Федеративное устройство в Российской Федерации - Конституционное право

Полностью раскрытия двух вопросов, вопросы указаны во введение. Работа защищена. Писал для себя. У меня был 7 вариант:) ...

Более того, в становлении российского федерализма не последнюю роль имеет субъективный фактор. Несомненна роль политического лидера В.В. Путина и его преемника Д.А. Медведева. Доверие и поддержка их политики гражданами государства позволили определить курс на строительство сильного государства, т.е. предусматривающий определенную централизацию государственной власти.

1. Конституционно-правовой статус России, как единого федеративного и суверенного государства
2. Российский федерализм: особенности, проблемы и перспективы

Федеративная форма государственного устройства, субъекты которого образованы с учетом национально-этнического фактора, основана на принципе самоопределения народов, но границы самоопределения народов ограничены рамками федеративного государства. Самоопределение многонационального народа в виде создания федеративного государства в данном случае не позволяет выйти из состава федерации отдельным народам и этносам, так как право самоопределения всего многонационального народа в данном случае имеет приоритет.
В современных условиях происходит переосмысление понятия государственного суверенитета, так как все большую распространенность получают системы международной организации, соглашения и декларации, которые не только охраняют, но и влияют на суверенитет отдельных стран. Таким образом, становление и совершенствование содержания государственного суверенитета как федеративных, так и унитарных государств - процесс развивающийся, находящийся в постоянном движении.
2. Российский федерализм: особенности, проблемы и перспективы
В современных условиях реформирование федеративной системы в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития регионов страны и государства в целом, соответственно приоритетной задачей государственной, национальной, региональной политики является стабилизация федеративных отношений. И прежде всего необходимо найти оптимальную форму организации и взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с экономическими и территориальными.
Однако для выработки теоретической концепции и практического плана данного преобразования необходимо дать характеристику ныне существующей модели российского федерализма. Учитывая то, что процессы демократизации и федерализации в Российской Федерации были осложнены огромным количеством политических, национальных, экономических, социальных проблем, оставшихся в наследство от СССР, совершенно естественным является отображение в конституционной модели российского федерализма существующих на тот момент острых общественных противоречий. В итоге на сегодняшний день российский федерализм - это сложное, несопоставимое с существующими мировыми аналогами и не всегда однозначно оцениваемое специалистами и исследователями явление.
В настоящий момент можно выделить целый ряд серьезных проблем функционирования федеративных отношений в России, мешающих полноценному развитию регионов страны. Прежде всего это экономическое, политическое, правовое неравенство субъектов Федерации, например существование субъектов с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования, налогообложения (Республика Саха (Якутия) и Татарстан) и т.п.; территориальная дезинтеграция Российской Федерации (региональное обособление субъектов Федерации, как элементов государственного организма);31 наличие сложносоставных субъектов Федерации; нередкое противоречие регионального нормотворчества федеральной Конституции и федеральным законам;32 возникновение спорных ситуаций при распределении предметов ведения; экономическая неравномерность развития регионов, необходимость государственной поддержки большей части субъектов Федерации и т.п.
Несмотря на столь большое количество проблем, так как существующая ныне модель федеративных отношений еще «не зацементировалась», ее реформирование пойдет легче, чем в устоявшейся и проверенной временем системе отношений. Поэтому считаем необходимым как можно быстрее приступить к реформированию федеративных отношений в России. Более того, изменившиеся политические, экономические, социальные и иные условия подталкивают к решительным действиям в данном направлении.
Прежде чем предлагать возможные пути преобразований российского федерализма, считаем целесообразным дать характеристику сложному сочетанию тенденций развития российского федерализма и рассмотреть уже предпринятые в данном направлении шаги. Анализируя современное состояние федеративных отношений в России, отметим, что направленность к децентрализации федеративных отношений определена влиянием национально-регионального фактора, а также наличием сильных политических лидеров национальных элит (М. Шаймиев, Р. Кадыров, Н. Федоров, М. Рахимов). Однако тенденция к централизации является более ярко выраженной.33 В значительной степени она обусловлена экономическим фактором. Любое государство заинтересовано в стабильном развитии национальной экономики, в максимальной концентрации возможностей страны на решение приоритетных задач строительства эффективного внутреннего рынка. В условиях экономического кризиса экономика государства требует централизованного регулирования, как и социальная сфера жизни общества.34
Более того, в становлении российского федерализма не последнюю роль имеет субъективный фактор. Несомненна роль политического лидера В.В. Путина и его преемника Д.А. Медведева. Доверие и поддержка их политики гражданами государства позволили определить курс на строительство сильного государства, т.е. предусматривающий определенную централизацию государственной власти. С 2000 г. была начата коррекция государственной политики, которая направлена на повышение эффективности государственного управления в условиях федерализма. Она выразилась в образовании федеральных округов, введении института полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах,35 введении нового порядка формирования Совета Федерации; образовании федерального банка нормативно-правовых актов субъектов России;36 создании Государственного Совета при Президенте РФ;37 объединении субъектов Федерации; был развернут процесс по расторжению договоров между Федерацией и центром; изменен порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта. Предпринятые политические действия В.В. Путина позволили в некоторой степени нейтрализовать тенденцию к децентрализации и определить ярко выраженную направленность государственного строительства в сторону централизации государства. Ныне действующий Президент РФ Д.А. Медведев продолжил начинания В.В. Путина, взяв курс на укрепление государственности.38
Таким образом, в настоящий момент в России преобладает направленность на строительство сильного государства, выраженная в централизации государственной власти. Однако в системе причин и условий, определяющих формирование и развитие федерализма в России, есть факторы, определяющие центробежную тенденцию развития федеративных отношений (национально-региональный, естественно-географический, исторический и т.д.), которые не позволят преобразовать Россию в унитарное государство.
Взятый курс на централизацию государства вызвал шквал непрекращающихся дискуссий о дальнейших путях развития государственности в России, характере создаваемой Федерации. Направленность к централизации, преобладающая на данный момент в России, по-разному оценивается исследователями и специалистами. Мнения варьируются от высказываний по поводу унитаризации государства в России и до объяснения данного процесса как одного из необходимых этапов строительства демократической модели российского федерализма.
Мы же считаем, что процесс централизации государственной власти, учитывая огромные территориальные просторы России, при правильном и разумном ее проведении является необходимым условием для преодоления дезинтеграции государства и проведения реформирования национально-территориального устройства Российской Федерации. Централизация не противоречит самой идее федерализма. Однако в условиях федеративного государства она благотворна до тех пор, пока обеспечивает заданное распределение компетенции между федеральным центром и субъектами, в ином случае может усилить сепаратизм.39
Таким образом, централизация является неизбежным и необходимым этапом строительства современного федерализма в России. Однако при изменении условий и причин, довлеющих в развитии российского федерализма, возможна диаметральная смена курса и переключение на децентрализацию федеративных отношений (например, в случае усиления национально-этнических движений).
Необходимость реформирования российского федерализма признается всеми. Однако на сегодняшний день конкретного проекта развития федерализма в России пока нет. К сожалению, современные программы реформирования государственности России не направлены на решение проблем национально-территориального устройства государства. Несомненно, необходимы и административная реформа, и внедрение идей бюджетного федерализма, и укрупнение субъектов Федерации и т.д., но они не решают ключевые проблемы российского федерализма, заложенные в структуру Федерации. Не менее важной проблемой является то, что в условиях нашей страны иногда не вполне понятна конечная цель преобразований, имеется множество недостатков при осуществлении реформ, недостаточно хорошо просчитываются их социальные последствия.40
Укрепление российской государственности требует сокращения субъектов Федерации, совершенствования национально-территориальной организации. Смешанный принцип построения Российской Федерации предполагает как национально-территориальное деление (республики, автономные территории), так и административно-территориальное (края, области, города федерального значения). Поэтому можно считать, что в основу построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство порождает этнические противоречия и конфликты, определяет сложности федеративных отношений. Именно эти проблемы являются наиболее острыми, когда речь идет о конституционном равноправии субъектов РФ и равноправном разграничении предметов ведения. Без должного внимания к проблемам политико-административного устройства реформирование федеративных отношений зайдет в тупик. Однако стихийная непродуманная трансформация неминуемо приведет к межэтнической агрессии и вооруженным конфликтам. Поэтому при выработке доктрины реформирования российской государственности данный фактор обязывает учитывать следующие обстоятельства: во-первых, федерация в России является объективно сложившейся формой государственного устройства; во-вторых, при реорганизации федеративных отношений действовать необходимо с учетом интересов субъектов Федерации;41 в-третьих, определение пути реформирования должно учитывать прогрессивный опыт федеративных государств при решающем значении современных условий эволюции федеративных отношений и особенностей российского федерализма.
В современных условиях важно определить путь реформирования политико-административного устройства государства, выявить его цели и задачи, разработать план данных преобразований, наметить предполагаемые этапы структурных изменений государства. Оптимизация и регионализация не могут достигаться любыми средствами (например, губернизацией республик или, наоборот, республиканизацией42 краев и областей). Необходим комплексный подход, в рамках которого будет возможен учет особенностей российского федерализма.
Как нам представляется, основной целью реформирования федеративных отношений в России является достижение политической и экономической стабильности развития субъектов Федерации, соответственно и государства в целом. Данная цель определяет следующие задачи. Во-первых, преобразование сложного субъектного состава, т.е. отказ от смешенного принципа организации Федерации в пользу административно-территориального. Во-вторых, преодоление неравномерности экономического, политического, культурного развития субъектов Федерации; в-третьих, сокращение числа субъектов Федерации;43 в-четвертых, повышение эффективности взаимодействия органов власти федерального и регионального уровней.
Определив цель и задачи реформирования национально-территориального устройства, предложим возможный вариант их реализации. Мы предполагаем, что начатые преобразования государственного аппарата могут явиться базой для изменения федеративных отношений. Существующие на сегодняшний день вне конституционных рамок федеральные округа и институт полномочных представителей Президента РФ исчерпали ресурс своих возможностей и требуют реорганизации. Более того, создаваемый вокруг них управленческий аппарат только усложняет структуру управления государства. Поэтому необходимо либо ликвидировать данный институт исполнительной власти, либо разработать, учитывая все возможные аспекты общественной жизни государства, новые границы регионов, рассматривая их как будущие субъекты Федерации. При формировании новых административно-территориальных единиц необходимо руководствоваться прежде всего принципом целесообразности, учитывая историческое, политическое, экономическое, социальное развитие региона и т.п. Преобразованные с учетом этих аспектов федеральные округа будут прообразом новых субъектов Федерации.
В данном случае возможно следующее развитие федеративных отношений в России. Субъекты Федерации со временем «поделятся» рядом полномочий с федеральным округом, что, во-первых, приведет к их фактическому отстранению от управления субъектами Федерации, во-вторых, поможет гармоничному перераспределению экономических и иных вливаний в регионы, что будет способствовать сокращению размаха региональных различий по территориальному и численному показателям, в-третьих, положительно скажется на борьбе с сепаратистскими настроениями, в-четвертых, снимет вопрос о «пестром» субъектном составе России.
Механизм, использованный В.В. Путиным при образовании федеральных округов, представляется наиболее оптимальным для реорганизации административно-территориального устройства государства. Так как для подобного рода региональных преобразований необходима предварительная проверка расчетов районирования, которая может пройти без внесения изменений в Конституцию. В этом случае процедура корректировки, внесения изменений и дополнений в состав новых регионов, нормативно регламентируемых указом Президента РФ, будет являться менее сложной, своевременной и, что не менее важно, экономически выгодной. Более того, население государства получит возможность оценить функционирование новых регионов до принятия окончательного решения по изменению субъектного состава Федерации. В последующем при проведении референдума о преобразовании субъектов Федерации граждане смогут принимать решение, учитывая результаты деятельности новых регионов, а не голосуя за проект реформ на бумаге. Таким образом, предварительное, доконституционное, функционирование нового субъектного состава Федерации позволит безболезненно для общества добиться корректировки территориальной организации государства.
При подготовке к переходу к административно-территориальному устройству Федерации огромную роль играет процесс «выведения национальных отношений за пределы федеративных». Исторически сложившееся этнонациональное деление государства нельзя одним решением властных структур свести к территориальному делению, необходимо четко сформулировать долгосрочные задачи национальной политики, стоящие перед государством, и последовательно достигать поставленной цели. Только по мере достижения национального единения, при преодолении дезинтеграционных процессов возможен переход к следующему этапу реформы - конституционному изменению субъектного состава Российской Федерации.
В заключение подчеркнем, что мощь федерации как единого государства складывается из экономического, политического потенциала ее составных частей. Поэтому одной из общегосударственных задач развития федеративного государства в России является продуманное реформирование субъектного состава. В сложившейся системе федеративных отношений накопилось чересчур много недостатков (сложный смешанный состав, неравномерность, большой контраст в развитии субъектов Федерации), которые со временем будут усугублять обстановку в стране, все это указывает на острую необходимость решения данной проблемы.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
I. Нормативно-правовые акты
1. Всеобщая декларации прав человека, Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 г.
2. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятая 24 октября 1970 г. (преамбула, ст. 1, 2).
3. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета, № 237 от 25.12.1993.
4. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. IV "Совершенствование федеративных отношений" // Библиотечка "Российской газеты". 1996. N 5. С. 100.
5. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г.
6. Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 "О Государственном Совете Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 5 сентября.
7. Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 16 августа.
8. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 20.
II. Специальная литература
1. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.
2. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб.: Питер, 2004. С. 21.
3. Адамеску А., Кистанов В., Савельев В. Экономическое районирование как основа территориального устройства России // Федерализм. 1998. N 1. С. 42.
4. Безруков А.В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 31.
5. Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов Федерации: Pro et Contra // Федерализм. 2002. N 1. С. 42.
6. Дамдинов Б.Д. Система принципов федеративного устройства России // Сибирский юридический вестник. 2003. N 4.
7. Доржиева Э.В. Некоторые особенности государственного устройства Российской Федерации // Современное право. 2004. N 4. С. 11 - 15.
8. Дудко И.Г. Система правовых актов субъектов Российской Федерации // Научные труды Российской академии юридических наук. Т. 1. М., 2001. С. 129.
9. Журавлев А., Комарова В. Федерация и суверенитет в России // Право и жизнь. 2000. N 30.