Правовые основы федерального вмешательства

Цель данной дипломной работы - это исследование одного из институтов конституционного (государственного) права, института, призванного урегулировать (в большей или меньшей степени) вышеупомянутые конфликты, института федерального вмешательства. ...

Введение.
1. Теоретические основы федерального вмешательства.
2. Структурные элементы института федерального вмешательства.
3. Формы и порядок осуществления федерального вмешательства.
Заключение.
Список использованных источников.

Федеративная форма государственного устройства всегда несла в себе скрытую угрозу внутренней нестабильности и потенциальную опасность развала государства. Двухуровневое устройство системы государственных органов и двухуровневость законодательного массива таили и таят в себе непрекращающийся конфликт, конфликт, заложенный внутренним устройством самой системы, конфликт интересов центральной, общефедеральной власти и интересов власти регионов. Причем, не смотря на общетеоретическое единство всей системы государственных органов федерации, единство суверенитета государственной власти узкотерриториальные интересы составных частей любой федерации имеют подавляющий приоритет над общефедеральными. Налицо законодательно оформленный путь развития сепаратизма отдельных составляющих частей единого гос ударства.
Федеративная форма государственного устройства имеет давнюю историю. Различные государства в различное время по-своему пытались урегулировать вышеупомянутый конфликт интересов. Одним это удавалось лучше, другим хуже, третьим вообще не удавалось (в результате чего исчезало одно государство и появлялось несколько других (например, распад СССР, Чехословакии, Югославии)), но до сих пор не существует единого универсального рецепта (юридических инструментов и технологий) избавления системы от имманентно присущего ей недостатка.
Российская Федерация, в том виде, в котором она существует в настоящее время (если условно взять в качестве «точки отсчета» подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 года), является молодым ..........................

16) способствования или попустительства в отношении деятельности, направленной на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Комментируя вышеприведенный перечень оснований введения мер федерального вмешательства, хотелось бы обратить внимание на следующее обстоятельство: вышеперечисленные основания легко можно сгруппировать в четыре большие группы, так пункты 1, 4 – 10, 12 – 15 представляют собой нарушение государственной целостности российского государства, пункты 3, 16 – это посягательство на независимость и государственный суверенитет Российской Федерации, пункт 2 нарушает гарантируемые в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, а пункт 11 – это потенциальное посягательство на безопасность Российской Федерации. Однако, иные пункты, например пункты 10, 11 и 16, тяжело однозначно отнести к какой либо одной группе нарушений, поскольку в результате подобных действий под угрозой оказывается и единство российского государства, и его безопасность. Как бы то ни было, неизменными остаются четыре составляющих конституционного порядка, нарушая которые или посягая на которые, субъекты Российской Федерации потенциально могут испытать на себе меры федерального вмешательства. Это – государственная целостность российского государства, его независимость и государственный суверенитет, государственная безопасность и гарантированные в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина. Остановимся на них подробнее.
Под государственной целостностью здесь следует понимать, во-первых, единство государственного пространства (единство территории, единство правового и экономического пространства государства), во-вторых, единство системы государственных органов (организационное и функциональное) и, в-третьих, единство внутренней и внешней политики государства. Как правило, в нормативно-правовых источниках не принято объединять территориальную целостность государства и единство правового и экономического пространства (см. например, ст. 3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Однако и то и другое являются составляющими единого комплекса конституционных правоотношений. Нарушение (либо угроза такого нарушения) той или иной составляющей государственной целостности, как основание для применения мер федерального вмешательства, как мне кажется, имеют четкое правовое закрепление (помимо уже упомянутой ст. 3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») в части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Президент Российской Федерации обязан принимать соответствующие меры в случае возникновения опасности для целостности российского государства. Здесь же можно найти правовое закрепление и следующего основания для применения мер федерального вмешательства, а именно нарушения независимости и государственного суверенитета Российской Федерации. Данная статья Конституции Российской Федерации, как и часть 4 статьи 78 Конституции Российской Федерации (в соответствии с которой Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории) Российской Федерации последнее время получили широкое практическое применение как обоснования действий федеральной власти на территории того или иного субъекта Российской Федерации (см. Указ Президента Российской Федерации от 8 июня 2000 года №1071 «Об организации системы органов исполнительной власти в Чеченской республике» (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 19.01.2001 N 52)).
Что же касается нарушений государственной безопасности Российской Федерации, то, обходя вниманием статью 87 Конституции Российской Федерации и Федеральный закон от 31 мая 1996 года «Об обороне» № 61-ФЗ, поскольку вмешательство в права субъектов РФ исключительно в рамках данных документов, как и введение чрезвычайного положения, являют собой, в лучшем случае, частные и специфические формы федерального вмешательства и не требуют серьезных пояснений, статья 3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит более общую норму, в соответствии с которой «в случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой … угрозу … национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности … органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом» и может служить (естественно наряду с вышеупомянутыми нормами Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 31 мая 1996 года «Об обороне» и Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении» № 3-ФКЗ) примером правового закрепления нарушения (угрозы нарушения) безопасности российского государства в качестве основания применения мер федерального вмешательства. Что же касается Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 года № 2244-1, то, не смотря на год его принятия, данный документ содержит достаточно приемлемый (для его использования в системе мер федерального вмешательства) понятийный аппарат, имеет указание на субъекты обеспечения безопасности государства («основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей») и имеет перечень объектов безопасности («к основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность» - что интересным образом пересекается с предложенными выше объектами, покушения на которые, потенциально могут повлечь за собой применение мер федерального вмешательства). Однако прямые ссылки на данный документ в случае осуществления мер федерального вмешательства могут породить конфликт (в основном процессуального характера) института обеспечения безопасности и института федерального вмешательства.
Более проще обстоит дело с нарушением прав и свобод человека и гражданина. Во-первых, в Конституции Российской Федерации содержится перечень данных прав и свобод, во-вторых, в соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации является гарантом этих прав и свобод и, следовательно, обязан их обеспечивать на федеральном уровне. Необходимое уточнение содержится только лишь в вышеупомянутой статье 3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой нарушения прав и свобод человека и гражданина должны быть массовыми и (или) грубыми (что исключит опасность нивелирования института федерального вмешательства).
Сделаем еще несколько замечаний относительно оснований применения мер федерального вмешательства в права субъектов Российской Федерации. Во-первых, вышеперечисленные основания представляют собой нарушения федерального законодательства субъектом РФ, как в виде принятия определенного нормативного акта, так и в виде иных действий, в то время как в статье 3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» состав наказуемого деяния включает в себя только лишь принятие антиконституционных актов. Таким образом, как представляется, в случаях, когда нарушения конституционного порядка со стороны субъектов Российской Федерации выражается в виде «иных действий» на первый план выходит Конституция Российской Федерации как нормативно-правового акта прямого применения (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации). Во-вторых, как было уже замечено выше, идентификация института федерального вмешательства с институтом ответственности субъектов Российской Федерации недопустима, поскольку искажает смысл института федерального вмешательства и оставляет огромную область нарушений конституционного порядка за пределами федерального влияния. Речь идет о нарушениях конституционного порядка не органами государственной власти субъекта РФ, а иными лицами. В данном случае вполне возможна ситуация, когда собственных сил и средств того или иного субъекта Российской Федерации будет недостаточно для ее исправления, и только оперативное применение общефедеральных сил будет в состоянии не только направить ситуацию в правовое русло, но и свести возможные потери к минимуму. Возможно профессор Авакьян С. А., формулируя пункты с 10 по 16 перечня оснований для применения мер федерального вмешательства, имел в виду данную особенность института федерального вмешательства, однако текстуально в его проекте это никак не выражено.
Исходя из вышеизложенного, определяем: российское законодательство обладает относительно полным набором правовых норм, закрепляющим следующие основания для осуществления мер федерального вмешательства: нарушения и (или) угроза подобных нарушений со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации государственной целостности Российской Федерации, суверенитета и независимости Российской Федерации, безопасности Российской Федерации, а также массовые и (или) грубые нарушения и (или) угроза подобных нарушений со стороны государственных органов власти субъектов Российской Федерации гарантированных в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, выраженные в виде принятия данными органами нормативно-правового акта, несоответствующего федеральному законодательству или же иными действиями, а равно вышеперечисленные нарушения, совершенные иными лицами в случаях неспособности органов государственной власти субъектов Российской Федерации предотвратить данные нарушения самостоятельно.
Другое дело практическая сторона проблемы. Применяя на практике то или иное средство федерального вмешательства и обосновывая свои действия наличием в законодательстве неких оснований для подобных действий, федеральная власть рискует быть втянутой в чрезвычайно затяжной судебный конфликт. Причина тому – отсутствие в российском законодательстве некого консолидирующего документа, способного связать воедино разрозненные нормы института федерального вмешательства хотя бы посредством юридического закрепления понятийного аппарата данного института.
Остановимся вкратце на пределах или иными словами области применения мер федерального вмешательства. Как уже было сказано выше, необходимым условием присутствия в той или иной правовой системе института федерального вмешательства является наличие сферы, регулирование которой государство «отдает в руки» региональных властей, признавая за последними право исключительной компетенции в данной сфере. Более того, государство обязуется не вмешиваться в данную сферу. Однако одним из высших условий существования того или иного государства является в первую очередь его единство, и когда первое из правил приходит в конфликт со вторым, в действие вступает институт федерального вмешательства. В соответствии со своей основной целью институт федерального вмешательства оказывает определенное воздействие на сферу исключительной компетенции региональной власти до тех пор, пока опасность для единства государства не перестанет существовать. Более того, данное вмешательство лишь тогда правомерно, года региональные власти самостоятельно не могут решить возникшие проблемы, либо сами являются источниками этих проблем.
Таким образом, определяем пределы применения института федерального вмешательства в права субъектов Российской Федерации: меры федерального вмешательства могут применяться в случаях возникновения вышеперечисленных оснований применения данных мер до тех пор, пока упомянутые основания для применения мер федерального вмешательств не отпадут, распространяются меры федерального вмешательства только на сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации (поскольку, в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»). Однако здесь возникает вполне правомерный вопрос: «Как быть в том случае, когда субъекты РФ, выходя из рамок предоставленных им полномочий (а значит за пределы своей исключительной компетенции), вмешиваясь в сферу исключительной компетенции Российской Федерации, осуществляют правовое регулирования, пренебрегая и федеральным законодательством и вышеприведенным положением Конституции Российской Федерации?» Возможно ли применение института федерального вмешательства в данной ситуации?
Более того, в настоящий момент в Российской Федерации сложилась парадоксальная ситуация, когда любое действие федеральных властей на территории того или иного субъекта, идущее вразрез с политикой, проводимой самими субъектами, органы государственной власти этих субъектов стремятся отнести в разряд федерального вмешательства в права субъектов Российской Федерации и, соответственно, тем самым поставить под сомнение правомерность действий федеральной власти. Проблема отнесения тех или иных действий к мерам федерального вмешательства должна отпасть сама собой после четкого определения целей института федерального вмешательства и пределов вмешательства федеральных властей в права субъектов РФ. Так вот, чтобы снять все вопросы относительно правовой природы тех или иных действий федеральных органов на территории того или иного субъекта Российской Федерации следует именовать институт федерального вмешательства не как институт вмешательства в права субъектов РФ, а как институт вмешательства в дела субъектов РФ. Не смотря на неопределенность термина «дела субъекта Российской Федерации» данное нововведение способно в достаточной степени расширить область применения исследуемого института, а в совокупности с четко зафиксированными основаниями федерального вмешательства не повлечет за собой полную потерю самостоятельности субъекта РФ (чего так опасаются противники института федерального вмешательства).
Здесь необходимо упомянуть еще об одном аспекте ограничения применения мер федерального вмешательства. В свое время в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N. 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994 г. N. 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N. 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», в котором подчеркивалось, что результатом действий федеральных органов на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа явились незаконные ограничения и массовые нарушения конституционных прав и свобод российских граждан. Впоследствии, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил правомерность действий федеральных сил, указав, что мероприятия на данных территориях производились с учетом «тех ограничений, которые в соответствии с Законом РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции", законами Российской Федерации от 24 сентября 1992 года "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 13 марта 1992 года "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и другими законодательными актами Российской Федерации возможны и допустимы при осуществлении возложенных Правительством на соответствующие органы полномочий "по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" (пункт 3 Постановления), и, следовательно, соответствуют статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации». Этот пример ярко иллюстрирует необходимость ограничения действий федеральных сил на территории того или иного субъекта Российской Федерации рамками тех законодательных актов, что гарантируют конституционные права и свободы гражданам Российской Федерации. Более того, те обременения, что последуют в случаях применения мер федерального вмешательства, не должны нарушать нормы российского законодательства и ограничивать права любого субъекта конституционного права только в пределах, зафиксированных в нормативно-правовых актах Российской Федерации.
Таким образом, ограничивая институт федерального вмешательства по вертикали основаниями его применения и по горизонтали гарантированными российским законодательством правами и свободами субъектов конституционного права, мы с большой степенью вероятности определим область применения института федерального вмешательства в права субъектов Российской Федерации.
3. Формы и порядок осуществления федерального вмешательства.
Определяющим вопросом института федерального вмешательства всегда был и остается вопрос о формах (или мерах) федерального вмешательства. Большинство авторов исследований в области института федерального вмешательства, рассматривая меры федерального вмешательства, даже применительно к правовой системе Российской Федерации, предлагают нам огромный спектр разнообразных мер, без учета возможности их практического применения исходя из реалий существующего на сегодняшний день российского законодательства. В этой работе мне хотелось бы акцентировать внимание именно на практической ценности той или иной меры федерального вмешательства.