Правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации

Дипломная работа на тему: «Правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации». Оригинальность 72,5% Антиплагиат.ру. Актуальные источники! Раскрыты проблемы управления государственным кредитом и разработаны предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего государственный кредит в РФ. ...

Введение 3
1 Теоретико-правовые основы государственного кредита 6
1.1 Понятие и принципы государственного кредита 6
1.2 Эволюция правового регулирования государственного кредита в
субъекте Российской Федерации» 21
2 Управление государственным кредитом, современное состояние, перспективы развития 34
2.1 Правовые основы государственного долга в Российской Федерации 34
2.2 Современные проблемы осуществления внешнего государственного
финансового контроля за состоянием и управлением
государственным долгом в Российской Федерации 51
Заключение 61
Библиографический список 6

Аннотация
на выпускную квалификационную работу
(Ф.И.О. студента)
на тему: «Правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации»
Работа состоит из введения, двух глав, четырёх разделов, заключения и библиографического списка. Цель работы заключается в разработке предложений по совершенствованию правового регулирования государственного кредита в Российской Федерации.
В первой главе работы проведён обзор теоретико-правовой основы государственного кредита. Рассмотрена сущность государственного кредита, его принципы. Изучена эволюция правового регулирования государственного кредита в Российской Федерации.
Вторая глава работы посвящена актуальным правовым проблемам управления государственным долго м (кредитом). Проведён обзор современного состояния управления государственным кредитом. Отражены современные правовые проблемы осуществления контроля и управления государственным долгом в Российской Федерации. В заключении подведены общие выводы по проведенному исследованию. Предложены рекомендации по совершенствованию правового регулирования государственного кредита в РФ.

С 1 января 2000 года государственная кредитная деятельность на федеральном уровне регламентируется Бюджетным кодексом РФ. Данный нормативный правовой акт стал основополагающим документом в сфере правового регулирования государственного кредита в РФ. Его положения урегулировали не только отношения по поводу привлечения государством дополнительных финансовых ресурсов, но и отношения, связанные с бюджетным кредитованием, а также предоставлением государственных гарантий.
Бюджетный кодекс РФ восполнил имевшиеся на тот момент пробелы в категориально-понятийном инструментарии правового регулирования государственного кредита, установив легальные дефиниции таких понятий, как государственный долг, государственный заем (заимствование), бюджетный кредит, бюджетная ссуда, государственная гарантия.
Долговые обязательства публично-территориальных образований, составляющие государственный долг, стали рассматриваться в качестве источников финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (ст. 94–96 Бюджетного кодекса РФ), тогда как ранее действовавший Закон РФ от 15 апреля 1993 года № 4807-1 заемные средства наряду с закрепленными и регулирующими доходами относил к доходным источникам бюджета (ст. 8, 13).
Кроме того, Бюджетным кодексом РФ были установлены определенные ограничения на масштабы долговой деятельности государства. Это касается вышеуказанных предельных нормативов, ранее закрепленных в ст. 7 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Помимо этого федеральным законодателем было предписано требование федеральным и региональным органам государственной власти, осуществляющим государственные заимствования, ежегодно разрабатывать и утверждать программы государственных внутренних и внешних заимствований РФ и программу государственных внутренних заимствований субъектов РФ соответственно.
Здесь стоит оговориться, что и до введения на федеральном уровне указанного требования некоторые из субъектов РФ в своих законодательных актах предусматривали подобную обязанность.
Тем не менее, необходимо подчеркнуть, что закрепление данного требования на федеральном уровне, безусловно, способствовало упорядочению процесса осуществления государственных заимствований и максимизации ответственности субъектов РФ по принятию и своевременному исполнению своих долговых обязательств. Правда подобная обязанность не была распространена законодателем на региональные внешние заимствования, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ с учетом положений п. 3 ст. 103 Бюджетного кодекса РФ.
Первоначальная редакция п. 1 ст. 98, п. 3 ст. 99 Бюджетного кодекса РФ к возможным формам государственных долговых обязательств относила следующие:
— кредитные соглашения и договоры;
— государственные ценные бумаги;
— договоры о предоставлении государственных гарантий, договоры поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
— переоформленные долговые обязательства третьих лиц в государственный долг РФ (субъекта РФ) на основе принятых федеральных законов (законов субъекта РФ);
— соглашения и договоры, в том числе международные, о пролонгации и реструктуризации государственных долговых обязательств прошлых лет.
Следует обратить внимание на то, что в названном перечне государственных долговых обязательств не значилась такая форма как бюджетная ссуда, широко используемая с начала 1990-х годов публично-территориальными образованиями в случаях недостаточности средств для финансирования бюджетных расходов. Бюджетные ссуды законодателем были отнесены к формам финансовой помощи (межбюджетным трансфертам)91 и включены в состав неналоговых доходов бюджетов, что, как видится, не соотносится с такими присущими ей характеристиками, как срочность, возвратность и возмездность (в определенных законом случаях).
Необходимо иметь в виду, что бюджетная ссуда может рассматриваться не только в качестве формы привлечения денежных средств в бюджет, но и в качестве инструмента размещения бюджетных средств. Последним свойством обладает и бюджетный кредит, понятие которого было введено в правовое поле с 1 января 2000 года Бюджетным кодексом РФ.
Согласно действовавшей на тот момент редакции ст. 6 Бюджетного кодекса РФ отличия между бюджетной ссудой и бюджетным кредитом сводились к субъекту, с которым публично-территориальное образование вступает в кредитные отношения. Если в рамках бюджетного кредитования отношения возникали между публично-правовым образованием и юридическим лицом, то в случае с предоставлением бюджетной ссуды — с другим публично-правовым образованием.
Федеральным законом от 28 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» понятие бюджетной ссуды было исключено. Данное изменение носило скорее терминологическое значение. Бюджетный кредит, совместивший в себе признаки утративших силу легитимных понятий бюджетного кредита и бюджетной ссуды, был определен законодателем как форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах45.
При этом, несмотря на то, что бюджетный кредит был включен как форма долгового обязательств в состав государственного долга (ст. 98, 99 Бюджетного кодекса РФ), он продолжал рассматриваться федеральным законодателем и в качестве формы межбюджетного трансферта (ст. 129, 134 Бюджетного кодекса РФ46).
Непоследовательность бюджетного законодательства РФ того периода времени проявлялась и в другом. Так, в то время как бюджетные кредиты не относились к государственным заимствованиям, такой вид долгового обязательства, как государственные гарантии, выданные от имени РФ (субъекта РФ), включался законодателем в определение указанного понятия (ст. 89, 90 Бюджетного кодекса РФ).
Стоит заметить, что понятие государственной гарантии также относится к новеллам бюджетного законодательства РФ. До принятия Бюджетного кодекса РФ публично-территориальные образования для обеспечения исполнения обязательств третьими лицами выдавали поручительства. По этой причине первоначальная редакция Бюджетного кодекса РФ среди форм долговых обязательств публично-правовых образований называла как договоры о предоставлении государственных гарантий, так и договоры поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами, хотя, по своей природе, данные долговые обязательства являются тождественными.
До 1 января 2000 года органы государственной власти при заключении и исполнении договоров поручительства руководствовались общими положениями Гражданского кодекса РФ о способах обеспечения исполнения обязательств, а также нормами Гражданского кодекса РФ о договоре поручительства. При этом никаких особенностей предоставления органами государственной власти поручительств по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами гражданское законодательство РФ не предусматривало.
В целях укрепления финансовой дисциплины и создания обоснованного механизма предоставления гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам Президентом РФ 23 июля 1997 года был издан Указ № 773 «О предоставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам», установивший, что гарантии и поручительства не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в бюджет либо государственные внебюджетные фонды, а также что предоставление гарантий и поручительств осуществляется на конкурсной основе. Согласно п. 5 порядок, предусмотренный данным нормативным документом, был распространен и на органы государственной власти субъектов РФ при предоставлении ими гарантий или поручительств по займам и кредитам.
Законодательное же оформление институт государственного гарантирования (поручительства), как было отмечено ранее, получил только с принятием Бюджетного кодекса РФ, который не только закрепил легальную дефиницию государственной гарантии, но и установил порядок их предоставления.
Особую роль в правовом регулировании государственного кредита, в том числе регионального значения, играет Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Названный Федеральный закон устранил имевшиеся на тот момент внутренние противоречия Бюджетного кодекса РФ, а также восполнил некоторые пробелы правового регулирования бюджетных правоотношений.
В частности, государственная гарантия, будучи самостоятельным видом долгового обязательства публично-территориального образования, была исключена из определения понятия государственных заимствований ввиду разного экономического и правового содержания указанных категорий. По аналогичным основаниям бюджетный кредит был изъят из перечня форм межбюджетных трансфертов. К числу обязательных требований теперь отнесены разработка и утверждение не только программ государственных внутренних и внешних заимствований РФ, государственных внутренних заимствований субъекта РФ, но и программ государственных внешних заимствований субъекта РФ и государственных гарантий РФ и субъекта РФ.
Кроме того, законодатель более полно регламентирован порядок и условия осуществления государственных заимствований и предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий.
Немаловажное значение для правового регулирования государственного кредита имеет также Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»47.
В соответствии со ст. 26.13 названного Закона органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно обеспечивают сбалансированность регионального бюджета и соблюдение установленных законодательством РФ требований к размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта РФ и исполнению долговых обязательств субъекта РФ.
В ст. 26.21 указанного Федерального закона декларируется право субъекта РФ привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ.
3 УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ КРЕДИТОМ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
2.1 Правовые основы государственного долга в Российской Федерации
Государственный кредит и государственный долг являются взаимозависимыми явлениями, при этом последний представляет собой следствие функционирования первого. Согласно легальному определению, закрепленному в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, под государственным долгом понимаются обязательства, возникающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие виды долговых обязательств, принятые на себя РФ или субъектом РФ.
От общегосударственного долга РФ следует отличать государственный долг субъекта РФ, представляющий собой совокупность долговых обязательств соответствующего субъекта РФ, которые обеспечиваются всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.
Автономность государственного и регионального долгов обусловлена тем, что в силу ст. 126 Гражданского кодекса РФ48, ст. 102 Бюджетного кодекса РФ49 Российская Федерация не отвечает по долговым обязательствам субъектов РФ, равно как субъекты РФ не отвечают по долговым обязательствам РФ, а также по долговым обязательствам друг друга. Исключение из указанного правила составляют случаи выдачи государственной гарантии одним публично-правовым образованием другому. Особенности государственного долга на федеральном и региональном уровнях отражены в структуре соответственно государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ.
Структура государственного долга РФ в настоящее время представлена следующей группировкой долговых обязательств (ст. 98 Бюджетного кодекса РФ):
- кредиты, привлеченные от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
- государственные ценные бумаги, выпущенные от имени РФ;
- бюджетные кредиты, привлеченные в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;
— государственные гарантии РФ;
— иные долговые обязательства, ранее отнесенные в соответствии с законодательством РФ на государственный долг РФ.
Подобная группировка долговых обязательств установлена в п. 2 ст. 99 Бюджетного кодекса РФ в отношении субъекта РФ с разницей в субъектном составе лиц, у которых субъект РФ вправе заимствовать денежные средства в форме получения кредитов. При этом согласно прямому указанию федерального законодателя перечень долговых обязательств субъекта РФ является исчерпывающим.
Однако следует заметить, что конструкция правовой нормы п. 3 ст. 99 Бюджетного кодекса РФ говорит об обратном: в объем государственного долга субъекта РФ включается объем иных (за исключением указанных обязательств по государственным ценным бумагам субъекта РФ, полученным бюджетным кредитам и кредитам от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, а также по государственным гарантиям субъекта РФ) непогашенных долговых обязательств субъекта РФ.
По всей видимости, речь идет о пролонгированных и реструктуризированных долговых обязательствах субъекта РФ прошлых лет. Объем государственного долга образует только номинальная стоимость государственных долговых обязательств, выплата же процентов и иных платежей по ним, в соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса РФ, является самостоятельной формой расходования бюджетных средств.
Государственный долг принято классифицировать по различным основаниям, в том числе:
— по субъекту, у которого возникает долговое обязательство, на государственный долг РФ и государственный долг субъекта РФ.
— по срокам погашения долговых обязательств на капитальный и текущий долг. Капитальный долг представляет собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам, а текущий долг — сумму расходов государства по долговым обязательствам, срок погашения по которым уже наступил.
— по срокам привлечения долговых обязательств на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный долг. Краткосрочными долговыми обязательствами именуют обязательства, привлекаемые сроком до одного года, среднесрочными — от одного до пяти лет и долгосрочными — от пяти до тридцати лет.
— по валюте долговых обязательств или по субъектному составу на внутренний и внешний долг. Последняя классификация государственного долга заслуживает отдельного внимания. Таким образом, основным признаком, по которому принято классифицировать государственный долг на внутренний и внешний, является валюта обязательства.
Валютный критерий в отношении государственного долга России был введен еще Законом РФ от 13 ноября 1992 года № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»50. По такому признаку в ст. 98 Бюджетного кодекса РФ осуществляется деление государственного долга РФ на внутренний и внешний. В свою очередь, анализ компонентов государственного внутреннего и внешнего долга субъекта РФ, закрепленных в ст. 99 Бюджетного кодекса РФ, показывает, что в целом законодатель также следует указанному правилу. Вместе с тем исключение из данного общего правила составляют обязательства субъекта РФ перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований)51.
Так, долговые обязательства субъекта РФ в форме заимствований и государственных гарантий в иностранной валюте, возникающие перед РФ в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), в силу подп. 5 п. 4 ст. 99 Бюджетного кодекса РФ включаются в объем государственного внутреннего долга субъекта РФ. Очевидно, что при отнесении указанных долговых обязательств на внутренний долг законодатель руководствовался вместо валютного критерия субъектным или резидентским.
Другими словами, дополнительным критерием разделения государственного долга на внутренний и внешний может служить субъектный состав лиц, перед которыми у государства возникают долговые обязательства. Соответственно, государственные долговые обязательства перед резидентами образуют государственный внутренний долг, государственные долговые обязательства перед нерезидентами — государственный внешний долг.
В соответствии с действующим бюджетным законодательством РФ52 государственный внутренний долг РФ формируют следующие виды долговых обязательств: — государственные ценные бумаги РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ; — кредиты, полученные РФ в национальной валюте от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций и международных финансовых организаций; — государственные гарантии РФ, выраженные в валюте РФ; — иные долговые обязательства РФ, оплата которых в валюте РФ предусмотрена федеральными законами до введения в действие Бюджетного кодекса РФ.
К образованию же государственного внешнего долга РФ приводят: — государственные ценные бумаги РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте; — кредиты, полученные РФ в иностранной валюте от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц; — государственные гарантии РФ, выраженные в иностранной валюте. В свою очередь, государственный внутренний долг субъекта РФ представлен следующими видами долговых обязательств: — государственные ценные бумаги субъекта РФ, номинированные в валюте РФ; — бюджетные кредиты; — кредиты от кредитных организаций и от международных финансовых организаций; — государственные гарантии субъекта РФ, выраженные в валюте РФ; — государственные заимствования и гарантии субъекта РФ, по которым возникают региональные долговые обязательства перед РФ в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований); — иные непогашенные долговые обязательства субъекта РФ, выраженные в валюте РФ.
На государственный внешний долг субъекта РФ относятся: — государственные ценные бумаги субъекта РФ, номинированные в иностранной валюте; — кредиты от иностранные банков; — государственные гарантии, предоставленные субъектом РФ в иностранной валюте, а также предоставленные в обеспечение обязательств в иностранной валюте; — иные непогашенные долговые обязательства субъекта РФ, выраженные в иностранной валюте. Более характерным для РФ и субъектов РФ в настоящее время является государственный внутренний долг, что обусловлено сознательной долговой политикой РФ последнего десятилетия.
Структура регионального долга зависит от особенностей экономического развития конкретного региона. Так, например, согласно Долговой книге внутреннего долга Республики Татарстан на 1 января 2015 года53 государственный внутренний долг названного региона представлен следующими видами долговых обязательств: — бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет Республики Татарстан из бюджетов бюджетной системы РФ, в объеме 66 949 778,45 тыс. руб.; — государственные гарантии Республики Татарстан, обязательства по которым выражены в валюте РФ, в объеме 13 000 000,00 тыс. руб.; — государственные гарантии Республики Татарстан, предоставленные Российской Федерации в иностранной валюте, в объеме 5 906 635, 98 тыс. руб.
Как видно из указанного перечня видов долговых обязательств, государственный внутренний долг Республики Татарстан представлен в основном нерыночными инструментами финансирования бюджетного дефицита, удельный вес в объеме государственного долга данного субъекта РФ составляют бюджетные кредиты. Внешний государственный долг в Республике Татарстан вообще не значится.