Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

ВКР была защищена в 2016 году на пять, Оригинальность работы 54 % по данным Антиплагиат.ру ...

Согласно Федеральному закону от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» /7/ (далее - ФЗ о миграционном учете) понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.
В научной литературе понятия «иностранец», «иностранный гражданин», «иностранное физическое лицо», «лицо без гражданства» также толкуются по-разному. Так, А. М. Арбузкин под иностранцем понимает физическое лицо, находящееся в определенной правовой связи с государством пребывания, но не являющееся его гражданином и имеющее гражданство другого государства /27/. А.А. Корсик отмечает, что правовой статус иностранных физических лиц определяется внутренним законодательством каждого государства /45/.

Актуальность темы исследования. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Португалия, например, придерживается национального режима в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Тем не менее, она готова предоставлять иностранным гражданам на принципе взаимности некоторые избирательные права. «Закон, - записано в ст. 15 Конституции, - может наделять иностранцев, проживающих на территории страны и на условиях взаимности со стороны соответствующего иностранного государства, избирательной правоспособностью на выборах в органы местного самоуправления» (ч. 4).Нельзя не отметить, что в законодательстве РФ и научной литературе нашли свое отражение и иные подходы к пониманию правовых режимов пребывания иностранных граждан на территории государства. Так, ФЗ о правовом положении иностранных граждан определяет три таких правовых режима: временное пребывание, временное проживание и постоянное проживание. Каждый из этих режимов характеризуется собственными основаниями и процедурой предоставления, сроками и характерными правами и обязанностями для сторон /35/.В отдельных источниках можно встретить мнение относительно того, что в России действуют два вида правового режима въезда на территорию РФ: визовый и безвизовый. Визовый режим действует в отношении иностранцев, которые приезжают из дальнего зарубежья, Грузии и Туркменистана. В отношении граждан стран - участниц СНГ, кроме Туркменистана, на территории РФ действует безвизовый режим. В зависимости от вида правового режима въезда различается и порядок оформления разрешения на работу иностранным гражданам /37/.Таким образом, несмотря на отсутствие закрепления в законодательстве самого понятия «режим национального пребывания», Конституция Российской Федерации устанавливает, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Таким образом, Конституция Российской Федерации при определении статуса иностранных граждан и лиц без гражданства берет за основу правовой статус граждан Российской Федерации, исключая из него те или иные права, свободы и обязанности. Важной гарантией правового статуса иностранных граждан является то, что ограничение правового статуса иностранных граждан осуществляется только федеральным законом.2.2 Права, обязанности и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской ФедерацииИностранцы как субъекты административного права обладают соответствующим административно-правовым статусом, который позволяет им вступать в административно-правовые отношения, определяет их специфику в подобного рода отношениях, определяет возможность приобретать права и нести обязанности в сфере публичного управления. Административно-правовой статус иностранцев является комплексным образованием и имеет сложноорганизованную структуру, которую можно представить в виде отдельных самостоятельных элементов.Первым элементом административно-правового статуса иностранцев в Российской Федерации, очевидно, должен являться порядок въезда на территорию России. В настоящее время указанный порядок весьма детально регламентирован российским законодательством, в частности, Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» /14/. На основании ст. 24 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» граждане иностранного государства могут въезжать в Россию и выезжать из нее при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Россией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами. Под действительными документами здесь в соответствии с ФЗ о правовом положении иностранных граждан понимают паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законодательством или признаваемый в соответствии с международным договором в качестве документа, удостоверяющего личность. Помимо общегражданского паспорта в качестве удостоверяющего документа могут быть представлены на основании соответствующего международного договора такие документы, как служебный или дипломатический паспорт, национальное удостоверение личности моряка (при наличии судовой роли или выписки из нее). Это наиболее распространенные виды удостоверяющих документов. В некоторых случаях такие документы могут носить весьма специфический, не характерный для международной практики вид, например свидетельство на возвращение в Республику Беларусь /17/.В соответствии с законодательством традиционными основаниями для выдачи иностранному гражданину визы являются:- приглашение на въезд, выданное компетентным государственным органом по ходатайству: федеральных органов власти; дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств; международных организаций и их представительств, представительств иностранных государств при международных организациях, находящихся в Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц;- решение, принятое федеральными органами власти, о выдаче иностранному гражданину визы, разрешения на временное проживание или о признании его беженцем;- подтверждение о приеме иностранного туриста организацией, сведения о которой содержатся в едином федеральном реестре туроператоров.Помимо перечисленного выше в настоящее время перечень оснований для выдачи визы иностранным гражданам содержит и другие позиции, внесенные в действующее законодательство в последние годы.Так, Федеральный закон от 30.12.2012 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 25.6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" дополнил ч. 1 ст. 25 подпунктом 8, предполагающим в качестве основания для получения визы обращение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ (речь здесь идет о Министерстве экономического развития Российской Федерации), о выдаче визы иностранному гражданину, являющемуся представителем либо работником крупной иностранной компании, отнесенной к таковой по показателям финансово-экономической деятельности, устанавливаемым Правительством РФ, и осуществляющей инвестиции на территории России, или компании, участвующей в реализации проектов создания инновационного центра «Сколково» либо международного финансового центра в Российской Федерации, отвечающих критериям, установленным Правительством Российской Федерации /5/.В 2014 году перечень оснований для выдачи визы был еще раз дополнен посредством включения в ч. 1 статьи 25 подпункта 4.1, определившего, что таким основанием может стать и решение о признании иностранного гражданина носителем русского языка в соответствии со ст. 33.1 ФЗ о гражданстве Российской Федерации. Данная норма также является новеллой для российского законодательства, устанавливая, что носителями русского языка могут быть признаны лица:1) владеющие русским языком и повседневно использующие его в семейно-бытовой и культурной сферах;2) если данные лица либо их родственники по прямой восходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы Российской Федерации.С.С. Горохова небезосновательно указывает на политический характер детерминации включения данной нормы в правовую материю российского законодательства, определенный в первую очередь желанием и необходимостью со стороны Российского государства облегчить возможность получения визы и приобретения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке гражданами Украины, являющимися исконными носителями русского языка /35/. Однако отметим, что эта упрощенная процедура в полном смысле не является все же такой простой, как хотелось бы, поскольку связана для претендентов на обретение гражданства с необходимостью, помимо прочего, подтвердить комиссии свое владение русским языком и повседневное использование его в семейно-бытовой и культурной сферах, иметь вид на жительство в РФ с регистрацией по месту жительства в настоящее время либо когда-либо ранее (или же подтвердить, что родственник по прямой восходящей линии является (являлся) гражданином России (СССР), признается (признавался) постоянно проживающим на территории государства и имеет (имел) постоянную регистрацию (прописку) по месту жительства). В некоторых случаях, особенно когда речь идет о бывших гражданах СССР, а тем более Российской империи, сделать это довольно проблематично.Возможные цели поездки установлены совместным Приказом МИД РФ, МВД РФ и ФСБ РФ «Об утверждении Перечня "Цели поездок", используемого уполномоченными государственными органами Российской Федерации при оформлении приглашений и виз иностранным гражданам и лицам без гражданства» /20/. Виза может быть однократной, двукратной и многократной. Помимо этого, визы подразделяют на дипломатические, служебные, транзитные и обыкновенные. Последние в зависимости от цели въезда и пребывания в Российской Федерации подразделяются на частные, деловые, туристические, учебные, рабочие, гуманитарные и визы на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища либо приема в гражданство России в соответствии с ч. 2.1 ст. 14 ФЗ о гражданстве Российской Федерации.В разрешении на въезд на территорию Российской Федерации может быть отказано по целому ряду обстоятельств, предусмотренных ст. 26 и 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Въезд может быть не разрешен (или же не разрешен императивно), если:- они участвуют в деятельности иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации ее деятельности;- в отношении иностранного гражданина принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, в том числе если этот гражданин включен в список граждан США, которым запрещается въезд в страну (действие данного пункта распространяется и на граждан государств, которые приняли решение о запрете въезда российских граждан на территории этих государств и об аресте активов россиян по мотиву их причастности к нарушениям прав человека в Российской Федерации). В 2013 году были введены дополнительные основания для запрета на въезд иностранных граждан, предоставивших подложные документы или же нарушивших режим пребывания в свои прошлые визиты. Каждый из режимов пребывания иностранных граждан (временное пребывание, временное проживание и постоянное проживание) характеризуется собственными основаниями и процедурой предоставления, сроками и характерными правами и обязанностями для сторон.В качестве второго элемента административно-правового статуса иностранцев необходимо выделить порядок их пребывания и проживания в России. Въехав на территорию страны, иностранцы подпадают под действие целого ряда российских законов, устанавливающих порядок пребывания иностранцев. Основным из таких законов является вышеупомянутый ФЗ о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации. В отношении каждой из категорий иностранцев (временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие) устанавливается перечень документов, дающих право на пребывание (проживание) в России, и сроки действия таких документов. Важное значение имеет законодательное закрепление оснований для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание, а также вида на жительство.Третьим элементом административно-правового статуса иностранцев является миграционный учет иностранцев, осуществляемый в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Миграционный учет представляет собой государственную деятельность по фиксации и обобщению сведений об иностранцах и об их перемещениях. Целями осуществления миграционного учета, в частности, являются: создание необходимых условий для реализации прав и свобод, а также исполнения обязанностей как российских граждан, так и иностранцев; формирование полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранцев; защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов всех лиц, находящихся в России, обеспечение национальной и общественной безопасности; систематизация сведений об иностранцах, находящихся в России.По общему правилу, миграционный учет иностранцев имеет уведомительный характер и включает в себя: регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, а также фиксацию иных сведений, установленных законодательством; обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов; ведение государственной информационной системы миграционного учета.В качестве четвертого элемента административно-правового статуса иностранцев выступает порядок реализации ими отдельных прав и свобод на территории Российской Федерации. Как отмечалось выше, большинством прав и свобод иностранцы пользуются на основе национального режима, т.е. в таком же объеме, как и российские граждане. Вместе с тем некоторыми правами и свободами иностранцы пользуются на основе созданного специально для них порядка, подразумевающего определенные ограничения. Так, например, иностранцы имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах страны на основании действительных документов, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение /19/. Особый порядок установлен и в отношении допуска иностранцев к государственной тайне /18/. Некоторые права и свободы вообще не предоставляются иностранцам: они не имеют права находиться на государственной гражданской и правоохранительной службе, на муниципальной службе, быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, быть командиром воздушного судна гражданской авиации, быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации.Одной из проблемных сфер реализации прав иностранных граждан является здравоохранение.В соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» /6/ каждый имеет право на охрану здоровья. Также, в соответствии с ч. 1 ст. 19 вышеназванного Закона, каждый имеет право на медицинскую помощь.Право на медицинскую помощь иностранных граждан, проживающих и пребывающих на территории Российской Федерации, устанавливается законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. Лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, пользуются правом на медицинскую помощь наравне с гражданами Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Лица без гражданства пользуются правом на медицинскую помощь наравне с гражданами Российской Федерации только при условии, что у них есть в наличии удостоверение вида на жительства. Иностранные граждане, постоянно и временно проживающие на территории Российской Федерации, пользуются такими же правами в сфере здравоохранения, что и граждане России.При обращении в государственные или муниципальные медицинские учреждения для оказания им медицинской помощи иностранные граждане (в особенности - временно пребывающие в Российской Федерации), часто сталкиваются с трудностями, например, с такими, как незнание русского языка или же незнание своих прав и обязанностей, а также отсутствие полиса обязательного медицинского страхования. Большинство иностранных граждан плохо владеют русским языком, и это является, в первую очередь, толчком к проявлениям коррупции в отношениях между врачом и иностранным гражданином, так как иностранцы могут не знать, что при оказании медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи взимание платы за ее оказание медицинской организацией, участвующей в реализации этой программы, и медицинскими работниками такой медицинской организации не допускается. Также медицинская помощь в экстренной форме оказывается медицинской организацией и медицинским работником гражданину безотлагательно и бесплатно. В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» отказ в оказании экстренной медицинской помощи не допускается, независимо от того, имеет иностранный гражданин полис ОМС или не имеет.Зачастую в России врачи в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения пользуются своим положением и отказывают в оказании медицинской помощи, опираясь на то, что данная помощь не является скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощью при заболеваниях, несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства. Таким образом, врачи направляют иностранных граждан на заключение договора оказания платных медицинских услуг. Также причиной неполучения должным и правильным образом медицинской помощи иностранными гражданами является незнание своих естественных прав. Для решения данной проблемы, по мнению С.А. Айвазяна, стоит ввести в систему государственных и муниципальных медицинских учреждений юрисконсульта, знающего права иностранных пациентов, который также не допустит незаконного отказа в медицинской помощи. Правоотношения, в которые вступает иностранец с медицинским учреждением, будут осуществлены именно через юрисконсульта, ведь очень много врачебных ошибок остаются ненаказанными, так как иностранец или близкие родственники не знают, куда обращаться. И таким образом, нарушаются права иностранцев. Во многих цивилизованных государствах введено именно вышеназванное правоотношение, между иностранным гражданином и юрисконсультом, последний также осуществляет юридическую герменевтику в сфере здравоохранения /24/.Пятый элемент административно-правового статуса иностранцев составляет система мер административного воздействия, применяемых в отношении их в случае нарушения ими правил пребывания в Российской Федерации. В первую очередь необходимо отметить, что согласно КоАП РФ иностранцы являются специальными субъектами административной ответственности. Несмотря на то, что по общему правилу они подлежат административной ответственности на общих основаниях, КоАП РФ устанавливает целый ряд составов правонарушений, которые могут быть совершены только иностранцами (например, нарушение правил въезда в страну или режима пребывания в стране) и за совершение которых, в частности, может применяться такой специфический вид административного наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.Данная мера административного наказания может устанавливаться исключительно на федеральном уровне в качестве как основной, так и дополнительной санкции. Право назначения административного выдворения принадлежит судьям районных судов, а в случае совершения административного правонарушения при въезде на территорию Российской Федерации - должностным лицам пограничных органов и войск.