Работа была выполнена качественно при соблюдении всех норм и правил.Дополнительная информация по оформлению/условиям/задачам и информации о работе - http://wdfiles.ru/2tYx , http://wdfiles.ru/240d ...
Общепринято рассматривание двух общезначимых методов управляющего воздействия в системе государственного управления – это убеждение и принуждение. В практической деятельности эти методы проявляются различно. Воздействие на людей убеждением используется принятием мер, носящих моральное значение (разъяснение, поощрение, воспитание). Решение задач и поставленных целей управления возможно также при использовании мер принудительного характера. В данном случае объекты управления действуют в порядке, который установлен нормативными правовыми актами. Если поведение определенных лиц не соответствует требованиям принятых правовых актов, должностные лица, органы власти, государство имеют полное право к применению мер принудительного характера. Меры могут быть превентивными (обеспечивающими общественный, правовой порядок). В определенных случаях меры сосредоточены на лиц, совершивших проступок, правонарушение. Меры могут носить дисциплинарный, административный, уголовный, материальный характер.
Методы управления делятся на:
А) административные (прямые)
Б) экономические (регулирующими). В литературе используется название «методы косвенного управления».
Прямые методы определяются односторонностью воздействия субъекта управления на юридические лица, граждан, служащих. При использовании административных методов управления объекты управления не имеют возможности управления по своему усмотрению. Колоссальное значение в данном случае приобретает положение нормативных документов, законов. Административное воздействие — это издание распоряжения, приказа, распоряжения, исходящего, например, от управляющего субъекта, имеющего соответствующие полномочия.
Прямые методы можно разделить по основаниям:
1. Правовые и организационные;
2. Императивные и уполномочивающие.
Экономические методы также имеют название методы непрямого (регулирующего) управления. Применение их дает возможность удовлетворить материальные и экономические интересы объектов управления. Экономические методы публичного управления аналогично административным, обязаны применяться, основываясь на нормативные положения.
Административные и экономические методы имеют ряд общих черт – это:
1. управленческое содержание;
2. субъекты применения;
3. объекты управляющего воздействия;
4. необходимость достижения целей и решения задач управления;
5. форма осуществления управляющего воздействия6.
Функции государственного управления следует различать по субъекту воздействия (так, например, некоторые функции предусматривают их реализацию всей организационной структурой государственного управления, а некоторые затрагивают лишь отдельные управленческие аспекты отдельного государственного органа); по объёму влияния (так, например, одни функции оказывают воздействие на целостные блоки общественной системы, а другие сосредотачиваются на отдельных компонентах, подсистемах и звеньях структуры); по средствам реализации (некоторые функции обеспечиваются всей силой государства и его властными полномочиями, а некоторые специализируются на тех полномочиях и организационных возможностях, которые предоставлены конкретному органу); по характеру, поскольку все функции государственного управления можно разделить в соответствии с объективными взаимосвязями государства и управляемой общественной системы.
Глава 2. Применение технологий государственного управления в России
2.1. Российская практика применения технологий управления
Говоря о первом этапе административной реформы в постсоветской России, необходимо отметить, что преобразования осуществлялись в двух основных направлениях: 1) укрепление вертикали власти (создание федеральных округов, реорганизация Совета Федерации, приведение нормативных актов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством, введение нового порядка избрания руководителей исполнительных органов власти регионов и т.д.); 2) реформа государственной службы в России7.
В России переход к применению современных технологий управления начался с 2004 года, когда начались реформы бюджетного процесса. Затем Концепция проведения административной реформы, Программы Правительства, ориентированные на повешение эффективности бюджетных расходов, программы стратегического развития отразили тенденцию к повышению эффективности управления по результатам. Были введены понятия «результативность профессиональной служебной деятельности».
Реализуя задачи, поставленные в Послании Президента Федеральному Собранию8, 25 октября 2005 г. Правительство Российской Федерации одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. Были объявлены следующие цели административной реформы (в ред. распоряжения Правительства Российской Федерации от 09.02.2008 № 157-р):
– повышение качества и доступности государственных услуг;
– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
– повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти9.
Указом Президента РФ от 28.06.07 №82510 была утверждена система оценки деятельности органов власти субъектов РФ, которая позднее распространилась на муниципальные образования. Следующим этапом развития системы управления по результатам является принятие Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ, которая послужила основой для принятия аналогичных актов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В качестве примера упомянем разработанные Министерством регионального развития РФ Стратегию социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, стратегии социально-экономического развития Сибири, Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года, а также Концепции развития Приволжского и Южного федеральных округов. Соответствующие стратегии разрабатываются на уровне субъектов Федерации. Формальность же указанных нормативных документов проявляется в де-факто отсутствии «дорожных карт», под которыми понимаются механизмы достижения целей объявленной руководством страны модернизации и перехода на инновационный путь развития. Реализуя одно из самых важных положений посланий Президента – совершенствование процедур взаимодействия государственных исполнительных органов, их должностных лиц с гражданами и организациями, Правительство Российской Федерации распоряжением от 10 июня 2011 г. № 1021-р утвердило Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы11.
Нельзя не отметить успехи реформы государственного управления, прежде всего в процедурном блоке, в частности в сфере модернизации административного законодательства. В результате в Российской Федерации за последние 20 лет принято значительное число законодательных и иных нормативных правовых актов, в которых подробно излагаются процедуры государственного управления во всех сферах государственной жизни (система и структура исполнительных органов государственной власти, государственная служба, правовой статус государственных служащих, административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, должностные регламенты)12.
Одним из главных целевых ориентиров является формирование долгосрочных отношение между государственным гражданским служащим и органом государственной власти. Вместе с тем, система не нацеливает данную категорию служащих на постоянное профессиональное развитие13.
Анализ действующих законодательных актов показал, что федеральный орган исполнительной власти как наниматель обладает правом вносить коррективы в структуру оплаты труда государственных служащих. Иными словами, Министерство может вносить изменения в состав денежного содержания гражданского служащего, что играет ключевую роль в мотивации данной категории служащих.
Внедрение управления эффективностью в работу государственной службы России уже активно проводится, и можно подвести первые итоги. Так, с 2012 г. в Федеральной налоговой службе (ФНС) России применяется технология так называемой комплексной оценки федеральных государственных гражданских служащих ее территориальных органов, предметом которой в том числе является эффективность служебной деятельности. Процедура оценки регулируется Методическими рекомендациями по комплексной оценке федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов Федеральной налоговой службы (утв. приказом ФНС России от 23.05.2012 № ММВ-7-4/
[email protected]).
Анализ результатов мониторинга реализации «дорожной карты» «Развитие инструментов и механизмов управления по результатам в технологиях государственного и муниципального управления в 2012-2015 годах», разработанной в 2012 г. в рамках научно-исследовательской работы Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ по теме «Мониторинг освоения механизмов управления по результатам и разработка «дорожной карты» внедрения и развития механизмов управления по результатам в деятельности органов исполнительной власти (на 2012-2015 гг.)», показал, что в наибольшей степени реализованы мероприятия, направленные на обеспечение результатов государственной политики в целом, общая оценка по данному критерию составила 3 балла. Оценка эффективности внедрения управления по результатам на уровне федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и подведомственных организаций оценена в 2,6 балла, результаты предоставления государственных и муниципальных услуг – в 0,4 балла, результаты деятельности государственных и муниципальных служащих – также в 0,4 балла, стимулирование принципов внедрения управления по результатам в систему государственного и муниципального управления – в 0,7 балла, а показатель результатов деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований равен 0. Столь низкие показатели эффективности внедрения механизмов и элементов управления по результатам связаны с разобщенностью усилий по реформированию и развитию системы государственного и муниципального управления, наличием избыточного количества регулирующих стратегическое планирование документов, отсутствием заинтересованности государственных и муниципальных служащих в повышении прозрачности и открытости своей деятельности14.
В этой связи представляется целесообразным поддержать исследователей проблем внедрения управления по результатам В.Н.Южакова, О.В. Александрову, Е.И. Добролюбову, Е.Н. Клочкову в части определения целей внедрения управления по результатам на каждом уровне (государства, субъекта, муниципалитета), формирования единой системы управления процессом внедрения и использования инструментов управления по результатам, совершенствования системы отбора и оценки персонала государственной и муниципальной службы. Реализация данных мероприятий позволит повысить экономическую и социальную эффективность государственного и муниципального управления.
В 2015 г. разработан Проект Указа президента российской федерации «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)» и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы), основными направлениями реализации которого являются:
– внедрение современных принципов организации государственной службы;
– формирование новой системы квалификационных требований к должностям государственной службы;
– повышение качества отбора для замещения должностей государственной службы;
– внедрение комплексной оценки государственных служащих;
– обеспечение непрерывного профессионального развития государственных служащих;
– развитие многофакторной системы мотивации государственных служащих;
– внедрение антикоррупционных кадровых технологий на государственной службе;
– обеспечение открытости государственной службы, в том числе посредством повышения качества предоставления государственных услуг, расширения общественного участия15.
Содержание федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)» направлено на повышение эффективности формирования кадрового состава всех видов государственной службы, раскрытие его профессионального потенциала и расширение мотивации, а также на содействие развитию муниципальной службы посредством практического внедрения новых принципов кадровой политики, применение которых обусловлено следующими существующими проблемами.
При возрастающем дефиците квалифицированных специалистов кадровые службы государственных органов слабо ориентированы на осуществление функций по подбору, оценке и развитию персонала. Основная их задача сводится к оформлению стандартных процедур, вместо работы с информацией и организации конкурентных процедур для не обеспечивая подготовки и принятия взвешенных управленческих решений.
Недостаточная мотивация руководителей государственных органов к внедрению технологий управления персоналом в связи со сосредоточением на вопросах непосредственной компетенции в итоге снижает эффективность решения задач государственного органа и исполнения его функций.
Неразвитость механизмов объективной оценки государственных служащих препятствует внедрению системы эффективных контрактов и вознаграждения по результатам деятельности, а также не позволяет обеспечить продвижение по должностям наиболее подготовленных, перспективных и результативных сотрудников, делая выбор кандидатов на замещение вакантных должностей неоправданно узким и субъективным.
Сложившаяся система дополнительного профессионального образования не в полном объеме отвечает потребностям в непрерывном профессиональном развитии государственных служащих в условиях стремительного обновления внешних и внутренних факторов, требующих новых знаний, умений и навыков, в том числе в части инновационных информационных технологий в государственном управлении. Зачастую обучение носит формальный характер и не дает государственным служащим новых компетенций - приращения знаний и развития навыков.
Большое негативное влияние на эффективность государственной службы оказывает низкий уровень обеспечения установленных государственных гарантий, а также неадекватная современным потребностям система оплаты труда государственных служащих, что не позволяет применить на практике мотивационные механизмы.
В результате сложившаяся в настоящее время ситуация характеризуется возрастающим недостатком квалифицированных кадров, способных долговременно и эффективно осуществлять служебную деятельность. Особенно ощутима нехватка молодых специалистов, ориентированных на многолетнее прохождение государственной службы. Краткосрочные карьерные устремления порождают нестабильность системы исполнения государственных полномочий и коррупцию.
Причины указанных проблем кроются не столько в необходимости совершенствования законодательства, сколько в правильном и качественном его исполнении с использованием новых, более эффективных подходов в управлении персоналом.
Административные регламенты направлены на повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти, на повышение подотчетности путем четкого закрепления ответственности за различные этапы предоставления государственных услуг за конкретными государственными служащими. Клименко и Жулин отмечают, что практика внедрения административных регламентов основывается на двух принципах – на модели «идеального бюрократа» М. Вебера, в рамках которой чиновник обязан соблюдать жесткие формальные правила, и концепции управления по результатам, «ориентирующей на достижение качественных стандартов государственных услуг». В то же время авторы отмечают, что для России наиболее актуальным является именно принцип жесткого закрепления ответственности: «Для стран со сложившейся правовой и административной культурой идея регламентации, возможно, не столь актуальна, как для России, где слабы традиции служения государственных институтов обществу, нет устойчивых механизмов ориентации деятельности государственных организаций на общественные потребности. В этих условиях необходима исчерпывающая и жесткая формулировка государственных обязательств, что собственно и предполагается сделать в форме регламентов»16.
Другим важным направлением последних инициатив в сфере реформирования государственной службы являются реформы, прямо направленные на повышение открытости деятельности органов государственной власти. Такими инициативами являются «Открытое правительство», «Открытые данные», «Открытый бюджет». Данные инициативы реализуются на всех уровнях государственной власти. Эти реформы направлены на развитие тета-ценностей прозрачности, подотчетности и открытости. По всей видимости, появление этих реформ вызвано специфическими трудностями, с которыми сталкиваются в России инициативы по повышению качества государственного управления. Низкая прозрачность – отличительная черта российской бюрократии, унаследованная от Советского Союза, когда целью чиновников была не работа в интересах граждан, а предугадывание желаний высокого начальства. Эти реформы также достигли значительных успехов, о чем свидетельствует рост гражданской активности по контролю над деятельностью чиновников, ставшей возможной после внедрения этих реформ. Проекты на основе открытых данных включают фонд по борьбе с коррупцией Алексея Навального, приложение «Активный гражданин» правительства Москвы и другие инициативы, которые привлекли внимание значительного количества граждан. Реформы по повышению открытости реализуются и в области политики, например, программа видеонаблюдения на выборах17.
Другим важным направлением по развитию тета-ценностей открытости и прозрачности являются реформы по внедрению электронных государственных услуг.
Таким образом, результаты проведенного анализа показывают, что система управления по результатам в России все еще находится в процессе становления. В российской практике преобладает директивный метод реализации направлений административной реформы. Исходя из теории Худа о группах административный ценностей, можно сказать, что такой метод подходит для тех ситуаций, когда требуется навести элементарный порядок в сжатые сроки. Такой метод подходит для развития лямбда-ценностей надежности и устойчивости. Можно охарактеризовать такой метод реформ как милитаристский, т.е. основанный на четком выполнении директив и соответствии стандартам. Возможно, именно такой метод соответствует состоянию государственного сектора.
В настоящее время увязка между планированием деятельности и бюджетным планированием пока остается слабой. Эту проблему предполагается устранить за счет внедрения государственных программ, однако еще слишком рано судить, станет ли информация о результатах деятельности важным фактором, учитываемым при определении бюджетных ассигнований, или же федеральные органы власти будут по-прежнему в основном рассчитывать на политическое лоббирование для получения бюджетных средств.
В процессе исследования установлено, что наибольшее влияние на результативный признак (целевой показатель эффективности ведомства) оказывают такие показатели, как размер среднемесячной заработной платы, а также темп роста среднемесячной заработной платы. Далее следует показатель укомплектованности, и в меньшей степени – численность государственных гражданских служащих ведомства. Воздействуя на данные показатели – размер и темп роста среднемесячной заработной платы государственных служащих, можно оказывать влияние на результативный признак.
2.2. Совершенствование использования технологий управления в Российской Федерации
Для достижения целей по модернизации управления, ориентированного на результат, в рамках системы государственного планирования необходимо обеспечение:
– создания и внедрения комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности;
– конкурентного распределения ресурсов между государственными органами и контроль за достижением результатов их деятельности;
– разработки ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности субъектов государственного планирования в соответствии со стратегическими целями государства;