Правовой статус местной администрации

Работа защищена на хорошо.
Дата защиты: 2014 г. ...

Введение…………………………………………………………………….3
ГЛАВА1. Понятие местной администрации…………………...6
1.1. Основные элементы правового статуса местной администрации…………………………….……...................................6
1.2. Место местной администрации в системе органов местного самоуправления……………………………………………10
1.3. Структура местной администрации……………………..14
ГЛАВА 2. Компетенция местной администрации……………23
2.1. Полномочия местной администрации……………………23
2.2. Предметы ведения местной администрации
2.3. Оценка эффективности деятельности местной администрации………………………………………………………..34
ГЛАВА 3. Проблемы правового регулирования статуса местной администрации……………………………………………...41
Заключение……………………………………………………...52
Список использованных источников………………………….58

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Данный уровень власти, формируемый населением муниципального образования, наделен правом решать вопросы жизнедеятельности местного населения исходя из его интересов, исторических и иных традиций, сложившихся на данной территории. Эффективная система взаимодействия населения и власти обеспечивает стабильное и динамическое социально-экономическое развитие муниципального образования, улучшение условий жизни населения в различных сферах. Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, становления и функционирования демократического общества и государства.

По общему правилу, Администрация муниципального образования:
1) осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения муниципального образования, установленные законодательством и уставом муниципального образования;
2) осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления муниципального образования федеральными и региональными законами;
3) разрабатывает проект бюджета муниципального образования, а также проекты программ социально-экономического развития муниципального образования;
4) обеспечивает исполнение бюджета муниципального образования, программ социально-экономического развития муниципального образования и готовит отчет об исполнении бюджета, а также отчеты о выполнении указанных программ;
5) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования.
Важное направление деятельности администрации – ее взаимодействие с представительным органом муниципального образования, подготовка проектов нормативных и других документов, требующих рассмотрения в представительном органе согласно законодательству и уставу муниципального образования. В качестве субъекта правотворческой инициативы в этих вопросах выступает глава администрации.
Администрация обычно составляет перечень нормативно-правовых актов, требующих рассмотрения в представительном органе, и график их разработки. Разработчиками проектов отдельных актов являются профильные структурные подразделения администрации, а общая организация работ и контроль их хода возлагаются на руководителя аппарата.
Проекты нормативных актов должны быть в обязательном порядке согласованы с руководителем аппарата и с юридической, а также финансовой службой администрации (если требуется финансирование) и другими заинтересованными службами. 9
Правотворческая функция местной администрации определяется в ст. 43 ФЗ"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Далее, в этой же ст. 43 в ч. 6 указывается, что "глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации".
Как видно, виды правовых актов остались прежними (постановления и распоряжения), а субъект их издания некоторым образом скорректировался. Вместе с тем нельзя не отметить и определенного противоречия, которое заключается в том, что понятие "постановление местной администрации" или "распоряжение местной администрации" предполагает, что эти акты издает местная администрация как исполнительный орган местного самоуправления и здесь усматривается неединоличность принятия решений.10
В муниципальной правотворческой практике нередко наблюдаются нарушения законодательной техники, когда распоряжения являются нормативными актами, а постановления индивидуальными, хотя общепризнанная доктрина предполагает обратное, в ряде случае постановлениями главы местной администрации вносятся изменения и даже отменяются постановления главы муниципального образования, нет ясности в том, какие "иные" должностные лица местной администрации и каким образом наделяются полномочиями издавать муниципальные правовые акты. Для исправления ситуации необходимо повысить эффективность юридического контроля за содержанием и формами актов исполнительных органов местного самоуправления, а также на муниципальном уровне принять "акт об актах", то есть документ, где системно отрегулировать порядок издания муниципальных правовых актов.
Из перечисленного выше можно сделать вывод о том, что администрация муниципального образования осуществляет управление земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Она предоставляет их, изымает, сдает в аренду, составляет и ведет земельный кадастр, разрабатывает схемы планировки и застройки территорий с учетом интересов населения, следит за охраной и использованием земель.
Что касается финансовых ресурсов, то они включают в себя бюджетные, внебюджетные средства и иные финансовые активы, которыми располагает муниципальное образование. В соответствии с законодательством Российской Федерации администрация ежегодно разрабатывает бюджет муниципального образования, вносит его на утверждение представительного органа власти, после чего обеспе­чивает его исполнение.
2.2. Предметы ведения местной администрации
Публичная власть территориального коллектива находит свое выражение в регулировании его жизнедеятельности. Эта жизнедеятельность разнообразна. Конституция РФ перечисляет лишь предметы ведения федераций и совместные предметы ведения федерации и субъектов. Исключительные предметы ведения субъектов не названы, равно как и предметы ведения местного самоуправления. В отношении последнего употребляется формулировка «вопросы местного значения». Поэтому принято характеризовать предметы ведения местного самоуправления не в объектном, а в формализованном плане: в зависимости от соотношения этих предметов ведения с предметами ведения Федерации и ее субъектов.
Предметы ведения местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включают три категории: 1) вопросы местного значения; 2) отдельные полномочия государственных органов, которыми могут наделяться органы местного самоуправления; 3) полномочия, переданные другими органами местного самоуправления
Федеральный закон 1995 г. относит к вопросам местного значения:
а) в экономической и финансовой сфере — управление муниципальным имуществом, в том числе муниципальной собственностью, муниципальным жилищным фондом и нежилыми помещениями; установление местных налогов и сборов; управление местными финансами и др.;
б) в сфере социальных отношений и культуры — управление учреждениями образования и здравоохранения, дорожное строительство, транспортное обслуживание населения, благоустройство и озеленение территории, обеспечение жителей услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, создание условий для деятельности учреждений культуры, развития физической культуры и спорта, организации ритуальных услуг, содержание мест захоронения и др.;
в) в сфере охраны общественного порядка — организация и содержание органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью, обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы и др.;
г) в сфере правовой деятельности — принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его соблюдением, принятие нормативных актов в пределах компетенции муниципального образования, защита законных прав и интересов муниципального образования в правоохранительных органах и др.
В рамках общих принципов, установленных федеральным законом, субъекты РФ своими законами могут устанавливать неодинаковый конкретный перечень вопросов для разных звеньев муниципальных образований.
Переданные полномочия. Вторая группа вопросов, которые могут относиться к предметам ведения муниципального образования, это — отдельные полномочия государственных органов, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти. Эта группа вопросов может входить, а может не входить в состав предметов ведения муниципальных образований (не входит, если переданных полномочий нет). В настоящее время еще не принят федеральный закон о порядке передачи отдельных полномочий органов государства органам местного самоуправления. До его принятия такая передача может осуществляться со ссылкой на ст. 132 Конституции РФ (в ней говорится о возможности передачи полномочий с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий), а также на ст. 6 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления 1995 г.
В некоторых субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие порядок передачи указанных полномочий, и законы о порядке передачи материальных средств при передаче полномочий (Ленинградская область в 1997 г.). В законах говорится о передаче полномочий не органов, а области как таковой. На основе двух этих законов общего характера в Ленинградской области принято более 10 конкретных законов о наделении «отдельными полномочиями Ленинградской области» Бокситогорского района, города Гатчины и др. (с их согласия).
Третьей составной частью предметов ведения местного самоуправления могут быть полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе. Как известно, подчиненность одного муниципального образования (в том числе мелкого более крупному) другому не допускается. Поэтому они могут строить свои взаимоотношения, в том числе и по вопросу о полномочиях, только на договорной основе. Необходимость в передаче полномочий одного муниципального образования другому может возникнуть, если одно муниципальное образование находится на территории другого, более крупного (например, внутригородской район в городе или крупный поселок в сельском районе), если необходимо сосредоточить усилия нескольких соседних муниципальных образований на осуществлении крупного проекта (например, строительство сельской гидроэлектростанции для соседних районов). Могут быть и другие случаи, связанные с целесообразностью объединения усилий.
Рассмотрим на конкретном примере полномочия Администрации города Омска, которые указаны в статье 22 Устава города Омска. Администрация города Омска:
1) организует реализацию Решений Омского городского Совета и правовых актов Администрации города Омска;
2) создает муниципальные предприятия и учреждения, обеспечивает финансирование муниципальных учреждений в соответствии с действующим законодательством, муниципальными правовыми актами;
3) организует выполнение планов и программ развития муниципального образования город Омск, сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы города Омска, предоставление таких данных уполномоченным органам в порядке, предусмотренном действующим законодательством;
3-1) утверждает долгосрочные целевые программы города Омска, реализуемые за счет бюджетных средств, устанавливает порядок принятия решений об их разработке, формировании, реализации, а также порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации по каждой долгосрочной целевой программе;
4) учреждает печатные средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
5) привлекает граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ в порядке, установленном настоящим Уставом;
6) от имени муниципального образования город Омск осуществляет муниципальные внутренние заимствования и выдает муниципальные гарантии другим заемщикам для привлечения кредитов (займов);
7) назначает на должность и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений в порядке, установленном законодательством;
8) устанавливает в порядке, определенном Решением Омского городского Совета, тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
9) осуществляет регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро– и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса;
9-1) выдает специальные разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, в случае если маршрут, часть маршрута указанного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам местного значения муниципального образования городской округ город Омск и не проходят по автомобильным дорогам федерального, регионального или межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог;
9-2) организует и осуществляет муниципальный контроль;
9-3) регулирует вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах города Омска;
10) осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством, муниципальными правовыми актами, если они не отнесены к компетенции других органов местного самоуправления города Омска.
Из перечисленного выше можно сделать вывод о том, что администрация муниципального образования осуществляет управление земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Она предоставляет их, изымает, сдает в аренду, составляет и ведет земельный кадастр, разрабатывает схемы планировки и застройки территорий с учетом интересов населения, следит за охраной и использованием земель.
Что касается финансовых ресурсов, то они включают в себя бюджетные, внебюджетные средства и иные финансовые активы, которыми располагает муниципальное образование. В соответствии с законодательством Российской Федерации администрация ежегодно разрабатывает бюджет муниципального образования, вносит его на утверждение представительного органа власти, после чего обеспе­чивает его исполнение.
2.3. Оценка эффективности деятельности местной администрации
В 2007 г. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был дополнен статьей 18.1 "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления", в соответствии с которой в порядке, определяемом Президентом РФ, осуществляется утверждение перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. При этом указывается, что нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.
Согласно Указу Президента РФ N 607 главы местных администраций ежегодно до 1 мая представляют в высший исполнительный орган власти субъекта РФ, в границах которого находится муниципальное образование, доклады о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.
По результатам оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов готовится сводный доклад субъекта РФ о результатах мониторинга эффективности, который подлежит размещению на официальном сайте субъекта в сети Интернет до 1 октября года, следующего за отчетным.
Несмотря на то что рассматриваемые положения законодательства действуют на протяжении уже нескольких лет, в настоящее время однозначная правовая оценка их содержания и практики реализации не была дана. Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления не анализируются научным сообществом, не обсуждаются в средствах массовой информации, не привлекают внимания общественности, хотя являются открытыми и доступными для широкого круга лиц.11
Для оценки эффективности применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя; или доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения).
Относительными также являются показатели, призванные выявить мнение населения о работе органов местного самоуправления. Например, удовлетворенность населения медицинской помощью, качеством образования или удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью. Значения указанных показателей рассчитываются как процент от числа опрошенных лиц.
С одной стороны, оценка деятельности органов местного самоуправления на основе информации, полученной непосредственно от жителей муниципального образования, призвана повысить объективность анализа деятельности органов местного самоуправления. С другой стороны, не создан пока механизм, способный обеспечить достоверность результатов опроса. Кроме того, как ни парадоксально, но оценочное суждение участника опроса не всегда находится в прямой причинно-следственной связи с реальными результатами работы органов местного самоуправления, так как зачастую роль играют субъективные факторы. К примеру, мнение гражданина о качестве медицинской помощи в большей степени определяется внимательностью врача, нежели эффективностью работы главы местной администрации.
На современном этапе существуют определенные трудности для реализации данной методики в муниципальном управлении, среди которых отметим отсутствие четких критериев эффективности и оценки деятельности органов местного самоуправления; отсутствие продуманной направленности деятельности, долгосрочной цели, преобладание деятельности, направленной на решение текущих срочных задач; отсутствие четкого разделения полномочий и ответственности, недостаточная координация деятельности различных подразделений, сложность организационной структуры и т.д.
Тем не менее уже сегодня существуют некоторые критерии социальной и экономической эффективности, с помощью которых можно выстроить систему оценки результативности отдельных видов деятельности не только муниципальных органов, но и всех общественных организаций, действующих на местном уровне. В частности, применение методики управления, ориентированного на результат, помогает определить и повысить эффективность деятельности местных администраций по предоставлению услуг населению, исполнению целевых программ, эффективности государственных и муниципальных расходов.12
В основе методики управления, ориентированного на результат, лежит практика использования показателей, позволяющих проследить достижение результатов по отношению к поставленным целям с учетом имеющихся ресурсов и определить качество достигнутых результатов. Особенность данной методики заключается в том, что предметом мониторинга должны являться не сами мероприятия, не столько продукт деятельности, сколько количественные и качественные результаты этой деятельности. Причем при оценке деятельности органов муниципального управления мнение населения является одним из главных критериев, позволяющих оценить достигнутый результат. Особенно важным это становится при реализации социальных проектов, когда у населения еще не сложилось впечатление о качестве той или иной предлагаемой услуги. При определении показателя результативности необходимо оценить, насколько глубоко с помощью данного показателя можно проанализировать ситуацию, отыскать причины и пути решения возникших проблем.13