Оценка целесообразности перехода бюджетного образовательного учреждения в статус автономного

Цель исследования – оценить целесообразность перехода Муниципального общеобразовательного учреждения Средней общеобразовательной школы № 28 (МОУ СОШ № 28) в статус автономного учреждения и дать рекомендации по решению проблем, препятствующих этому переходу.
Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы и приложений. ...

ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………………………………...3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ПЕРЕХОДА БЮДЖЕТНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ В СТАТУС АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
1.1. Сравнительная характеристика бюджетного и автономного образовательных
учреждений ……………………………………………………………………………………8
1.2. Преимущества и риски перехода бюджетного образовательного учреждения в статус автономного …………………………………………………………………………………..22
1.3. Критерии целесообразности перехода бюджетного образовательного учреждения в статус автономного ……………………………………………………………………….......29
ГЛАВА 2. ОЦЕНКА ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ПЕРЕХОДА БЮДЖЕТНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
МОУ СОШ № 28 В СТАТУС АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
2.1. Характеристика МОУ СОШ № 28 …………………………………………………..………37
2.2. Оценка целесообразности перехода МОУ СОШ № 28 в статус автономного
учреждения ………...…………………………………………………………………………41
2.3. Рекомендации по решению проблем, препятствующих переходу МОУ СОШ № 28
в статус автономного учреждения …………………………………………………..………61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………………………………….68
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ……………………………………………………………………...72
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1 «Сводный лист оценки качеств руководителя учреждения» …………………78
Приложение 2 «Тест «Стиль управления»…………………………………………………….…82
Приложение 3 «Тест «Оценка эффективности деятельности руководителя» ………………...86
Приложение 4 «Анкета для учащихся МОУ СОШ № 28» …………………………………......88
Приложение 5 «Анкета для родителей учащихся МОУ СОШ № 28»……………………..…..89
Приложение 6 «Опросник для населения, проживающего в близлежащих к школе
районах» ………………………………………………………………………...91

В течение длительного времени организационно-правовая форма образовательных учреждений (далее – ОУ) была единой, и все они, находясь в одном статусе, имели равные права и возможности. Такая ситуация не позволяла в полной мере проявить себя успешным ОУ, сковывала их инициативу. В связи с этим длительное время ставился вопрос об изменении формы учреждения, разработке таких механизмов, которые позволили бы им быть более самостоятельными, включиться в деятельность на рынке образовательных услуг, активнее использовать свои конкурентные преимущества.
С принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" в нашем законодательстве появилось два типа государственных (муниципальных) ОУ. Теперь государственное (муниципальное) ОУ может быть бюджетным или автономным.
Автоно мное учреждение – новый тип учреждения, предоставляющий необходимую свободу и инициативу для эффективного развития ОУ. Переход в автономные учреждения способствует созданию конкурентной среды в образовании и, следовательно, повышению качества предоставляемых образовательных услуг. В условиях новой системы финансирования образования каждое ОУ будет заинтересовано в том, чтобы работать эффективно, предоставлять качественное образование, но у автономного учреждения будет несколько больше возможностей для этого.
На сегодняшний день переход бюджетных образовательных учреждений в автономные учреждения – одно из приоритетных направлений ......................

-
1
Аренда автобуса
2
6
Таким образом, анализ инфраструктуры микрорайона и административного района, в которых расположена школа, подтверждает наличие негосударственных учреждений, предлагающих аналогичные услуги, но, в то же время, количество таких учреждений не удовлетворяет полностью спрос населения. Такая ситуация способствует переходу учреждения в статус автономного – с одной стороны, есть спрос на предлагаемые услуги, а с другой – есть конкурентная среда, в которой необходимо поддерживать достаточный уровень качества этих услуг, а также вести адекватную ценовую политику.
Следующий критерий – отсутствие жесткой привязки услуг учреждения к узкой клиентской группе. Анализируя возможные услуги, которые школа может предложить населению, мы видим, что группа потенциальных потребителей максимально широка:
Таблица 5
Анализ потенциальных потребителей предлагаемых услуг
Наименование
платной услуги
Группа потенциальных потребителей
1
2
Курсы профессиональной подготовки «Оператор электронно-вычислительных и вычислительных машин»
Мужчины и женщины в возрасте от 15 лет
Курсы профессиональной подготовки «Секретарь-машинистка»
Женщины в возрасте от 15 лет
Курсы профессиональной подготовки «Слесарь по ремонту автомобилей»
Мужчины в возрасте от 15 лет
Курсы профессиональной подготовки «Водитель автомобиля категории «В»
Мужчины и женщины в возрасте от 16 лет
1
2
Курсы профессиональной подготовки «Продавец продовольственных товаров»
Мужчины и женщины в возрасте от 15 лет
Аэробика
Женщины от 15 лет
Секция спортивных единоборств
Мужчины и женщины 15-60 лет без серьезных проблем со здоровьем
Танцевальная студия
Мужчины и женщины 15-50 лет
Студия сценического мастерства
Мужчины и женщины 15-40 лет
Вокальная студия
Мужчины и женщины 15-35 лет
Школа развития
Дети дошкольного возраста
Аренда столовой
Совершеннолетние граждане
Каток
Без ограничений
Тренажерный зал
Мужчины и женщины от 15 лет
Фитнесс
Женщины от 15 лет
Флористика
Женщины от 15 лет
Роспись по шелку
Женщины от 15 лет
Аренда автобуса
Совершеннолетние граждане
Из таблицы следует, что потребителем услуг может стать практически любой человек, независимо от пола, возраста, рода деятельности.
Последнее условие из этой группы критериев – характеристики услуг и клиентских групп учреждения не должны ограничивать спрос на услуги учреждения со стороны других клиентских групп – также, на наш взгляд, соблюдается. Услуги, предлагаемые школой, достаточно демократичны, доступны и актуальны для большинства населения мегаполиса. В них нет узкой специализации, профессиональной, возрастной или классовой направленности. Любой желающий может с учетом своих интересов и возможностей выбрать и потреблять то, что ему нравится.
Таким образом, учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что по третьей группе критериев также преобладают положительные ответы.
Последняя группа условий – положение учреждения на рынке соответствующих услуг и его взаимодействие с заинтересованными сторонами.
Первый критерий – конкурентные преимущества учреждения, выраженные в специализации, уникальных технологиях и т.п.
Анализ школьной документации показал, что в учреждении разработаны и реализуются программы по развитию учреждения, внедрению энергосберегающих технологий. В школе организуются классы с дополнительной (углубленной) подготовкой по технологическому и оборонно-спортивному профилям; классы с очно-заочной (вечерней), заочной формами обучения. Кроме того, как уже было отмечено, реализуются программы профессиональной подготовки и дополнительного образования. Все это обеспечивает широкую клиентскую группу и увеличивает преимущества школы на рынке образовательных услуг.
Второй критерий – известность и авторитет учреждения среди потребителей. Проводя опрос населения с целью выяснения спроса на услуги, мы также задавали вопросы: Вы слышали о школе № 28? и Преимущественно, какие отзывы вы слышали об этой школе?
Большинство опрашиваемых – 45 человек, (учитывая, что опрос проводился рядом со школой) ответили, что им известно о существовании такой школы и характеризовали ее как «обычную школу». Из чего можно заключить, что данное образовательное учреждение в микрорайоне, где оно расположено, известно, но, особым авторитетом не пользуется.
Третий критерий – прозрачность экономики учреждений. В связи с тем, что мы не наделены полномочиями аудиторов и перед нами не стояло задачи проводить экономические проверки, в этом вопросе мы ограничились беседой с руководителем учреждения, который нас заверил в абсолютной прозрачности экономической деятельности школы, в крайне низкой степени возможности осуществлять какую-либо деятельность, не регулируемую и не контролируемую учредителями и вышестоящими организациями и органами правопорядка.
Четвертый критерий – хорошие отношения с заинтересованными сторонами (органами власти, бизнес-сообществом, общественными организациями, спонсорами). Для определения оценки по этому критерию мы также провели беседу с руководителем учреждения. В ходе беседы было выяснено, что, безусловно, школа взаимодействует с администрацией района по вопросам, например, имущества, финансирования некоторых проектов, коммунально-бытовым вопросам и т.п. Отношения с властью налажены, носят регулярный попечительский характер. Тогда как систематического взаимодействия с общественными организациями, а тем более с представителями бизнеса, к сожалению нет. Отношения ограничиваются благотворительными акциями от случая к случаю, поэтому в настоящий момент времени рассчитывать на спонсорскую помощь как на внебюджетный источник дохода не приходится.
Последний критерий из этой группы – наличие гибкости в управлении персоналом (возможности для сокращения и набора новых сотрудников).
Анализ законодательных актов, регулирующих кадровую политику в сфере образования, показал, что утверждение штатного расписания образовательного учреждения в соответствии со статьей 32 Закона РФ "Об образовании" находится в его компетенции.
При утверждении штатного расписания образовательного учреждения используются в качестве рекомендуемых Типовые штаты начальных, неполных средних и средних общеобразовательных школ и школ с продленным днем, утвержденные приказом Минпроса СССР от 31.12.1986 г. № 264 и другие типовые штаты, утвержденные для соответствующих типовых образовательных учреждений [10].
Образовательное учреждение утверждает свое штатное расписание в пределах средств, выделенных учреждению по установленным нормативам. Образовательному учреждению также дано право устанавливать в штатном расписании вместо одних должностей, предусмотренных Типовыми штатами, другие или утверждать штатное расписание, придерживаясь других принципов в зависимости от реализуемой образовательной программы.
Некоторые должности возможно содержать за счет средств, полученных от юридических и физических лиц. Привлекаются и доходы от собственной деятельности образовательного учреждения.
При использовании Типовых штатов при утверждении штатного расписания, независимо от того, кем они утверждены (органами управления образованием бывшего СССР или Российской Федерации либо органами исполнительной власти и управления субъектов Российской Федерации), следует иметь в виду, что они носят рекомендательный характер. Органы управления образованием не вправе обязывать образовательные учреждения приводить штатные расписания учреждений в соответствие с Типовыми штатами или иными нормативами, если учреждение не выходит за пределы средств, выделенных ему по финансовым нормативам или другим нормам.
Следовательно, образовательное учреждение вправе самостоятельно определять свое штатное расписание, с учетом объемов финансирования и реализуемых программ, а, значит, имеет достаточную гибкость в управлении персоналом.
Таким образом, мы провели оценку целесообразности перехода МОУ СОШ № 28 в статус автономного учреждения, рассмотрев максимально возможное в рамках нашей работы количество критериев и подобрав к каждому критерию метод оценки. Результаты оценки приведены в таблице 6.
Таблица 6
Оценка целесообразности перехода МОУ СОШ № 28 в статус автономного учреждения
№
Критерий
Метод оценки
Наличие
(да / нет)
1
2
3
4
1.
Качество менеджмента и управления финансами в учреждении
Преобладает
да
1.1.
Наличие в учреждении активного, грамотного руководителя
1. Методика экспертной оценки качеств руководителей Шипунова В.Г., Кишкель Е.Н.
2. Тест «Самооценка стиля управления» Р.Блэйка и Дж.Моутона
3. Тест «Оценка эффективности деятельности руководителя» Розановой В.А.
да
1.2.
Налаженные системы управленческого, бухгалтерского, налогового учета и процедуры управления финансами
Анализ школьной документации
Беседа с администрацией
нет
1.3.
Отсутствие просроченной кредиторской и (или) дебиторской задолженности у учреждения за предшествующие три отчетных года
Анализ экономических отчетов
да
1.4.
Учреждение оказывает платные услуги
Анализ школьной документации
Беседа с администрацией
Наблюдение
да
1.5.
Наличие системы контроля качества оказания услуг
Анализ документации
да
2.
Экономический потенциал учреждения и возможности расширения спектра платных услуг
Преобладает
да
2.1.
Высокая (более 10%) доля доходов от платных услуг в доходах учреждения
Анализ экономических показателей
нет
2.2.
Возможность расширения спектра платных услуг
Анализ материально-технических и кадровых возможностей учреждения
да
2.3.
Возможность привлечения благотворительных взносов, грантовых и спонсорских средств
Анализ бизнесвозможностей района
нет
2.4.
Платежеспособный спрос населения на платные услуги учреждения и возможности к увеличению спроса
Анализ социальной среды района
да
Продолжение таблицы 6
1
2
3
4
2.5.
Наличие неиспользуемого учреждением имущества или имущества, сдаваемого в аренду
Анализ материально-технических возможностей учреждения
да
3.
Социальная значимость услуг учреждения и оценка перевода общественностью
Преобладает
да
3.1.
Востребованность и социальная значимость услуг, оказываемых учреждением населению
Анкетирование учащихся, родителей
Опрос населения
Анализ рынка образовательных услуг
да
3.2.
Минимальный риск возникновения нежелательных последствий перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение (в т.ч. сокращения спроса населения на услуги учреждения)
Анкетирование учащихся, родителей, педагогов
Опрос населения
да
3.3.
Наличие предложений об оказании аналогичных платных услуг со стороны негосударственных организаций
Анализ инфраструктуры микрорайона и административного района
да
3.4.
Отсутствие жесткой привязки услуг учреждения к узкой клиентской группе
Анализ реальных и потенциальных потребительских групп
да
3.5.
Характеристики услуг и клиентских групп учреждения не ограничивают спрос на услуги учреждения со стороны других клиентских групп
Анализ реальных и потенциальных потребительских групп
Анализ особенностей предоставляемых услуг
да
4.
Положение учреждения на рынке соответствующих услуг и его взаимодействие с заинтересованными сторонами
Преобладает
да
4.1.
Конкурентные преимущества учреждения, выраженные в специализации, уникальных технологиях и т.п.
Анализ школьной документации
Наблюдение
да
4.2.
Известность и авторитет учреждения среди потребителей
Опрос населения
Анкетирование учащихся, родителей
нет
Продолжение таблицы 6
1
2
3
4
4.3.
Прозрачность экономики учреждения
Беседа с администрацией учреждения
да
4.4.
Хорошие отношения с заинтересованными сторонами (органами власти, бизнес-сообществом, общественными организациями, спонсорами и т.п.)
Беседа с администрацией учреждения
нет
4.5.
Наличие гибкости в управлении персоналом (возможности для сокращения и набора новых сотрудников)
Анализ законодательных актов, регулирующих кадровую политику в сфере образования
да
Из таблицы видно, что по всем критериям целесообразности перехода образовательного учреждения в статус автономного преобладают ответы «да», что означает – перевод желателен. У МОУ СОШ № 28, согласно методике экспертов Института экономики города Москвы, есть все возможности для приобретения статуса автономии. Препятствуют этому такие факторы как: отсутствие собственной бухгалтерии, низкие экономические показатели внебюджетной деятельности а, следовательно, и низкая заработная плата сотрудников, отсутствие взаимодействия со спонсорами, отсутствие опыта привлечения грантов, низкий авторитет учреждения среди населения, а также некоторые моменты управленческой политики – недостаточная способность руководителя менять стиль поведения в зависимости от условий, приоритет производственных задач над улучшением психологического климата и условий труда коллектива. На втором этапе нашей опытно-экспериментальной работы мы попытаемся разработать рекомендации руководству учреждения для преодоления указанных проблем.
2.3. Рекомендации по решению проблем, препятствующих переходу МОУ СОШ № 28 в статус автономного учреждения
Первый фактор, препятствующий переходу школы в статус автономного учреждения – это централизованный бухгалтерский учет.
Директор Центра прикладных экономических исследований и разработок Института развития образования ГУ-ВШЭ Татьяна Абанкина поясняет, что автономными могут стать государственные учреждения, которые являются самостоятельным юридическим лицом и имеют свой счет [18]. В школе обязательно должна быть своя бухгалтерия. Кроме того, у школы – кандидата в автономное учреждение должен быть определенный опыт работы в условиях финансовой самостоятельности. Она должна составить и предъявить учредителю свой трехлетний финансовый план и программу развития на три года. Это предусматривается условиями перевода в автономное учреждение. И, чтобы получить положительное заключение о переводе, школа должна несколько лет работать как самостоятельное финансовое учреждение. Если такого опыта у образовательного учреждения нет, перевод в автономное учреждение преждевременный: он не соответствует принципам ответственного финансового менеджмента.
Может ли бюджетное учреждение в случае расторжения договора с централизованной бухгалтерией принять бухгалтера в свой штат? Может, если уставом учреждения прямо не запрещено самостоятельное ведение бухгалтерского учета. Исходя из п. 1, 2 ст. 6 Закона о бухгалтерском учете ответственность за организацию бухгалтерского учета, соблюдение законодательства при выполнении хозяйственных операций несут руководители организаций [17]. Помимо того, что руководитель может передать ведение бухгалтерского учета централизованной бухгалтерии, он обладает полномочиями ввести в штатное расписание должность бухгалтера, учредить бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером, или вести бухгалтерский учет лично. Следовательно, руководитель учреждения как лицо, отвечающее за организацию бюджетного учета, после расторжения договора с централизованной бухгалтерией (если условия договора позволяют) может воспользоваться указанными полномочиями.
Таким образом, первым шагом на пути к изменению правового статуса школы № 28 должна стать организация собственной бухгалтерской службы, введение, в связи с этим, в штат должности бухгалтера, определение количества ставок на эту должность. Кроме того, необходимо иметь компьютер, бухгалтерскую программу, электронную нормативно-правовую базу и прочее. Все перечисленные действия нужно согласовать с учредителем - главным распорядителем бюджетных средств, так как они повлекут необходимость включения дополнительных затрат на содержание бухгалтерской службы в бюджетную смету расходов.
Следующая проблема – это низкая доля дохода от внебюджетной деятельности школы – 8%. Эксперты считают, что переход учреждения в статус автономного возможен при условии, что доля внебюджетных средств будет составлять не менее 10 % [41].
Важнейшей задачей развития государственного образования в нашей стране сегодня является реализация его способностей и имеющихся возможностей приспособиться (адаптироваться) к современным рыночным отношениям в нашей экономике [25].
Увеличение поступления и расходования средств из внебюджетных источников - это одна из специфических сторон деятельности образовательных учреждений в условиях рыночных отношений. Это является общемировой тенденцией.
Из сказанного следует, что руководителям учреждений системы образования необходимо серьезно к этому отнестись и настроить себя и членов своих коллективов на глубокое изучение особенностей использования рыночных механизмов в целях формирования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения учебного и воспитательного процесса в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов.
Мобилизация средств из внебюджетных источников должна стать постоянной и служить весомым дополнением государственных ассигнований в процессе решения актуальных проблем повышения качества образования [35].
К внебюджетными средствам, которые могут быть получены государственным или муниципальным общеобразовательным учреждением от уставной, приносящей доходы, деятельности, следует отнести наряду с платными дополнительными образовательными услугами также доходы от аренды, спонсорские взносы, деятельность по производству и реализации предусмотренных уставом товаров, работ и необразовательных услуг, а также доходы от интеллектуальной собственности. Кроме того, образовательное учреждение может получать средства из внебюджетных источников в виде тех или иных форм благотворительных взносов (имеются в виду дарение, гранты, пожертвования и т.д.).
Возможности увеличения объема и разнообразия форм платных услуг у МОУ СОШ № 28 имеются – это видно из анализа экономического и кадрового потенциала учреждения. Также опрос населения подтверждает спрос на такие услуги. В связи с этим, рекомендуем администрации школы формировать у коллектива более активную позицию в вопросе привлечения внебюджетных средств – через стимулирование организации педагогами факультативов, мастер-классов, кружков, секций; через широкую рекламу своего учреждения и предлагаемых им услуг; через стимулирование коллектива на участие в конкурсах на получение всевозможных грантов и т.д. Естественно, что активная позиция педагога должна поощряться материально – увеличение заработной платы, выплатой премий и т.п. То есть у каждого члена коллектива школы должны быть условия для творческой самореализации, поощряемой, в том числе и материально [38, с.115].
Низкий авторитет школы среди населения – еще один минус МОУ СОШ № 28. И учащиеся, и их родители, и опрошенные прохожие оценивают данное образовательное учреждение как «обычную школу», ничем не выделяющуюся из ряда ей подобных. В маркетинге это трактуется как отсутствие имиджа.
Имидж школы - эмоционально окрашенный образ учебного заведения, сознательно сформированный, обладающий целенаправленно заданными характеристиками и призванный оказывать психологическое влияние определенной направленности на конкретные группы социума [50].
Необходимость формирования имиджа учреждения определяется следующими причинами: во-первых, конкуренция среди образовательных учреждений одной территории в борьбе за набор учащихся и сохранение контингента; во-вторых, сильный позитивный имидж облегчает доступ образовательного учреждения к лучшим финансовым, информационным, человеческим ресурсам; в-третьих, имея сформированный позитивный имидж, образовательное учреждение при прочих равных условиях становится более привлекательным для педагогов, так как предстает способным в большей степени обеспечить стабильность и социальную защиту, удовлетворенность трудом и профессиональное развитие; в-четвертых, устойчивый позитивный имидж дает эффект приобретения образовательным учреждением определенной силы – в том смысле, что создает запас доверия ко всему происходящему в стенах учреждения, в том числе к инновационным процессам (Рис. 4).

Рис. 4. Имидж школы
Чтобы школа была привлекательной, имела свой неповторимый, сложившийся образ, она должна иметь:
- четко определенные приоритеты, собственную философию, свое видение будущего, сформулированное в миссии школы;
- уникальную, неповторимую, особую систему ценностей, обычаев, традиций, стилей поведения, именуемую школьной культурой;
- разнообразные и качественные образовательные услуги;