Государственно-правовое регулирование туристской деятельности в России, теория и практика

ВКР:
"Множество проблем в туризме за последнее время, среди которых особо выделяются нарушения прав при реализации туристских услуг, явились основными причинами для обращения внимания государства с целью защиты прав туристов, что вызывает особую актуальность в обществе и науке.
В соответствии с Конституцией обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, организации активного отдыха стали важной задачей государства, провозгласившего себя социальным государством, а организованный туризм превратился в крупную отрасль обслуживания населения. Организаторы путешествий формируют, продвигают и реализуют созданный ими туристский продукт, оказывают услуги туристам, которые являются потребителями этих услуг и остро нуждаются в защите своих прав..."
...

Оглавление

Введение 3
Глава I. Теоретико-правовые основы государственно-правового регулирования туризмом 6
1.1. История становления законодательства о туризме в Российской Федерации: основные понятия 6
1.2. Источники правового регулирования туристкой деятельности в Российской Федерации 10
1.3. Особенности государственно-правового регулирования туризма в зарубежных странах 18
Глава II. Административно-правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации 28
2.1. Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма 28
2.2. Компетенция и структура федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма 35
2.3. Компетенция и структура органов государственной власти субъекта Российской Федерации 31
2.4. Деятельность органов местного самоуправления по реализации функций государственного управления в сфере управления туризмом 43
Глава III. Гражданско-правовое регулирование туристкой деятельности 47
3.1. Гражданско-правовое оформление отношений с участием туриста 47
3.2. Формы защиты нарушенных прав туристов при оказании услуг в сфере туризма 51
3.3. Договор страхования в туризме как мера обеспечения безопасности туризма 58
Заключение 66
Список использованной литературы 71

Выдержка:
"Актуальность исследования заключается в том, что туризм играет важную роль в решении социальных проблем, обеспечивая создание дополнительных рабочих мест, в том числе на развитие таких сфер экономической деятельности, как услуги туристских компаний, коллективные средства размещения, транспорт, связь, торговля, производство сувенирной и иной продукции, питание, сельское хозяйство, строительство и другие отрасли, тем самым выступая катализатором социально-экономического развития регионов Российской Федерации.
Множество проблем в туризме за последнее время, среди которых особо выделяются нарушения прав при реализации туристских услуг, явились основными причинами для обращения внимания государства с целью защиты прав туристов, что вызывает особую актуальность в обществе и науке..."

Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2011 г. N 644 утверждена Федеральная целевая программа "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)", целью которой является повышение конкурентоспособности туристского рынка Российской Федерации, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах. К основным задачам данной Программы отнесены:- развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации;- повышение качества туристских услуг;- продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2007 г. N 452 утверждены Правила оказания услуг по реализации туристского продукта.Постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 83 "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов" определено, что необходимая помощь туристам, терпящим бедствие в пределах территории Российской Федерации, оказывается специализированными службами МЧС России, входящими в состав сил постоянной готовности федерального уровня единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, согласно Перечню, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций".В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туристской деятельности, является Министерство культуры РФ (Минкультуры России). Ранее (до момента преобразования согласно Указу Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636) эти функции выполнял Минспорттуризм РФ, которым были приняты такие акты, как:- Приказ Минспорттуризма РФ от 26 сентября 2011 г. N 1117. Этим Приказом утвержден Административный регламент по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров;- Приказ Минспорттуризма РФ от 25 января 2011 г. N 35, утвердивший Порядок классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи;- Приказ Минспорттуризма РФ от 15 декабря 2010 г. N 1351, которым утвержден Порядок аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи.Министерством культуры России издан Приказ от 27 июня 2012 г. N 666, утвердивший Административный регламент по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания.Приказом Госкомспорта РФ от 4 декабря 1998 г. N 402 были утверждены Методические рекомендации по планированию, учету и калькулированию себестоимости туристского продукта и формированию финансовых результатов у организаций, занимающихся туристской деятельностью, действующие до настоящего времени.Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти - Ростуризмом, которым в пределах установленных полномочий (см. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 901 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму") были принятые такие акты, как:- Приказ Ростуризма от 4 августа 2009 г. N 175, утвердивший Порядок представления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчетности в Федеральное агентство по туризму;- Приказ Ростуризма от 4 октября 2007 г. N 101, в рамках которого была образована рабочая группа по мониторингу реализации Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".В рамках установленной компетенции Федеральной службой государственной статистики (Росстат) изданы следующие акты:- Приказ Росстата от 27 июля 2012 г. N 422 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за рыночными услугами, административными правонарушениями в сфере экономики и туризмом";- Приказ Росстата от 10 августа 2011 г. N 351 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере платных услуг, туризма и правонарушений";- Приказ Росстата от 14 октября 2009 г. N 226 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью предприятий, неполной занятостью и движением работников";- Приказ Росстата от 20 августа 2009 г. N 177 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью, осуществляемой в сфере услуг и туризма, а также за правонарушениями в сфере экономики".В области правового регулирования туристской деятельности в России продолжают действовать принятые еще Госстандартом РФ Постановление от 26 сентября 2001 г. N 82 "О создании и государственной регистрации Системы добровольной сертификации услуг гостиниц и других средств размещения на категорию" и Приказ от 5 июля 2000 г. N 251 "О принятии и введении в действие Рекомендаций по информационному обеспечению сертифицированных туристских услуг и услуг средств размещения". Постановлением Госстандарта РФ от 16 ноября 2000 г. N 295-ст утвержден ГОСТ Р 50690-2000 "Туристские Услуги. Общие требования".Определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий должны осуществляться Президентом РФ и Правительством РФ. На сегодняшний день федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма, не определен. Данные функции могут быть возложены как на Федеральное агентство по туризму, так и на иной орган исполнительной власти.Помимо государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма, должен осуществляться федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей.Согласно комментируемой статье при осуществлении туристской деятельности федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с законодательством РФ о защите прав потребителей.В соответствии с п. 3 Положения о федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 мая 2012 г. N 412, федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзором).На основании ст. 40 Закона РФ "О защите прав потребителей" федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя:1) организацию и проведение проверок соблюдения изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами) требований, установленных международными договорами РФ, Законом РФ "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, регулирующими отношения в области защиты прав потребителей, предписаний должностных лиц органа государственного надзора;2) организацию и проведение проверок соответствия товаров (работ, услуг) обязательным требованиям, обеспечивающим безопасность товаров (работ, услуг) для жизни и здоровья потребителей, окружающей среды, предупреждение действий, вводящих потребителей в заблуждение, и предотвращение причинения вреда имуществу потребителей, установленным в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;3) применение в порядке, установленном законодательством РФ, мер пресечения нарушений обязательных требований, выдачу предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований, привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения;4) систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами) своей деятельности;5) статистическое наблюдение в области обеспечения защиты прав потребителей, учет и анализ случаев причинения вреда жизни и здоровью потребителей, окружающей среде и имуществу потребителей, связанных с приобретением и использованием товаров (работ, услуг) с недостатками, опасных товаров (работ, услуг) либо с предоставлением потребителям несвоевременной, неполной, недостоверной и вводящей в заблуждение информации о товарах (работах, услугах);6) ежегодное проведение анализа и оценки эффективности федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей;7) ежегодную подготовку на основании результатов вышеуказанной деятельности государственных докладов о защите прав потребителей в РФ в порядке, установленном Правительством РФ.2.3. Компетенция и структура органов государственной власти субъекта Российской ФедерацииГосударственный надзор в туристской сфере призван обеспечить соблюдение законодательства РФ всеми участниками туристской деятельности, защиту прав и законных интересов туристов и (или) иных заказчиков. Однако, в целях недопущения вмешательства органов государственной власти в деятельность субъектов, участвующих в формировании туристского продукта, его реализации, законодателем установлены жесткие рамки, ограничивающие произвол органов государственной власти при осуществлении государственного надзора в сфере туризма.Государственный надзор за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.Порядок осуществления данного вида государственного надзора устанавливается ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ. В соответствии со ст. 2 указанного Закона применительно к деятельности туроператоров под государственным надзором за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, требований, установленных ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами.Основными принципами защиты прав туроператоров, объединения туроператоров в сфере выездного туризма при осуществлении государственного надзора являются:1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;2) презумпция добросовестности юридических лиц;3) открытость и доступность для юридических лиц нормативных правовых актов РФ, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного надзора, а также информации об организации и осуществлении государственного надзора, о правах и об обязанностях органов государственного надзора, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ;4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного надзора, их должностных лиц;5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований;6) недопустимость требования о получении юридическими лицами разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;7) ответственность органов государственного надзора, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного надзора;8) недопустимость взимания органами государственного надзора с юридических лиц платы за проведение мероприятий по контролю;9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного надзора проверок, в том числе мероприятий по контролю;10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ (ст. 3).Определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий должны осуществляться Президентом РФ и Правительством РФ. На сегодняшний день федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма, не определен. Данные функции могут быть возложены как на Федеральное агентство по туризму, так и на иной орган исполнительной власти.Органы местного самоуправления городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).2.4. Деятельность органов местного самоуправления по реализации функций государственного управления в сфере управления туризмомВсе относительно самостоятельные группы общественных отношений, которые принято относить к социальной сфере (здравоохранение, образование, культура, спорт, туризм, занятость, социальная защита, экология, молодежная политика и др.), являются безусловными социальными ценностями и, как следствие, входят в число приоритетных направлений политики современного российского государства. А с учетом того, что эти направления традиционно сопряжены с расходованием существенных финансовых ресурсов государства, вполне естественно и понятно столь острое внимание со стороны институтов гражданского общества к финансово-хозяйственным аспектам деятельности государства в социальной сфере.Выводы по второй главе:Государственное регулирование данной сферы осуществляется посредством системы органов государственной власти и местного самоуправления, под которой в узком смысле в литературе понимается система органов исполнительной власти (среди которых необходимо выделить органы специальной компетенции в сфере туризма, на практике именуемые туристскими администрациями (соответственно национальной, региональной, местной)).В этой связи необходимо обратить внимание на отсутствие законодательного закрепления разделения конкретных полномочий между федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.Статья 4 Закона о туристской деятельности закрепляет способы государственного регулирования в сфере туризма:- определение приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;- нормативное правовое регулирование в сфере туризма;- разработка и реализация федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;- содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;- защита прав и интересов туристов, в том числе оказание им экстренной помощи, а также обеспечение их безопасности;- содействие кадровому обеспечению в сфере туризма;- развитие научных исследований в сфере туризма;- стандартизация и классификация объектов туристской индустрии;- формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;- информационное обеспечение туризма;- создание благоприятных условий для развития туристской индустрии;- оказание государственных услуг в сфере туризма;- взаимодействие с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти за пределами Российской Федерации.При этом установлено, что государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (в настоящее время - Министерство культуры Российской Федерации, Федеральное агентство по туризму).Глава III. Гражданско-правовое регулирование туристкой деятельности3.1. Гражданско-правовое оформление отношений с участием туристаПрактически во всем мире критика состояния национального законодательства широко распространена. Это явление тем более знакомо у нас, где за последние 20 с лишним лет многое изменилось. По мнению видных российских ученых, резкий переход государства к рыночной экономике потребовал спешного и не всегда внутренне согласованного кардинального обновления законодательства на базе Конституции. В результате такой ускоренной трансформации современное российское законодательство, больше чем когда-либо ранее, стало излишне громоздким, внутренне противоречивым и малосогласованным. Особенно это стало ярко проявляться в действующем туристском законодательстве.Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон), практически стал стержнем современного туристского законодательства. Он определяет понятия туристской деятельности, принципы, цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности. В нем приводятся пути осуществления государственного регулирования туристской деятельности, в числе которых важное место занимает нормативное правовое регулирование в сфере туризма.Однако именно в правовом регулировании и возникают некоторые проблемы, связанные с осуществлением, с помощью системы правовых средств, правоотношений в сфере туристской деятельности. Традиционно в науке правоведения предметом правового регулирования признаются общественные отношения, складывающиеся между двумя или более субъектами (гражданами - физическими лицами или их объединениями - юридическими лицами), т.е. участниками правоотношений.