Становление и развитие механизма административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и проблемы его реализации

1. Исторические и политико-правовые предпосылки возникновения института административного надзора за лицами, освободившимися из мест лишения свободы.

2. Развитие механизма административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и проблемы его реализации.
...

Ни одно из человеческих обществ – существующих сейчас или существовавших ранее – не обходилось без применения наказаний к своим членам. Практически никогда не рассматривался вопрос: наказывать или не наказывать преступника. Даже когда в отечественной правоприменительной практике произошел отказ от термина «наказание» (УК РСФСР 1926 г. содержал термин «меры социальной защиты») это не означало отказа от использования уголовной репрессии. Вопрос ставился по-другому – за что наказывать, как наказывать и для чего наказывать.
В контексте рассматриваемой проблемы нас в первую очередь интересует результат, которого хотело бы добиться общество, применяя уголовные наказания. Уголовный кодекс Российской Федерации в ст.43 называет в качестве целей наказания восстановление социальной справедливости, исправление осужденного и предупреждение совершения новых преступлений . Представляется, что последняя из целей наиболее значима для общества. Это нисколько не умаляет значения двух других, однако именно стремление не допустить совершения новых преступлений обуславливает существование в обществе столь жесткой формы воздействия на человека, как уголовное наказание.

Актуальность темы исследования. Необходимость создания и развития механизмов постпенитенциарного контроля обусловлена с одной стороны - самим существованием государства с его целями, задачами и функциями, с другой содержанием криминогенных процессов в обществе, детерминантами преступности и таким ее свойством, как повторность.
Для эффективного функционирования данного механизма исключительно важное значение имеет обеспечение органов власти необходимым инструментарием, как теоретическим, включающим нормы материального и процессуального права, так и практическим.
На сегодняшний день механизм постпенитенциарного контроля не соответствует вызовам времени, наблюдается снижение его эффективности, что подтверждается высоким уровнем повторной и рецидивной преступности.
В современных условиях исклю чительное значение приобретает совершенствование профилактической функции государства, его правоохранительного сегмента. Не зря вопросы профилактики преступлений во всех ее проявлениях ставятся во главу угла в стратегических программах правоохранительной направленности, являются элементом оценки деятельности правоохранительных структур .

Высказываются точки зрения, что такого рода контроль прямо нарушает Конституцию, в соответствии с которой статус лица, отбывшего наказания якобы автоматически восстанавливается и не предусматривает никаких изъятий.Это довольно распространенное заблуждение. Достаточно вспомнить содержание института судимости, чтобы понять, что это не так. Ссылки на нарушение общепризнанных прав и свобод человека также не выдерживают критики. Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года в ст.12 запрещает произвольное вмешательство в личную и семейную жизнь. При наличии федерального закона вмешательство произвольным не является.Таким образом, в первое десятилетие 21 века сложились острые предпосылки к совершенствованию механизмов постпенитенциарного контроля, втом числе административного надзора за лицами, освободившимися из мест лишения свободы.2.Развитие механизма административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и проблемы его реализации.Сложившаяся в стране криминогенная обстановка и выделяющийся на ее фоне рост рецидивной преступности вызвали необходимость разработки и принятия закона, закрепляющего эффективный механизм надзора, направленный на предупреждение совершения лицами, освобожденными из мест лишения свободы, повторных преступлений и других правонарушений.Результатом многолетних дискуссий стало принятие Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" (далее - Закон об административном надзоре), который вступил в силу с 1 июля 2011 г.Стоит отметить, что тот или иной правовой механизм надзора за указанной категорией граждан закреплен в законодательстве многих стран. В отечественной истории права он также не новшество. Так, к моменту разработки Закона об административном надзоре действовало вышеупомянутое Положение «об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».В связи с давностью принятия указанного Положения, существенным обновлением законодательства и обстановки в целом оно перестало отвечать требованиям времени, что привело к объективной необходимости переосмысления его положений с учетом современных реалий. Несомненно, положительной, в отличие от Положения, является новелла, распространяющая нормы Закона об административном надзоре на лиц, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость за совершение умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.В то же время эта мера половинчатая, поскольку законодатель ограничил возможность установления административного надзора этой категории лиц таким основанием, как признание их злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания. Следовало бы, п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона об административном надзоре исключить, а ч. 2 ст. 3 изложить в следующей редакции: "В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается независимо от наличия оснований, предусмотренных частью 3 настоящей статьи".По смыслу Закона об административном надзоре, цель такого надзора - снижение уровня рецидивной преступности путем систематического наблюдения за ранее судимыми лицами и оказания на них индивидуального профилактического воздействия со стороны должностных лиц органов внутренних дел, воспрепятствования возобновлению и установлению преступных и иных антиобщественных связей.В то же время анализ практики реализации положений Закона об административном надзоре свидетельствует о некоторых промахах законодателя, которые, в свою очередь, препятствуют решению поставленных задач.Так в 2012 году по причине различного понимания и толкования норм материального права судом и прокуратурой и органами внутренних дел по значительному количеству заявлений об установлении административного надзора было отказано в удовлетворении.Это касается двух категорий лиц - осужденных, признанных злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания, и осужденных, отбывающих меру уголовного наказания в колонии особого режима, в приговорах которых не указано в качестве отягчающего вину обстоятельства наличие особо опасного рецидива преступлений. Согласно требованиям действующего законодательства вопрос о наличии в действиях лица рецидива преступлений решается судом при постановлении приговора в рамках уголовного судопроизводства. Принимая решение об установлении административного надзора, суд не высказывает суждение о виде рецидива лица, даже если фактически преступление им совершено при особо опасном рецидиве. Суд исходит только из того, что указано в приговоре, так как оценка вида рецидива как обстоятельства, отягчающего наказание, является прерогативой суда, который назначал наказание при рассмотрении уголовного дела.Между тем факт отбывания наказания осужденными в колонии особого режима, который свидетельствует о наличии в их действиях особо опасного рецидива, не учитывается судами, если наличие особо опасного рецидива прямо не отражено в приговоре, что, в свою очередь, препятствует установлению административного надзора этой категории осужденных.Кроме того, суды игнорируют положения ч. 1 и п. 1 ч. 3 ст. 3 Закона, согласно которым административный надзор устанавливается судом в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, за совершение: тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, если лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания.Так, суды Свердловской области не устанавливали административный надзор осужденным, взыскания которых на момент обращения в суд погашены или сняты. Судебная практика складывалась таким образом, что погашение или снятие дисциплинарных взысканий автоматически аннулировало все правовые последствия, связанные с признанием осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. Причем, по мнению судей, не имеет значения, когда осужденный признан злостным нарушителем: в начале отбытия меры уголовного наказания в виде лишения свободы или же в конце.В связи с этим в целях достижения задач административного надзора и унификации практики реализации положений Закона представляется необходимым п. 1 ч. 3 ст. 3 Закона об административном надзоре изложить в следующей редакции: "Лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания, независимо от наличия действующих взысканий".Такой подход представляется правильным, поскольку на практике может возникнуть, например, следующая ситуация: осужденный отбывает меру уголовного наказания в виде лишения свободы с 2003 г., в 2004 г. признан злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. С тех пор систематически нарушал режим содержания, отбывал наказание в строгих условиях, но за несколько месяцев до освобождения был переведен в обычные условия содержания. Последнее взыскание погашено в июне 2013 г., а материалы направлены в суд, например, в сентябре 2013 г. Встал ли он на путь исправления? Не нуждается ли в надзоре для профилактики? Тем же осужденным, взыскания которых погашены давно (например, более 2 лет назад), следовало бы устанавливать административный надзор на меньший срок (например, на 1 год) и меньшее количество ограничений. При анализе положений Закона об административном надзоре возникает закономерный неурегулированный вопрос: какими критериями должен руководствоваться суд, устанавливая срок административного надзора злостным нарушителям установленного порядка отбывания наказания и конкретные административные ограничения? Отсутствие в Законе критериев, позволяющих обеспечить индивидуальный подход к каждому лицу, является пробелом действующего законодательства.В ст. 3 Положения об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI, хоть и в общем смысле, но все же был закреплен такой критерий: "обстоятельства, характеризующие личность поднадзорного". Полагаю необходимым ч. 1 ст. 4 Закона об административном надзоре дополнить соответствующими нормами.Представляется, что к одному из направлений индивидуального профилактического воздействия следует отнести содействие в социальной адаптации гражданина, в том числе его материально-бытовом обустройстве.Административный надзор, являясь мерой правового принуждения, в нынешней форме лишь создает "препятствия" совершению поднадзорным лицом новых преступлений.Положения Закона об административном надзоре стоит развивать прежде всего в направлении нейтрализации комплекса причин и условий совершения преступлений. Иначе эффективность административного надзора и достаточность временных ограничений вызывают сомнение.Целесообразно, закрепить в Законе об административном надзоре перечень обязанностей поднадзорных лиц, которые могут быть установлены судом одновременно с административными ограничениями, например: трудиться (трудоустроиться), получить образование, пройти курс лечения от алкоголизма, наркомании, токсикомании, венерического заболевания и др.Учитывая сложившуюся в стране криминогенную обстановку, представляется объективной необходимостью закрепление в Законе об административном надзоре определенного перечня преступлений, позволяющего устанавливать административный надзор в отношении лиц, их совершивших, независимо от каких бы то ни было оснований. Речь идет о преступлениях, представляющих наибольшую общественную опасность, таких как: террористический акт, бандитизм, торговля людьми, захват заложника, преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности и др.Например, на сегодня поднадзорным является лицо, совершившее квалифицированную кражу (ч. ч. 3 и 4 ст. 158 УК РФ), которое признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. В то же время не является поднадзорным лицо, осужденное за совершение террористического акта, бандитизма, торговлю людьми и т.д., если оно не признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания или в его действиях судом не усмотрен рецидив преступлений.Какие из указанных преступлений представляют наибольшую общественную опасность: кража, хоть и квалифицированная, или же террористический акт, бандитизм и т.д.? Несомненно, инициатива требует отдельного научного осмысления с привлечением специалистов-криминологов. Тем не менее, практически целесообразно развитие положений Закона об административном надзоре в обозначенном направлении.Заслуживает поддержки мнение исследователей, полагающих излишним установление административного надзора в отношении лиц, которым назначено наказание в виде ограничения свободы. Сходство между административным надзором и уголовным наказанием в виде ограничения свободы очевидное. На практике может возникнуть ситуация, когда лицо, отбывшее наказание в виде ограничения свободы, может быть подвергнуто административному надзору, который по содержанию является тем же ограничением свободы, но не является уголовным наказанием.Во исполнение базового закона был принят Федеральный закон от 6 апреля 2011 года №66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре, за лицами освобожденными из мест лишения свободы», который вступил в силу также с 1 июля 2011 года. Им были внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, криминализующие уклонение от административного надзора введением статьи 314.1, предусматривающей уголовную ответственность в виде обязательных работ на срок от 180 до 240 часов, либо исправительных работ на срок до двух лет, либо лишение свободы на срок до одного года; внесены изменения в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, статьей 173, определяющей порядок установления административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы; изменения в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, статьей 19.24, предусматривающей ответственность за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре в виде наложения административного штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей либо административный арест на срок до 15 суток; изменения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, регламентирующие процесс установления, продления, досрочного прекращения административного надзора главой 26.2 в разделе особое производство, дела из публичных правоотношений.Непродолжительный период действия на практике указанных изменений в законодательстве породил целый ряд вопросов, как по правовой природе данных правоотношений, так и сложностей в связи с неурегулированностью применения данных норм в гражданском процессе с его принципами состязательности и равноправия сторон, диспозитивными началами.В соответствии с главой 26.2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявление об установлении административного надзора подается исправительным учреждением, либо органом внутренних дел в зависимости от того, устанавливается ли административный надзор за освобождаемым либо освобожденным лицом из мест лишения свободы.Порядок осуществления административного надзора, регламентируется Приказом МВД Российской Федерации от 8 июля 2011 года №818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».Форма заявления, предусмотренная приложением №5 к данному приказу не отвечает требованиям статей 131-132 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, на что следует обращать внимание заявителя (отделов полиции). Так заявление подается не председателю суда, как указано в приложении к Приказу №818, а в суд по подсудности.В установленной в приложении форме заявления не содержится перечня участников процесса, необходимых к указанию в заявлении, в том числе заявителя, прокурора, заинтересованного лица, в отношении которого устанавливается административный надзор с указанием их места жительства, либо места нахождения. Утвержденная приказом форма также не содержит указания на перечень прилагаемых к заявлению документов с копиями по числу лиц указанных в деле, что является необходимым в силу требования части 8 статьи 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. В силу статей 56, 261.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания лежит на заявителе, которому надлежит доказать обоснованность обращения в суд, необходимость установления каждого конкретного ограничения, предоставить расчет срока установления административного надзора, указания на данные обстоятельства Приказ №818 не содержит.Несоответствие заявления об административном надзоре требованиям Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по форме и содержанию влечет на практике невозможность рассмотрения заявления по существу. Оставление без движения, отказ в принятии, возвращение.Остро стоит вопрос юридической компетентности лиц, подготавливающих заявления об установлении административного надзора.