 17
Глава 2 Контрактная система как механизм правового регулирования закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации 25
2.1 Правовые средства воздействия на общественные отношения. Правовая реформа закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации. 25
2.2 Основные положения действующего законодательства о государственных и муниципальных закупках, и новации, связанные с введением контрактной системы. 38
2.3 Проблемы реализации нового законодательства 48
Глава 3 Перспективы развития правового регулирования государственных и муниципальных закупок 56
3.1 Реализация Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Анализ арбитражной практики. 56
3.2 Теоретические и практические проблемы реализации способа закупки «запрос предложений» 62
3.3 Предложения по развитию контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации 69
Заключение 79
Список литературы 83

Для изучения при написании выпускной квалификационной работы выбрана тема «Контрактная система как механизм правового регулирования закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации».
Актуальность темы дипломной работы определяется целым рядом факторов.
01 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон № 44-ФЗ) который впервые в официальном порядке закрепил институт планирования и во многом изменил сферу закупок товаров, работ, услуг.
Отсутствие более широкого нормативно-правового регулирования института планирования закупок, являлось одной из причин совершения правонарушений в сфере размещения з аказов для государственных и муниципальных нужд.
Нормы закона № 44-ФЗ оказывают эффективное воздействие на недопустимость совершения противоправных посягательств в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации.
Причина заинтересованности общества и государства обусловлена тем, что государственные закупки были и остаются одним из способов инвестирования государственных средств в экономику и осуществление государственных закупок напрямую связано с развитием добросовестной конкуренции

Основные цели создания контрактной системы:- повышение качества продукции;- развитие конкурентной среды;- минимизация уровня коррупции;- повышение эффективности бюджетных расходов.Среди основных изменений, связанных с вступлением в силу Закона № 44-ФЗ, можно отметить следующие:- направленность на регламентирование всего цикла государственных и муниципальных закупок, включая этапы планирования и исполнения контракта;- вводится ряд новых понятий: общественное обсуждение закупок, мониторинг закупок, аудит в сфере закупок, общественный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, нормирование закупок;- предусматривается расширение способов осуществления закупок за счет включения двухэтапногоконкурса, конкурса с ограниченным участием и запроса предложений;- введены механизмы упрощенного изменения условий контрактов и их расторжения, а также процедуры одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта по четко определенным основаниям, связанным с недобросовестными действиями поставщика;- установлен ряд антидемпинговых мер, позволяющих отклонять заявки с необоснованно заниженными ценами.Кроме этих важных нововведений вводятся также новый порядок обоснований начальной (максимальной) цены контракта, новый порядок осуществления закупок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и т.д.Закон № 44-ФЗ предусматривает создание трехуровневой системы планирования:- верхний уровень - разработка сводного прогноза закупок, который является частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (5 лет). - следующий уровень - план закупок, являющийся реестром государственных нужд и содержащий номенклатуру и объем товаров, работ, услуг согласно государственным программам на очередной год и плановый период (до 3-х лет). - нижний уровень - план-график закупок, содержащий основные даты закупок и исполнения контрактов на очередной год (1 год). Таким образом, структурированная иерархическая система позволит более четко регламентировать планируемые государственные закупки и соблюдать поставленные сроки планов.Изменены также правила определения начальной (максимальной) цены контракта - определены метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), нормативный метод, тарифный метод, проектно-сметный метод и затратный метод).Механизм формирования начальной (максимальной) цены чрезвычайно важен, поскольку в российских условиях итоговая цена контракта зачастую не слишком сильно отличается от начальной (максимальной). Таким образом, завышение начальной (максимальной) цены - прямая дорога к завышению фактической. При этом для крупных контрактов с последующей эксплуатацией объекта закупок вводится понятие контракта жизненного цикла, чтобы мотивировать исполнителя эффективно сочетать цену контракта и качество работ. Постановлением Правительства от 28 ноября 2013 г. № 1087 установлены случаи, когда заключается контракт жизненного цикла.Согласно статье 20 Закона № 44-ФЗ Правительством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными актами должны устанавливаться случаи обязательного обсуждения закупок.Согласно части 1 статьи 20 Закона № 44-ФЗ установлен период обязательного общественного обсуждения закупок, а именно «такое обсуждение начинается с даты размещения в единой информационной системе планов закупок, содержащих информацию о закупках, подлежащих обязательному общественному обсуждению, и заканчивается не позднее срока, до истечения которого определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть отменено заказчиком в соответствии со статьей 36 Закона о контрактной системе» [1].Кроме того, частями 3, 4 статьи 20 Закона № 44-ФЗ установлено, что закупки, подлежащие общественному обсуждению, не могут бытьосуществлены без проведения такого обсуждения, также по результатам обязательного общественного обсуждения закупок могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены.Ключевые новации, касающиеся обязательных общественных обсуждений - это именно их обязательность в определенных случаях и период обязательного общественного обсуждения, который теперь начинается с даты размещения в единой информационной системе планов закупок.Впервые обязательное общественное обсуждение закупок было упомянуто в указе Президента от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Минэкономразвития России разработало концепцию общественного обсуждения крупных закупок для государственных нужд. Согласно указанной концепции общественное обсуждение крупных закупок должно проводиться в три этапа. Первый этап - обсуждение закупок на Официальном сайте (zakupki.gov.ru). Второй этап - формирование сводного протокола обсуждения на официальном сайте и получение заключения на конкурсную документацию и высказанные в ходе обсуждения замечания ФАС России. Третий этап - проведение заказчиком очного публичного обсуждения. По завершении третьего этапа Заказчиком готовится и размещается на Официальном сайте Протокол подведения итогов общественного обсуждения.Первый этап общественного обсуждения начинается со дня ______________________1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Собрание законодательства Российской Федерации. 08.04.2013, № 14, Ст.1652.размещения извещения о закупке и заканчивается за 15 дней до даты окончания приема заявок на участие в торгах, то есть фактически для электронного аукциона дается около 5 дней. На третьем этапе общественные слушания должны быть проведены не позднее, чем за 10 дней до окончания приема заявок на участие в торгах. Фактически это дает возможность заказчикам отменить торги или внести изменения (на это тоже отводится крайне мало времени), но нельзя уже повлиять на ключевые параметры закупки, такие как предмет торгов, начальная (максимальная) цена и т.д.Нормы же Закона № 44-ФЗ позволяют проводить обязательное общественное обсуждение до даты размещения извещения о проведении торгов на официальном сайте, то есть еще на этапе планирования.Кардинальным нововведением становится расширение способов закупок. Наряду с предусмотренными Законом № 94-ФЗ способами появляются конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений. Это сделано, прежде всего, для того, чтобы для отдельных товаров, работ и услуг оптимальным способом выбрать поставщика. Так, конкурс с ограниченным участием может быть проведен в том случае, когда объект закупки по причине его специализированного характера способно поставить ограниченное число поставщиков. Двухэтапный конкурс применим в целях проведения научных исследований, проектных работ, создания произведения литературы и др. Запрос предложений применяется при срочной потребности в объекте закупок, или, когда ранее проведенные процедуры закупок признаны несостоявшимися. При этом для отдельных товаров, работ и услуг Правительством Российской Федерации установлены дополнительные квалификационные требования к участникам закупки: наличие финансовых и трудовых ресурсов, опыта работы и деловой репутации.Следует отметить, что многие эксперты ФАС России были против введения вышеуказанных новых способов закупок, настаивая на необходимости расширения применения электронного аукциона.В рамках контрактной системы существенным облегчением для заказчика является возможность расторжения контракта с поставщиком в одностороннем порядке. При этом в законе приведен императивный перечень возможных случаев: при поставках товара ненадлежащего качества либо некомплектного товара, при нарушении сроков поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, а также при существенном нарушении условий исполнения контракта. Такая же возможность предоставлена и поставщику: расторжение контракта возможно при неоднократном нарушении заказчиком сроков оплаты товара, работ, услуг либо если заказчик не предоставил исходные материалы или не выполнил иные обязательства, которые привели к невозможности поставщика исполнить свое обязательство по контракту. Важным условием для расторжения контракта в одностороннем порядке является наличие такой возможности в документации об осуществлении закупки. Контракт считается расторгнутым с момента получения одной стороной уведомления от другой стороны об одностороннем отказе от исполнения контракта.Одним из основных нововведений, касающихся антидемпинговых мер, является то, что если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем пятнадцать миллионов рублей и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса).При этом, если начальная (максимальная) цена составляет менее пятнадцати миллионов рублей, то для участника предоставляется выбор. Он может либо представить обеспечение исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, или информацию, подтверждающую добросовестность такого участника на дату подачи заявки.Закон № 44-ФЗ вводит новое понятие - информация, подтверждающая добросовестность участника закупки, под которой подразумевается информация, содержащаяся в реестре контрактов и подтверждающая исполнение таким участником в течение не менее чем одного года до даты подачи заявки на участие в конкурсе или аукционе трех контрактов (при этом все контракты должны быть исполнены без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней) либо четырех и более контрактов (при этом не менее чем семьдесят пять процентов контрактов должно быть исполнено без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней). В этих случаях цена одного из контрактов должна составлять не менее чем двадцать процентов цены, по которой участником закупки предложено заключить контракт.Кроме того, для определенного вида товаров, работ, услуг, установленных в части 9 статьи 37 Закона № 44-ФЗ, участник закупки, предложивший цену контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, обязан представить заказчику обоснование предлагаемой цены контракта, которое может включать в себя гарантийное письмо от производителя с указанием цены и количества поставляемого товара, документы, подтверждающие наличие товара у участника закупки, иные документы и расчеты, подтверждающие возможность участника закупки осуществить поставку товара по предлагаемой цене.В качестве отдельного и самостоятельного процедурного блока контрактной системы стоит рассмотреть контрольную деятельность в отношении закупок, осуществляемую посредством аудита, надзора и двух видов контроля: со стороны федеральных органов власти и общественности.В последнее время с повышением политической активности граждан институт государственных и муниципальных закупок все чаще стал привлекать внимание общественности. Поэтому перевод взаимодействия с общественностью в урегулированные законодательством рамки является весьма актуальным для государства. В соответствии со статьей 4 Закона № 44-ФЗ общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять независимый общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок, оценивать процедуры закупки и итоги исполнения контрактов, обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчиков признаков состава преступления, а также подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе [1].Данная норма усиливает ощущение публичности и общественной подотчетности деятельности заказчиков, однако механизм и порядок осуществления такого контроля остается неясным. Аудиту, контролю и надзору, осуществляемыми федеральными В соответствии со статьей 90 Закона № 44-ФЗ аудит будет осуществлять Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов РФ, муниципальных образований и иные органы, уполномоченные законодательством Российской Федерации.________________________1.Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Собрание законодательства Российской Федерации. 08.04.2013, № 14, Ст.1652.Органы аудита будут анализировать обоснованность планирования закупок, эффективность осуществления закупок, влияние результатов закупок на достижение целей госпрограмм, а также других документов стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации.Контроль и надзор осуществляют федеральные органы исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб заказчиков, уполномоченных органов, комиссий по осуществлению закупок, операторов электронных площадок и других лиц, участвующих в процедуре закупок.Наряду с новыми полномочиями, возлагающимися на заказчика, усиливается и его ответственность. Так, должностные лица заказчиков будут нести персональную ответственность за результативность осуществления закупок и эффективность расходования бюджетных средств. Лица, виновные в нарушении законодательства о контрактной системе, будут нести дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. То есть применение норм контрактной системы требует наличия у заказчика определенных навыков. Заказчики должны поддерживать уровень квалификации, в том числе путем проведения профессионального переобучения. Также следует отметить, что процедуры закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ затрагивают теперь весь цикл работ, связанных с осуществлением закупок. Основными этапами являются планирование, размещение, исполнение и контроль. При этом акцент в Законе № 44-ФЗ сделан не на экономию бюджетных средств, а на результат закупки, который должен быть напрямую связан с началом закупочного процесса - планированием. Закон № 44-ФЗ повысил роль государственного контракта как инструмента регулирования социально-экономического развития. Несмотря на положительные аспекты Закона № 44-ФЗ, нельзя забывать о том, что процедура перехода на новые условия торгов будет проходить длительно и болезненно как для заказчиков, так и для поставщиков. Заказчикам также будет необходимо пройти профессиональное переобучение в целях повышения своей квалификации.2.3 Проблемы реализации нового законодательстваПо мнению многих специалистов, на данный момент Закон № 44-ФЗ содержит множество противоречивых статей, толкование и исполнение которых зависит от компетентности и объективности уполномоченных органов, а также заказчиков. В частности, опасения вызывают положения, касающиеся процедуры контроля и размещения заказа.Кроме того, для того чтобы привести в действие контрактную систему в полной мере, требуется разработать и принять большое количество дополнительных нормативных правовых актов и внести правки в уже имеющиеся документы. Пока эта работа только в самом начале. Без своевременного разрешения этой задачи переход к новой системе будет невозможен. Поэтому делать исключительно положительные выводы о контрактной системе было бы ошибкой. Для осуществления должного регулирования необходима разработка ряда документов, дополняющих Закон о контрактной системе (различные приказы, регламенты работ и т.д.). В течение нескольких лет предстоит формировать новую практику, в том числе судебную. Кроме того, сегодня Россия идет к тому, чтобы принять соглашение о ВТО по правительственным закупкам, при этом, по мнению специалистов, Закон о контрактной системе в нынешней редакции полностью противоречит международным стандартам.Для решения проблемы обеспечения заказчиков специализированного органа и надзорного (контрольного органа) квалифицированными специалистами необходимо обеспечить разумную централизацию функций закупок, создать профессиональные закупочные центры. Такое решение приведет к сокращению дополнительных функций у сотрудников заказчиков, повысит качество работы бюджетного сектора, исключит закупку некачественной продукции. Необходимо в скорейшем времени разработать программу высшего профессионального образования «Специалист в сфере госзакупок».Требует развития совершенствование института реестра недобросовестных поставщиков, включение сведений не только о недобросовестном участнике размещения заказов, но и о физическом лице, осуществляющем управление соответствующим юридическим лицом – только в таком случае у недобросовестного участника торгов возникнет ограничение права участия в процедурах закупок всех юридических лиц, управление которыми осуществляет это физическое лицо.Кроме того, представляется целесообразным создать реестр добросовестных поставщиков, которые неоднократно качественно исполняли государственные контракты. Для таких участников возможно организовать некоторые льготы по обеспечению заявок на участие в конкурсе, что позволит и далее качественно исполнять контракты и заботиться о своей репутации.При этом необходимо отметить, что исходя из концепции контрактной системы закупочный процесс добросовестных заказчиков должен строиться на совершенствовании системы закупок однородных товаров, работ, услуг за счет выявления наиболее приемлемых способов установления требований к участникам закупок, объекту закупки, содержанию и формам ответственности, случаям расторжения контракта, позволяющих эффективно осуществить закупочный процесс и достигнуть требуемых результатов.Всем участникам контрактной системы для успешного и продуктивного осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд важно руководствоваться точными и однозначными нормами Закона № 44-ФЗ, которые призваны обеспечить добросовестное и эффективное исполнение контрактов.Переходными положениями Закона № 44-ФЗ являются:В 2014 и 2015 годах:- расчет совокупного годового объема закупок, предусмотренного частью 1 статьи 30, частями 1 и 2 статьи 38, частью 2 статьи 72, пунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, производится заказчиками без использования планов-графиков;- в случаях, предусмотренных частью 1 статьи 36, частями 2, 4 - 6 статьи 55, частью 4 статьи 71, частью 4 статьи 79, частью 19 статьи 83 Закона о контрактной системе, изменения в планы закупок и планы-графики не вносятся;- в отчет, предусмотренный пунктом 1 части 9 статьи 94 Закона, не включается информация об исполнении контракта в части его соответствия плану-графику;- обжалование действий (бездействия) лиц, указанных в части 3 статьи 105 Закона о контрактной системе, допускается с момента начала определения поставщика (подрядчика, исполнителя);- обязательное общественное обсуждение закупок в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает 1 млрд. руб.;До 1 января 2016 года федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе принимать решение, предусмотренное частью 5 статьи 26 Закона.До ввода в эксплуатацию единой информационной системы информация, подлежащая размещению в единой информационной системе, размещается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на оф. сайте www.zakupki.gov.ru.