Совершенствование информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости

Дата защиты: 15.06.15
Место защиты: МИИТ
Полученная оценка: отлично
...

1. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИ ВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ
2. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИ ВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ

В России кадастровая система до сих пор находится в стадии реформирования, однако необходимо отметить, что действующий Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" сохранил логический стержень Федерального закона от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", который действовал в России почти 10 лет, практически без каких-либо серьезных изменений. Это является определенным показателем стабильности и последовательности в развитии кадастровой системы страны.
Кадастр - это информационный ресурс, обеспечивающий:
- правообладателей - гарантиями прав на имущество;
- систему налогообложения - актуальными сведениями об объектах недвижимости;
- рынок недвижимости - открытой и достоверной информацией о земельных участках и связанных с ними объектах недвижимости;
- систему органов государственного и муниципального управления - информацией для формирования и проведения государственной политики в сфере управления земельно-имущественным комплексом, а также для планирования и развития территорий.

Задачи учета и объединения информации среди прочих (контроль за законностью действий, придание факту законности, охрана прав заинтересованных лиц) решает государственная регистрация недвижимости.В отношении государственного кадастра недвижимости однозначно указано, что он является федеральным государственным информационным ресурсом (п. 2 ст. 1 Закона о государственном кадастре). В отношении Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним такое прямое указание отсутствует, хотя некоторые исследователи также относят его к таким ресурсам.Среди принципов ведения государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним особо выделим общедоступность или открытость содержащихся в них сведений (информации) (ст. 4 Закона о государственном кадастре, ст. 7 Закона о гос. регистрации).Информационные отношения по учету и регистрации недвижимости условно можно разделить на три группы:предоставление информации для учета и регистрации;предоставление информации из государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;информационное взаимодействие компетентных государственных органов.Сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном порядке заявлений о кадастровом учете и необходимых для кадастрового учета документов (п. 5 ст. 4, ст. 16 Закона о государственном кадастре).Заявление должно быть удостоверено подписью заявителя или подписью его представителя. При этом подлинность такой подписи должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке, за исключением случаев, если заявление и необходимые для кадастрового учета документы представляются в орган кадастрового учета заявителем или его представителем лично.Необходимые для кадастрового учета документы по общему правилу включают:1) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за осуществление кадастрового учета, или копия документа, подтверждающего в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах наличие оснований для освобождения от уплаты указанной пошлины (при постановке на учет объекта недвижимости);2) межевой план (при постановке на учет земельного участка, учете части земельного участка или кадастровом учете в связи с изменением уникальных характеристик земельного участка) и в необходимых случаях копия документа, подтверждающего разрешение земельного спора о согласовании местоположения границ земельного участка в установленном земельным законодательством порядке;3) технический план здания, сооружения, помещения либо объекта незавершенного строительства или копия разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию;4) акт обследования, подтверждающий прекращение существования объекта недвижимости (при снятии с учета такого объекта недвижимости);5) документ, подтверждающий соответствующие полномочия представителя заявителя (если с заявлением обращается представитель заявителя);6) копию документа, устанавливающего или удостоверяющего право заявителя на соответствующий объект недвижимости (при учете изменений такого объекта недвижимости, учете адреса правообладателя или снятии с учета такого объекта недвижимости и отсутствии сведений о зарегистрированном праве данного заявителя на такой объект недвижимости в государственном кадастре недвижимости);7) копию документа, устанавливающего или удостоверяющего право собственности заявителя на объект недвижимости либо подтверждающего установленное или устанавливаемое ограничение (обременение) вещных прав на такой объект недвижимости в пользу заявителя (при учете части такого объекта недвижимости, за исключением случая, если заявителем является собственник такого объекта недвижимости и в государственном кадастре недвижимости содержатся сведения о зарегистрированном праве собственности этого заявителя на такой объект недвижимости);8) копию документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом принадлежность земельного участка к определенной категории земель;9) копию документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка;10) копию документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом изменение назначения здания или помещения (ст. 22 Закона о государственном кадастре, письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 21 мая 2008 г. N ВК/2177, письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 7 апреля 2008 г. N ВК/[email protected]).Общедоступные сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, предоставляются органом кадастрового учета по запросам любых лиц при условии уплаты государственной пошлины в виде:1) копии документа, на основании которого сведения об объекте недвижимости внесены в государственный кадастр недвижимости;2) кадастровой выписки об объекте недвижимости;3) кадастрового паспорта объекта недвижимости;4) кадастрового плана территории;5) кадастровой справки (ст. 14 Закона о государственном кадастре).Срок предоставления в зависимости от вида сведений - не более 10, 15 или 30 рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего запроса.Перечень сведений (информации) приведен в ст. 7 Закона о государственном кадастре, п. 8 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 35.Информационное взаимодействие осуществляется по нескольким направлениям.Во-первых, Росреестр согласно п. 6 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457, в целях реализации своих полномочий имеет право:запрашивать и получать от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.Во-вторых, орган кадастрового учета в установленные законом сроки представляет документы о данном учете в государственные органы, определенные Правительством РФ, а также регулярно предоставляет на безвозмездной основе органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления кадастровые сведения в виде кадастровых карт соответственно территорий субъектов РФ и территорий муниципальных образований в порядке, определенном соглашениями об информационном взаимодействии, которые заключены между органом кадастрового учета и указанными органами (ст. 15 Закона о государственном кадастре).Сюда же относятся обязанности:органа государственной власти или органа местного самоуправления, утвердивших в установленном законодательством Российской Федерации порядке результаты государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, в срок не более чем пять рабочих дней со дня утверждения таких результатов представлять в орган кадастрового учета копию акта об утверждении таких результатов (п. 4 ст. 15 Закона о государственном кадастре);органа, осуществляющего ведение государственного лесного реестра, или органа, осуществляющего ведение государственного водного реестра, в срок не более чем пять рабочих дней со дня внесения в такие реестры сведений соответственно о лесах, водных объектах представлять документы о данных природных объектах в орган кадастрового учета (п. 7 ст. 15 Закона о государственном кадастре);органа государственной власти или органа местного самоуправления в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия им в пределах его компетенции решения, в связи с которым требуется внесение изменений в кадастровые сведения, представлять в орган кадастрового учета копию такого решения (п. 8 ст. 15 Закона о государственном кадастре).В-третьих, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, имеют право предоставлять статистическую информацию, полученную на основе сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав (в том числе информацию об общем количестве прошедших государственную регистрацию сделок с недвижимым имуществом, заключенных на определенной территории за определенный период, обобщенную информацию о субъектах таких сделок без идентифицирующих конкретное лицо сведений или об объектах таких сделок, информацию о средней цене приобретения прав на недвижимое имущество), любому заинтересованному лицу, если предоставление такой информации не нарушает права и законные интересы правообладателей (ст. 7 Закона о гос. регистрации).2. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИ ВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ2.1. Современные проблемы информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимостиВ настоящее время одной из главных проблем в сфере осуществления кадастровых отношений остается отсутствие необходимых сведений об объектах недвижимости, содержащихся в единой федеральной информационной системе недвижимости, или ненадлежащее качество этих сведений.До сих пор неизвестно общее количество неучтенных в государственном кадастре недвижимости земельных участков. Попытки Федеральной службы земельного кадастра России провести в 2001 году инвентаризацию сведений о ранее учтенных земельных участках для отражения их в государственном реестре кадастрового района и на дежурной кадастровой карте в виде чертежа земельных участков в квартале и каталога координат точек границ земельных участков оказались безуспешными.Принятый в настоящее время способ формирования сведений ГКН на основе заявительного принципа приводит к созданию фрагментарного кадастра. Мировая практика подтверждает, что создание кадастра на основе заявок заинтересованных лиц даже в течение длительного времени приводит лишь к 20 - 30-процентной наполняемости кадастра сведениями о земельных участках.Решением этой проблемы могут стать создание актуальной картографической основы для идентификации границ земельных участков и иной недвижимости и систематическое проведение контрольной кадастровой съемки для актуализации данных о границах земельных участков. Качественно решить задачу формирования информационной базы пространственных данных кадастра объектов недвижимости можно только с использованием современных технологий сбора, обработки, хранения и представления геодезических данных. Цифровая картографическая основа позволит однозначно определить местоположение всех учетных единиц и пределы действия вещных прав на них, что, в свою очередь, позволит создать основу для решения всех возможных конфликтных ситуаций и правовых коллизий в части режимов использования земельных участков и иных объектов недвижимости. Также этот шаг со стороны государства будет способствовать снижению стоимости и сроков выполнения кадастровых работ и, соответственно, расширению круга физических и юридических лиц, заинтересованных в формировании и постановке на государственный кадастровый учет объектов недвижимости.Не менее значимой проблемой остаются многочисленные пересечения границ земельных участков не только между собой, но и с административными границами. Из-за отсутствия в органах кадастрового учета единообразной практики при осуществлении государственного кадастрового учета изменений земельного участка в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ Министерством экономического развития Российской Федерации подготавливаются многочисленные разъяснительные письма.Использование недостаточной и неточной кадастровой информации отрицательно сказывается на управлении недвижимостью в целом. Ошибки в кадастровой информации влекут за собой ошибки при расчете земельного налога, налога на имущество физических лиц, арендных платежей, прогнозировании налогооблагаемой базы и т.д.Таким образом, особенно важно решить вопросы, связанные с процессом формирования актуальных баз данных государственного кадастра недвижимости. Для этого необходимо принять федеральные законы, в которых закрепить следующие положения:- периодичность обновления картографической основы государственного кадастра недвижимости за счет средств федерального бюджета;- требования об утверждении границ охранных и защитных зон одновременно с принятием решения о разрешении на ввод объекта в эксплуатацию, если функционирование такого объекта требует установления охранных и защитных зон, а также введение порядка установления охранных и защитных зон для объектов, в отношении которых ввод в эксплуатацию не требуется;- определение источников финансирования работ по определению границ охранных и защитных зон ранее введенных объектов, функционирование которых требует установления таких зон и в отношении которых отсутствуют сведения в государственном кадастре недвижимости;- возможность корректировки органом кадастрового учета в установленных пределах и случаях границ земельных участков без согласия правообладателей;- порядок проведения за счет средств федерального и (или) региональных, местных бюджетов кадастровых работ по уточнению границ земельных участков в массовом порядке, включая земельные участки, находящиеся в государственной, муниципальной и частной собственности, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена;- порядок проведения за счет средств федерального и региональных бюджетов работ по определению в массовом порядке координат зданий и сооружений, сведения о которых включены в государственный кадастр недвижимости в порядке переноса сведений из архивов органов, осуществлявших технический учет и техническую инвентаризацию этих объектов;- требования к порядку определения границ водных объектов, обеспечение внесения сведений о таких границах в государственный водный реестр, их последующее включение в государственный кадастр недвижимости в рамках межведомственного информационного взаимодействия;- требования о включении в государственный кадастр недвижимости сведений о границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;- исключение из законодательства положений, допускающих внесение сведений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним в отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о координатах характерных точек границ земельных участков.Кроме того, в дальнейшем необходимо законодательное закрепление возможности внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об объекте недвижимости с описанием в трехмерном пространстве и перехода к единой геоцентрической открытой системе координат, используемой для ведения государственного кадастра недвижимости.Следует отметить, что региональные системы учета представляют собой программный комплекс "Автоматизированная информационная система государственного кадастра недвижимости" (далее - АИС ГКН). Семантические данные этой системы имеют формат xml-файлов и ведутся в среде Oracle, графические данные объектов соответствуют mid/mif формату (Mapinfo). Районные системы учета используют в основном программный комплекс ПК ЕГРЗ-Т.Многообразие существующих инструментов анализа данных свидетельствует о нерешенности вопроса единого подхода к выявлению и исправлению ошибочных данных. Следовательно, приведение показателя качества данных к единому знаменателю затрудняется количеством программных решений и алгоритмов действий. При этом все существующие инструменты анализируют лишь конкретный компонент данных объекта вне зависимости от других характеристик и сведений. Механические исправления в эксплуатируемой базе данных ГКН могут существенно повредить информацию как из-за технического несовершенства применяемых инструментов, так и в результате ошибочных действий оператора.Следует заметить, что те нормы права, которые содержались в частях 8-9 статьи 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» до принятия Федерального закона от 23 июля 2013 г. №250-ФЗ, не были полностью удалены из Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». Федеральный закон от 23 июля 2013 г. №250-ФЗ фактически переместил указанные правовые нормы в статье 16 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».Однако, данное перемещение правовых норм не нашло своего отражения в иных статьях закона «О государственном кадастре недвижимости». Так, статья 22 данного закона устанавливает состав документов, необходимых для осуществления кадастрового учета. К ним, в частности, относятся копии документов, подтверждающих принадлежность земельного участка к определенной категории земель, копии документов, подтверждающих установленное разрешенное использование земельного участка, копии документов, подтверждающих изменение назначения здания или помещения. Данные документы, согласно пунктам 8-10 части 1 статьи 22 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» должны запрашиваться органом кадастрового учета в порядке, установленном частью 8 статьи 15 данного Федерального закона.Ранее, часть 8 статьи 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ была фактически удалена в связи с внесением изменений в данный Федеральный закон 23 июля 2013 г. Таким образом, на сегодняшний день, в Федеральном законе «О государственном кадастре недвижимости» имеется правовая коллизия, от устранения которой зависит эффективное осуществление обладателями земельных участков своих законных прав и интересов.Также на практике возникают определенные проблемы, связанные с информационным взаимодействием органа кадастрового учета с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, нередки случаи, когда орган кадастрового учета при рассмотрении вопроса об осуществлении кадастрового учета объекта недвижимости по соответствующему обращению лица, обладающего правами на данный объект, выносит решение о приостановлении кадастрового учета либо об отказе в осуществлении кадастрового учета в связи с отсутствием в государственном кадастре необходимых сведений, которые в порядке информационного взаимодействия должны предоставлять в орган кадастрового учета органы государственной власти или органы местного самоуправления.Так, 4 декабря 2013 года Г.А. обратилась с заявлением в ФКП Росреестра по Республике Дагестан о внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенном объекте недвижимости, и выдаче кадастрового паспорта на принадлежащий ей земельный участок.Решением филиала ФГБУ ФКП Росреестра по Республике Дагестан от 12 декабря 2013 года осуществление кадастрового учета было приостановлено на основании пункта 4 части 2 статьи 26 Федерального закона от 24 июля 2007 года №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», так как при проверке документов было выявлено, что в государственном кадастре отсутствуют сведения о принадлежности данного земельного участка к определенной категории земель. Г.А. не согласилась с решением органа кадастрового учета и оспорила данное решение в суде.Решением Кировского районного суда г. Махачкалы от 15 января 2014 года заявление Г.А. удовлетворено, решение о приостановлении кадастрового учета было признано незаконным. Также суд обязал орган кадастрового учета устранить в полном объеме допущенное нарушение закона, внести в государственный кадастр недвижимости сведения о ранее учтенном объекте недвижимости за Г.А. земельного участка и выдать ей кадастровый паспорт на земельный участок. Суд апелляционной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменений.