Проблемы формирования лотов при закупках работ в области инженерных изысканий, проектных работ, строительных работ

Цель настоящей работы заключается в определении проблемных направлений в нормативно-правовом регулировании, которые нуждаются в унификации.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
• Проанализировать разделение закупок на лоты в российской системе государственного и муниципального заказа;
• Провести сравнительный анализ зарубежной практики разделения закупок на лоты (США, ЕС);
• Провести обзор зарубежной литературы по тематике многолотовых закупок;
• Выявить основные проблемы, характерные для закупок в строительной сфере в России;
• Выделить проблемы в рамках исследования, непосредственно связанные с объединением работ в строительной сфере в один лот;
• Сформировать рекомендации по решению перечисленных проблем.
Данная работа имеет следующую структуру.
В первой главе рассматри ...

Содержание
Введение 4
Глава 1. Разделение закупок на лоты в России 8
1.1. Специфика работ по инженерным изысканиям, проектных и строительных работ 8
1.2. Способы закупок в строительном государственном заказе 11
1.3. Разделение на лоты в законодательстве РФ. 17
Глава 2. Зарубежная практика разделения закупок на лоты 22
2.1. Разделение на лоты в законодательстве Соединенных Штатов Америки, стран Европейского Союза 22
2.2. Исследование разделения закупок на лоты 25
Глава 3. Основные проблемы формирования лотов при закупках работ в области инженерных изысканий, проектных и строительных работ 31
3.1. Проблемы при написании технических заданий и проектов договора при закупках работ в области инженерных изысканий, проектных и строительных работ 31
3.1.1. Проведение закупочных процедур с помощью определения генерального подрядчика 32
3.1.2. Проведение закупочных процедур с учетом деления этапов работ на лоты 35
3.2. Проблемы определения стоимости продукции на выполнение подрядных работ 36
Глава 4. Исследование объединения проектных и строительных работ, работ по инженерным изысканиям. 44
Заключение 55
Список использованных источников 59
Приложение 1 63
Приложение 2 64
Приложение 3 66
Приложение 4 67

Введение
Процессы, происходящие в строительной сфере, являются чрезвычайно важными как с точки зрения социально-экономической ситуации в стране в целом, так и с точки зрения развития регионов . Тем не менее, за последние несколько лет уменьшилась как доля в ВВП (с 6.6% в 2011 до 6.1% в 2015), так и темпы роста объема выполненных работ (с 5.1% в 2011 до -7% в 2015). В соответствии с отчетом Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ, конъюнктура в отрасли представляет собой «вялотекущую рецессию без очевидных признаков выхода из данной фазы экономического цикла» .
На текущий день большинство контрактов заключается с помощью системы государственного заказа, что связано с тем, что государство является крупнейшим заказчиком работ и услуг, в частности это касается сферы с троительства.
Проведение закупок по строительству зданий и сооружений или их частей в 2014 году составили 34,6% , что является самым высоким показателем по сравнению с другими государственными и муниципальными закупками. 4,79% составляют услуги в области архитектуры, инженерно-технического проектирования и смежных областях. Настолько большая доля строительных закупок в государственных закупках связана с тем, что строительная отрасль является достаточно затратной и дорогостоящей, так как требуется множество материалов, строительные проекты зачастую могут быть весьма долгими и масштабными.
Процесс формирования лотов является важной частью закупочного процесса. От правильного определения предмета контракта и решения вопроса о разделении закупки на лоты зависит множество аспектов, ключевыми из которых являются участие в закупке субъектов малого предпринимательства, эффективность использования бюджетных средств и риски заказчика. Соответственно, с точки зрения государства, необходима проработанная система законодательства, обеспечивающая однозначное понимание норм законов и прав заказчиков.
Тема разделения закупки на лоты является достаточно обсуждаемой в зарубежных источниках. Тем не менее, формирование лотов в сфере строительства остается относительно неизученным элементом закупок в России. Таким образом, является актуальным и целесообразным проанализировать данный элемент закупочного процесса при закупках в сфере работ по инженерным изысканиям, проектных и строительных работ, выявить проблемы и дать рекомендации в части законодательных изменений, которые позволили бы улучшить ситуацию.
Научная новизна работы заключается в исследовании достаточно противоречивой темы, которая рассматривается в условиях российской системы закупок. Особую роль играет при этом то, что исследование основано на данных последних полутора лет (2015 – 2016 гг.).
Практическая значимость полученных результатов исследования данной работы заключается в подготовке базы проблем правового регулирования закупок в исследуемой сфере, а также выработке определенных рекомендаций по решению выявленных проблем.
Объект исследования в данной работе – принципы определения объекта закупки
Предмет исследования представлен подходами к формированию лотов в системе государственного и муниципального заказа.
Цель настоящей работы заключается в определении проблемных направлений в нормативно-правовом регулировании, которые нуждаются в унификации.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
• Проанализировать разделение закупок на лоты в российской системе государственного и муниципального заказа;
• Провести сравнительный анализ зарубежной практики разделения закупок на лоты (США, ЕС);
• Провести обзор зарубежной литературы по тематике многолотовых закупок;
• Выявить основные проблемы, характерные для закупок в строительной сфере в России;
• Выделить проблемы в рамках исследования, непосредственно связанные с объединением работ в строительной сфере в один лот;
• Сформировать рекомендации по решению перечисленных проблем.
Данная работа имеет следующую структуру.
В первой главе рассматривается разделение закупок на лоты в российской системе государственного и муниципального заказа. В частности, в данной главе выявляются особенности строительных и проектных работ, работ по инженерным изысканиям.
Во второй главе была проанализирован зарубежная практика разделения закупок на лоты, а именно в США, странах Европейского Союза. Кроме того, анализируется разделение закупок на лоты в рамках различных исследований.
В третьей главе выделяются основные проблемы, выделяется 2 общих блока проблем, характерных для закупок в строительной сфере.
Четвертая глава представляет собой эмпирическую часть, в рамках которой рассматриваются решения арбитражных судов по данным картотеки арбитражных дел. Дела были рассмотрены по 4 категориям:
• строительство «под ключ»;
• объединение изыскательских и проектных работ;
• объединение проектных и строительных работ;
• объединение строительных работ и поставки, монтажа оборудования.
В главе выявлены ключевые проблемы, непосредственно связанные со объединением работ в один лот, предложены некоторые рекомендации по решению.
В заключении приводятся обобщенные выводы по настоящей работе, указываются перспективы дальнейшего изучения исследуемой тематики.
 

)Рисунок 1. Основные причины разделения контракта на лоты.Во-вторых, в книге рассматривается влияние рынка закупаемых товаров на эффективность разделения на лоты и укрупнения закупки. С точки зрения затрат поставщика, укрупнение может позволить добиться эффекта синергии и уменьшить его издержки. Если число участников небольшое, то разделение закупок приводит к эффективному распределению, а укрупнение закупки приводит к неэффективному распределению, но может снизить общую цену. На примере аукциона с 2 участниками показано, что цена контракта раздельной закупки будет равняться издержкам другой фирмы.Таким образом, в случае небольшого числа участников разделение лотов не всегда оправдано. Однако в исследовании подчеркивается, что при большом количестве участников выгоднее устраивать раздельные торги.Также был рассмотрен рынок субподряда и сделан вывод, что, если на первое место в закупке встает эффективность – лоты следует закупать раздельно, так как обычно субподряды распределяются неэффективно. Кроме того, если в закупке есть элементы с разными ограничениями по времени – следует разделять закупку на лоты, так как у них будет различаться неопределенность затрат (если отсутствует эффект комплементарности).В-третьих, был рассмотрен уровень участия в закупке малого бизнеса и новых участников рынка. Небольшие фирмы зачастую не имеют ресурсов для исполнения контракта. Таким образом, разделение закупки на лоты может привести к следующим результатам:Более эффективному исполнению части проекта специализированными небольшими компаниямиУсилению конкуренции и снижению цены закупкиЗатруднению деления заказов крупными участниками.Тем не менее, приведены следующие негативные моменты:Повышенный риск поставщиков в случае комплементарности лотовВозможность кооперативного поведения и излишних затрат заказчика как следствиеВ другой статье, авторы Sanxi Li, Hailin Sun, Jianye Yan, Jun Yu показывают, что несмотря на то, что при решении о разделении закупки заказчик больше склоняется к разделению на лоты для увеличения количества участников, при увеличении количества компаний, которые могут выполнить всю закупку с отрицательными экстерналиями (издержки исполнителя падают при наличии другой части заказа) – заказчик склоняется к решению о неразделении закупки. Так, авторы приводят свою модель, в которой решение заказчика зависит от экстерналий и конкурентности рынка.T. Nishimura в своем исследовании показал, что при увеличении затрат или увеличении рисков общих издержек закупка в рамках одного контракта становится менее привлекательной как для закупщика, так и для общества. В качестве примеров таких рисков называется неопределенность объема работ, неопределенность базовых условий и существенные технологические изменения.S. Verma говорит о том, что существует большое количество различных причин разделения контракта на лоты. В частности, автор говорит о том, что с помощью небольших контрактов нужды заказчика могут быть удовлетворены быстрее. Небольшие контракты приводят к большей конкуренции за счет небольших фирм, что приводит к предотвращению образования картелей в процессе закупки в краткосрочной перспективе.Кроме того, автор предполагает, что использование лотов может привести к уменьшению жалоб со стороны общества и поставщиков, так как в случае разделения закупки контракты не достаются только крупным фирмам. Однако также выделяются такие негативные аспекты, каквозможное дестимулирование больших «игроков», способных предложить лучшее качество товаров, работ, услуг;увеличение стоимости закупки за счет исключения эффекта масштаба Исследование также показало, что разделение на лоты приводит к усложнению отчетности и контроля за соблюдением законодательства. В то же время, разделение может привести к ухудшению принципа прозрачности (в частности в отношении контрактов, издержек и получаемого результата).Результаты исследования можно представить в следующем виде. Решение о разделении закупки на лоты или проведение однолотовой закупки (в зависимости от контекста) может увеличить экономию средств, увеличить риски закупщика или простимулировать участие малого предпринимательства.Принятие решения о разделении закупки на лоты зависит от необходимых целей и приоритетов закупщика, от эффективности использования средств и улучшения конкуренции до стимулирования интеграции небольших фирм и предотвращения рисков.Sandy Jap обращает внимание на такой аспект разделения на лоты, как взаимозависимость предложений. Ставки на аукционе или предложения, сделанные первыми, оказывают влияние на последующие предложения. В случае если поставщик не знает, выиграл ли он предыдущий лот, это создает неопределенность в том, участвовать ли ему в следующем лоте и какую ставку предложить. Тем не менее, в случае аукциона, поставщик может узнавать стратегии конкурентов и предположить, какие возможности по исполнению контракта есть у них.Проведенное исследование поддерживает данную гипотезу. Так, с увеличением количества лотов в аукционе закупщики становятся менее удовлетворенными. В результате, автор делает вывод о том, что закупщикам стоит воздерживаться от создания слишком большого числа лотов.Однако стоит отметить, что снижение удовлетворения поставщиков может быть связано не только с данным фактором (но и с возможностью крупных поставщиков более полно удовлетворить потребности в связи с большим опытом и разнообразием ресурсов)Тем не менее, данное исследование показывает, что проблема взаимозависимости предложений существует и закупщиком необходимо ее учитывать. В случае нескольких предложений исполнителю придется учитывать риск получить больше работ, чем он сможет выполнить, а значит увеличивается стоимость контрактов; контракт же в результате может быть выполнен не полностью.Рассматривая строительные проекты, R. Watermeyer говорит о том, что закупку стоит разделять на лоты, когда существует возможность администрирования увеличившегося числа контрактов. В результате разделения не создается неподходящее разделение ответственностей, не увеличивается существенно риск срыва проекта и не создается недоиспользование ресурсов. Также автор предлагает запрашивать использование субконтрактирования от крупных поставщиков для предоставления возможностей по исполнению для малого бизнеса. Глава 3. Основные проблемы формирования лотов при закупках работ в области инженерных изысканий, проектных и строительных работ3.1. Проблемы при написании технических заданий и проектов договора при закупках работ в области инженерных изысканий, проектных и строительных работПри закупке работ в области инженерных изысканий, проектных работ, строительных работ необходимо создать документацию о закупке, включая техническое задание и проект договора. Важными условиями государственного заказа являются:- условие объема и цены работы, которую необходимо выполнить;- условие о сроках начала и окончания работы;- условие размере и порядке финансирования и оплаты работ;- условие способа обеспечения исполнения обязательств (п. 1 ст. 766 ГК).Цена государственного или муниципального контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения. В случае, когда это предусмотрено конкурсной документацией, стороны могут согласовать друг с другом в ходе исполнения контракта право изменить не более чем на 10% предусмотренный контрактом объем работ. В случае если нужно увеличить объем работы, стороны могут согласовать пропорциональный рост первоначальной цены, но не более чем на 10% такой цены контракта. Порядок оплаты выполненных работ, а также максимальные размеры авансирования подрядных работ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.Основной сложностью при формировании является определение объема работ. Возможны два пути проведения закупочных процедур: с помощью выбора генерального подрядчика или делении закупок на более мелкие, что позволит контролировать каждый этап работы. 3.1.1. Проведение закупочных процедур с помощью определения генерального подрядчикаВ случае если закупка осуществляется с генеральным подрядом стоит учитывать, что каждый этап работ должен быть прописан детально и полно, чтобы работы были проведены в соответствии с желанием и потребностями заказчика. Если до закупки известен будущий генеральный подрядчик, то соответственно заказчик будет стремиться к соответствию критериев квалификационного отбора желаемому подрядчику. Следовательно, до начала закупки будет известен победитель закупки и вся документация будет подстроена под одного участника, что говорит уже об условиях неконкурентного отбора. С другой стороны, заказчик в данной ситуации будет уверен, что заказываемые работы будет проведены соответственно его желаниям. Однако чаще всего данная схема сопровождается откатами, например, не так давно был арестован по решению суда директор казенного предприятия "Единая дирекция по строительству объектов на территории Приморского края" Игорь Сологуб, являющийся фигурантом уголовного дела о взятке. Он незаконно получил 2 млн руб., которые перевели на расчетный счет подконтрольной ему компании. Данные деньги были часть сумму взятки в размере 9 млн руб, о которой ранее была достигнута договоренность. Целью ее было совершение в пользу организации-генподрядчика (договоры генподряда на проведение строительно-монтажных работ по возведению 12 жилых домов в микрорайоне "Снеговая падь" во Владивостоке) действий по оплате выполненных работ, а также по предоставлению возможности дальнейшего строительства. Примерами использования закупок генерального подряда являются закупочные процедуры: запрос предложений на право заключения договора генерального подряда на выполнение дополнительных строительно-монтажных работ на стройке "Реконструкция магистрального газопровода "Майкоп-Самурская-Сочи" (код 100) для нужд ЗАО "Газпром инвест Юг" (извещение 31300711592), открытый одноэтапный конкурс без предварительного квалификационного отбора на право заключения договора подряда на выполнение комплекса работ (ПИР, РД, СМНР, оборудование) по титулу «Устройство сигнального освещения в зоне полетов и антикоррозийная – декоративная окраска опор на трассах ВЛ филиала ОАО «ФСК ЕЭС» Сочинское ПМЭС» для нужд филиала ОАО «ФСК ЕЭС» - МЭС Юга (извещение 31300144121) и другие.При подготовке тендерной документации необходимо указать точный единообразный перечень работ. Для определения стоимости данных работ следует дать одинаковые документы ряду компаний-претендентов, чтобы они выполнили расчеты. Из этого следует, что заказчик сможет провести анализ стоимости данных работ, что позволит сформировать НМЦК. Этому правилу редко следуют, поэтому часто нельзя сравнить суммы, которые подают участники конкурса.Для проведения закупки необходим эскизный проект, топографическая съемка, инженерно-геологические изыскания, экология. Эскизный проект включает в себя размеры здания, схему помещений и их описание. Эти данные являются основными параметрами для расчета. Организация, которая планирует конкурс, заинтересована в том, чтобы сообщить технологические подробности о будущем здании. Это могут быть, к примеру, план осуществления погрузки, схему движения ТС, какие есть логистические цепочки, какие именно товары будут храниться на складе или производиться в цехе. В случае если документация о закупке будет составлена не полностью, и каждый участник сможет трактовать информацию по разному, то возможны случаи, когда стоимость выполнения работ будет значительно различаться, либо участники будут задавать вопросы об уточнении информации, представленной в техническом задании или проекте договора, либо в случае не предоставлении полной информации изначально, то в дальнейшем заказчику придется вносить изменения закупочную документацию и возможно изменять сроки вскрытия, что может задержать выполнения работ. Например, в открытом одноэтапном конкурсе без предварительного квалификационного отбора на право заключения Договора на выполнение работ «Реализация проекта реконструкции РЗиА ГА 1-5, Т1- Т5, Т21-Т24, РЗиА и противоаварийной автоматики ВЛ 220 кВ, защит I и II с.ш.» для нужд Филиала «Колымская ГЭС имени Фриштера Ю. И.» ПАО «Колымаэнерго» (Лот № 10-ТПиР-2015-КолымГЭС) участниками было задано 30 вопросов и в связи с заданными вопросами заказчик 5 раз вносил изменения в конкурсную документацию, что не позволило начать работы в нужный срок.Положительными факторами в проведении закупочных процедур на выполнение работ генеральным подрядчиком является то, что всю ответственность за выполненные работы несет одно лицо, которому могут подчиняться и другие субподрядчики, то есть выполнять работы будут несколько компаний, но основную ответственность несет генеральный подрядчик, который самостоятельно определяет субподрядчиков. Стоит учитывать, что при оформлении заявки на участие в закупочной процедуре комплект документов предоставляется на все компании, которые будут участвовать в данной закупке, при этом участники определяют собственную долю работ от всего объема. С другой стороны, заказчику необходимо наиболее внимательно подойти к подготовке документации и определении ответственности отношений между заказчиком и исполнителем, поэтому желательно определить этапы работ, которые можно было бы проконтролировать. Следовательно, оплату выполнения обязательств тоже нужно делить на этапы.3.1.2. Проведение закупочных процедур с учетом деления этапов работ на лотыПроведение закупки в несколько этапов позволяет самостоятельно контролировать каждый этап работы. Если в случаи с генеральным подрядом работы сдаются «под ключ», то проведение закупок поэтапно можно сравнить с проведением работ самостоятельно. Деление позволяет определить какие именно лестницы, стены, электрические двери, лифты или другие конструктивные элементы здания нужно включить в проект. Для проведения закупок организация определяет рабочую группу, которая будет организовывать, проводить и контролировать выполнение всех этапов работ, начиная от разработки проектов и ценообразования до подписания актов работ и товарных накладных. Проведение закупочных процедур возможно, как конкурентным способом с квалифицированным или нет этапом отбора, либо неконкурентным способом (таким как, закупкой у единственного источника). Стоит заметить, что если необходимо привлекать организации для выполнения работ, то в данном случае лучше использовать процедуру с квалифицированным отбором, что позволит выбрать компанию, которая сможет качественно выполнить работы. В случае, если необходимо закупить строительные материалы, то заказчик использует запрос котировок.Положительными факторами в использовании данной стратегии является контроль и подотчетность каждого этапа работ, что позволит более качественно выполнить заказ. Однако при выполнении каждого этап работ могут появиться проблемы, связанные с контролем срока выполнения работ, в случае задержки выполнения одного из этапа работ будет задержка другого этапа, а в связи с этим заказчик будет нести ответственность за то, что исполнителю не предоставил вовремя объект для выполнения своего этапа работ. В случае с генеральным подрядом за ходом выполнения следит одно лицо. Наиболее актуальной является проблема, когда не по всем этапам можно определить исполнителя, в случае если нет заявок или затягивания срока проведения процедур. 3.2. Проблемы определения стоимости продукции на выполнение подрядных работЦенообразование – это один из факторов, от которого зависит эффективность государственной закупки, поэтому при формировании начальной максимальной цены контракта (НМЦК), и учитывая то, что поставщик или подрядчик профессионал своего дела, она не может быть снижена более чем на 15%.Согласно Федеральному закону от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» №44-ФЗ установлен перечень методов определения начальной максимальной цены контракта и цены контракта, которая заключается с единственным поставщиком. Методами определения НМЦК, которые указаны в статье 22 ФЗ №44-ФЗ, являются:Метод сопоставимых рыночных цен;Нормативный метод;Тарифный метод;Проектно-сметный метод;Затратный метод.Проектно-сметный метод применяется при строительстве, но не регламентирует процедуру назначения НМЦК на подрядные работы, согласно с приказом Минэкономразвития РФ от 02.10.2013 №567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)». Методические рекомендации не носят нормативного характера, поэтому не могут использоваться контрольными органами для контроля. Однако, данные методические рекомендации устанавливают требования при определении НМЦК, перечень методов и условия применения, которые являются обязательными для применения. Стоит заметить, что на основании ч.20.1 статьи 22 ФЗ №44-ФЗ субъект РФ самостоятельно может устанавливать методические рекомендации в дополнение к приказу №567. Расчет начальной максимальной цены контракта в этом методе сводится к определению уровня бюджетных расходов, соответствующего проектной документации, например, сметной стоимости работ. Любопытно, что стоимость работ по строительству, реконструкции или техническому перевооружению объектов капитального строительства подлежит проверке только в случае частичного или полного финансирования из федерального бюджета. Каждый год постановлением правительства города Москвы устанавливаются объемы финансирования проектов строительства, поэтому их реализация начинается после того как они внесены в адресную инвестиционную программу.Первым этапом при проведении закупок является размещение государственного заказа на выполнение функций технического заказчика на проектно-изыскательные работы, результатом которого является разработка проектной документации и получения заключения государственной экспертизы, которая должна подтвердить соответствие существующих нормам и требованиям, а именно в части сметного ценообразования. Второй этап – это определение генподрядной организации и технического заказчика на период строительства.Начальная максимальная цена контракта на выполнение подрядных работ определяется с помощью сводного сметного расчета и объектной сметы в утвержденном уровне цен, которые получили положительное заключение экспертизы.Исходя из требований заказчика к видам, объему, качеству работ, установленных в техническом задании, спецификации, проектной документации, начальная (максимальная) цена контракта может быть рассчитана на основе:сметной стоимости;удельных показателей;стоимости объектов, аналогичных заказываемому объекту.Расчет НМЦК на выполнение технологических и конструктивно несмежных работ осуществляется с использованием удельных показателей, которые характеризуют стоимость единицы выполняемых работ, оцениваемых в натуральных показателях (стоимость ремонта километра дороги и т.п.). Чтобы рассчитать данные показатели, то можно получать информацию из любых доступных источников, либо основываясь на данные аналогичных работ. В расчете используют данные о стоимости построенных или спроектированных аналогичных зданий и сооружений, содержащиеся в реестрах контрактов, заявках участников размещения заказов, протоколах заседаний комиссий по размещению заказов и т.п.Источником информации для расчета сметной стоимости работ могут служить:действующие цены, полученные путем анализа рынка;справочные цены отраслевых и региональных справочников, каталогов и изданий, отражающие уровень реальных цен;данные отраслевых и региональных нормативных справочников;сведения, содержащиеся в реестрах контрактов, заявках участников размещения заказов, протоколах заседаний комиссий по размещению заказов и т.п.Формирование начальной максимальной цены контракта на подрядные работы можно разделить на несколько этапов. Сначала происходит составление сметной стоимости данных работ, рассчитывая стоимость на дату публикации извещения о проведении закупки и распределена сметная стоимость строительства, которая учитывается по месяцам планируемого периода строительства.