Профессиональная подготовка государственных служащих: проблемы и решения

Введение 3
Глава 1. Особенности профессиональной подготовки государственных служащих в России
1.1 Теоретические основы и система управления подготовки государственных служащих 7
1.2 Правовая база и принципы профессионального развития государственных служащих 15
Глава 2. Эволюция профессиональной подготовки государственных и служащих
2.1 Формирование государственных служащих в советский период 26
2.2 Профессиональная подготовка государственных служащих в России и система повышения квалификации ...

Подготовку управленческих кадров осуществляют в системе образования. Как и любые другие системы, образование состоит из взаимосвязанного ряда элементов. Основные элементы в такой системе - это государственные образовательные стандарты и программа, учреждение образования, орган управления образованием, подведомственная ему организация, общественное объединение. Подготовка кадров для управления состоит из относительно самостоятельных уровней, являющихся подсистемами в образовании - среднее, высшее, послевузовское, дополнительное профессиональное образование.

Формирование новой государственной службы в РФ требовало создания специализированной системы профессионального по обучению государственного служащего. На данном этапе времени решение почти любых вопросов в организации и функционировании

Выдвинутый в 1930-х сталинский лозунг, звучащий как «Кадры решают все» заключил в себе одну основу в партийно-советской модели государства и идей кадровой политики, служил неотъемлемым атрибутом в административно-командной системе по управлению.Сталин и его окружение прекрасно знали о том, что от умения подбирать и расставлять руководящие кадры на ключевом участке деятельности зависит результат проводимой ими государственной политики. Кроме того, наряду с кадровым не забывали и институциональный механизм в государственном управлении. Говоря, что «кадры решают все», Сталин для решения возникавшей проблемы, однако, постоянно создавал и реорганизовывал новую организационную структуру, упраздняя старую. После смерти Сталина происходит ряд некоторых изменений в принципе по существованию советской бюрократии. Оформили новейший механизм по смене вождей, который сказался на условии государственной службы и составе высших эшелонов в бюрократии. Теперь смена происходит чаще, занимать место вождя можно было с помощью изнурительной и опасной борьбы между группировками — кланами в верхах партийно-государственной бюрократии (допускались были любого рода методы, включая аресты). Победивший расставлял верных ему индивидов на ключевом посте (часто о это были человек, с которым он работал на различных ступенях в партийной карьере). Вышеназванный механизм запустил Н.С. Хрущевым и действовал безотказно вплоть до выборов последнего главы КПСС — М.С. Горбачева в 1985 г.Репрессивную машину приостановили, и страх перестает довлеть над чиновником. Они обретают большую самостоятельность и независимость.Попытка по дальнейшей либерализации государственной службы приостановили, когда пришел Л.И. Брежнев на высший властный пост в государственном аппарате.Советскому государству требовалось время от времени производить ротацию собственной партийно-советской элиты, однако демократический механизм по обновлению руководящего состава в СССР не отработали даже на теоретической основе. Это вместе с другим рядом причин обусловило периодическую раскрутку маховика кадровых репрессий в СССР. Репрессии в качестве метода в кадровый политике прекращаются лишь при Л.И. Брежневе.Оценив состав советских партийно-советских и хозяйственного персонала, отметим ряд характерных черт:авторитарный, командный, волевой управленческий стиль. Твердость, безжалостность, решимость, жесткость, которая доходила до жестокости, явилась характерной совокупностью черт советских кадров;все были преданы партии, советской системе и ее партийному вождю, преданность соединилась с уважением и страхом перед высшими начальниками, однако не столько верность номенклатуры коммунистической идее, сколько преданность первому лицу в государстве и партии;малообразованность, довольно маленький культурный уровень и догматизм мышления советского персонала. В сумме с отсутствием опыта происходила их недостаточная компетентность и непрофессионализм.В основании государственной кадровой политики в СССР отмечен номенклатурный принцип. Каждое назначение на руководящий административный, хозяйственный, высший военный и правоохранительные посты проводили через ЦК ВКП(б). ЦК коммунистических партий союзной республики, обком, горком и райком в партии имели собственную номенклатуру.Номенклатура являлась перечнем руководящих должностей, при замещении которых потребовалась бы санкция соответствующих партийных комитетов. В номенклатуру ЦК, обкома, горкома и райкома партии входил соответствующий реестр руководящих должностей как работников партийных органов, так и каждого государственного органа и организации — управленческого аппарата правоохранительных органов, суда ведомства иностранных дел, учреждения социокультурной сферы, средств массовой информации и пропаганды.В номенклатуру включили руководящих работников общественных организаций — комсомол и профсоюз в качестве кадрового резерва в партии. Сюда входили руководящие кадры каждой отрасли в народном хозяйстве вплоть до директора и главного инженера даже небольшого предприятия, ректора вуза, директора НИИ, академического театра и т.п. Все они на основании должностного уровня проходили утверждение через секретариат али бюро соответствующего комитета в партии.Корпус советских ответственных работников ранжировали на нижеприведенные категории. В первую категорию входил каждый ответственный руководитель советского органа, в том числе народный комиссар (с 1946 г. — министр), его заместители, член Президиума Верховного Совета СССР и исполкомов Советов, начальник главного управления, управления, заведующий отделом. Ко второй категории относили советских служащих со специальным знанием и опытом, которые занимали соответствующие должности в министерстве или исполкоме Советов. В третью группу входил служащий без специального знания, в основном работник обслуживающего персонала. Брежневское время являлось золотым веком номенклатуры, когда ее жизнь отличалась стабильностью, относительно высоким уровнем материальной обеспеченности и уверенностью в прочности собственного статуса. Ю. Андропов, являясь Генсеком, в начале 80-х годов пытался остановить процесс по разложению в управленческих слоях. Громкую огласку получают дела, связанные со взяточничеством, вымогательством на высоких уровнях. Провели ряд показательных процессов над взяточниками из различных министерств. Нов стране назрел глубочайший системный кризис, который охватывал каждую сферу: экономическая, социально-политическая, духовная, власть и управление. Обществом овладевало осознание необходимости"" перемены. Система по номенклатурному управлению себя исчерпывала.2.2 Профессиональная подготовка государственных служащих в России и система повышения квалификацииНа данном этапе времени на основании Федерального закона № 79-ФЗ система профессионального образования и развития гражданского служащего включает нижеприведенные элементы:1) профессиональная подготовка персонала для гражданской службы;2) профессиональная переподготовка гражданского служащего;3) повышение его квалификации;4) стажировка гражданского служащего.Организация подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданского служащего подчиняется оптимальной реализации вышеуказанных принципов и включает в себя совокупность мер по созданию нового, перепрофилированию и совершенствованию существующего ряды специальных учебных заведений и их подразделений, разработке и реализации учебного плана и программы.Профессиональная подготовка персонала для гражданской службы является процессом по обучению граждан профессиональному знанию, умению и навыку, которые являются необходимыми для надлежащего исполнения им должностной функции и полномочия по замещаемой должности на государственной службе.Профессиональное знание на государственной службе является целостной и систематизированной совокупностью знаний в таких областях, как государство и право, наука управления, политология, экономика, социология, психология о теории и практике реализации полномочий органа в государственной власти.Вместе с фундаментальным знанием чрезвычайно важным является то, чтобы государственный служащий твердо знал собственные задачи, функции, права и обязанности по замещаемой должности, способ и средство по ее исполнению.На основании ч. 1 ст. 61 Федерального закона № 79-ФЗ подготовка персонала для гражданской службы осуществляется в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования на основании законодательства РФ.Профессиональная подготовка для гражданской службы должна осуществляться на основе договора на обучение. На основе ч. 2 и 3 ст. 61 Федерального закона № 79-ФЗ заключение договоров о целевом приеме или договоров о целевом обучении между государственными органами и гражданами с обязательствами последующего прохождения гражданской службы по окончании обучения в течение некоторых сроков осуществляют на конкурсной основе в порядке, который устанавливает соответственно указ Президента РФ, нормативный правовой акт уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти и законодательством субъектов РФ.Координация подготовки персонала для гражданской службы осуществляется соответствующим органом по управлению на государственной службе.На основании ст. 62 Федерального закона № 79-ФЗ определяется и классифицирована система по дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих.Дополнительное профессиональное образование гражданских служащих включает профессиональную переподготовку и повышение квалификации.Профессиональная переподготовка гражданского служащего – это получение дополнительного к базовому высшему образованию нового знания, позволяющего присваивать гражданским служащим новые специализации и (или) квалификации.Повышение квалификации гражданского служащего – обновление его теоретического и практического знания на основании требований государственного образовательного стандарта для того, чтобы поддержать уровень квалификации гражданского служащего, достаточный для эффективного исполнения должностного полномочия.Основания для направления гражданских служащих на дополнительное профессиональное образование представлены ниже:1) назначить гражданских служащих на иные должности гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;2) включать гражданских служащих в кадровый резерв на конкурсной основе;3) результат аттестации гражданских служащих;4) назначать гражданских служащих на иные должности гражданской службы на основании п. 2 ч. 1 ст. 31 Федерального закона № 79-ФЗ.Дополнительное профессиональное образование гражданских служащих осуществляют в организации, которая осуществляет образовательную деятельность по дополнительной профессиональной программе. Федеральным законом № 79-ФЗ допускается получение гражданскими служащими дополнительного профессионального образования и за пределом территории РФ.Дополнительное профессиональное образование гражданских служащих осуществляют в течение всего периода прохождения им гражданской службы с периодичностью не реже, чем один раз в три года.Отметим, что большая часть государственных служащих проходит обучение на территории РФ, а численность обученных за пределами страны уменьшается (рис. 2).Рисунок 2 – Доля видов повышения квалификации по форме дополнительного профессионального образования государственного гражданского служащего РФПрофессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих осуществляют с отрывами или без отрывов от гражданской службы (ч. 9 ст. 62 Федерального закона № 79-ФЗ).Виды, формы и продолжительность по получению дополнительного профессионального образования устанавливает представитель нанимателя в зависимости от групп и категорий должностей гражданской службы, которая замещается гражданским служащим, в порядке, который определяет Президент РФ.Гражданским служащим, получающим дополнительное профессиональное образование, представителем нанимателя, образовательным организациями, государственными органами или иными организациями создают условия для того, чтобы освоить дополнительную профессиональную программу.Порядок по получению дополнительного профессионального образования гражданскими служащими, которые замещают должности гражданской службы РФ, включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов РФ или их аппаратах, а также порядок по получению гражданским служащим дополнительного профессионального образования как на территории РФ, так и за ее пределом регулирует Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 под названием "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих РФ".Освоение дополнительной образовательной программы профессиональной переподготовки завершают экзаменами и защитой дипломной работы (государственная итоговая аттестация). Гражданский служащий, выполнивший каждое требование учебного плана и прошедший государственную итоговую аттестацию, получает диплом о профессиональной переподготовке установленного образца. При профессиональной переподготовке представляется возможным получение гражданскими служащими новейшей специальности или квалификации на основе имеющегося профессионального образования.На профессиональную переподготовку направляют, обычно, гражданских служащих, включенных в резерв для выдвижения на должность более высокой группы должностей, либо замещающих некоторые должности на гражданской службе, однако не имеющих соответствующего профессионального образования по специальности (специализации), необходимого для выполнения обязанности по замещаемой должности на гражданской службе. В данном случае период по обучению гражданских служащих определяют на индивидуальной основе.Конкретный срок и форма профессиональной переподготовки гражданских служащих определяется руководством государственных органов. На периоды профессиональной переподготовки за гражданским служащим сохраняют средний заработок по ранее занимаемой должности.Требуется отметить, что направление на переподготовку не повлечет обязанности государственных органов и прав гражданских служащих потребовать:– назначение на более высокие должности на государственной службе;– назначение на должности на государственной службе иного профиля;– прием на государственную гражданскую службу (к примеру, государственных служащих, уволенных из государственных органов из-за реорганизационной процедуры).Повышение квалификации осуществляют при появлении у гражданских служащих дополнительной служебной функции на замещаемой должности на государственной гражданской службе или при необходимости предстоящего должностного перемещения в пределе данной группы должностей. Его проводят по мере необходимости, однако не реже одного раза в три года в течение всей служебной деятельности гражданских служащих. Повышение квалификации гражданских служащих, находящихся в кадровом резерве на замещение должности гражданской службы, осуществляют с их согласия в установленном порядке.Различные цели по повышению квалификации гражданского служащего обусловили разные формы их обучения.Повышение квалификации гражданских служащих могут осуществлять непосредственно в государственных органах, образовательных учреждениях, а также в организациях (в том числе за рубежом) без освобождения от выполнения должностной обязанности или с освобождением от данной обязанности.Отметим статистику федеральных государственных гражданских служащих, которые проходили повышение квалификации по разным ветвям власти в 2015 году (рис. 3).Рисунок 3 – Доля федеральных государственных гражданских служащих, прошедших повышение квалификации по ветвям власти в 2015 г.Теперь сравним с государственными гражданскими служащими в субъектах РФ, которые прошли повышение квалификации по ветвям власти в 2015 (рис. 4).Рисунок 4 – Доля государственных гражданских служащих субъектов РФ, прошедших повышение квалификации по ветвям власти в 2015Таким образом, при анализе последних статистических данных, можно отметить, что в целом в 2015 г. по управленческому направлению в каждом государственном органе на федеральном уровне обучение пройдено 8% государственных служащих, а в государственных органах в субъекте РФ – порядка 20%. Данная динамика говорит о наличии целой совокупности проблем в данной сфере, которые связаны с явным дефицитом квалифицированного персонала, а в первую очередь отсутствии единого подхода к формированию единой системы дополнительного профессионального обучения для данной специфической деятельности, как государственная гражданская служба.Дефицит высококвалифицированного персонала в государственном секторе в экономике ставит во главу угла проблемы по созданию единой системы профессиональной подготовки и переподготовки государственного гражданского служащего. А в РФ ее как таковой не существует. Есть системный подход к обеспечению государства профессиональным персоналом, указанный в некоторых законах. В реальности же проблемы по управлению профессиональным и карьерным ростом все государственные служащие решают самостоятельно, без участия специалиста в такой сфере. Создание такой системы и организация её работы является очень важным и необходимым. Она должна усовершенствовать качество по управлению государством. Поэтому, эффективная система по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственного гражданского служащего в первую очередь должна преследовать нижеприведенное:обеспечить федеральные и региональные органы государственной власти персоналом с высоким уровнем профессиональной культуры и профессиональными знаниями;предоставить гражданам равный доступ к должностям государственной службы на основании их реальными способностями и уровнем по профессиональной подготовке.Основные формы по повышению квалификации государственного гражданского служащего представлены ниже:– краткосрочное (72 часа) тематическое обучение по вопросу конкретной служебной деятельности (к примеру, изучение порядка по ведению реестра юридических лиц, порядка подготовки юридического акта и т.п.), которое проводят по месту службы государственных гражданских служащих;– среднесрочное (от 72 до 100 часов) тематическое обучение (проблемный семинар) в образовательных учреждениях для решения конкретного вопроса по профилю служебной деятельности.По итогу повышения квалификации гражданским служащим выдают свидетельство или удостоверение без присвоения новых специализаций или квалификации.На основании Положения о порядке получения дополнительного профессионального образования государственным гражданским служащим, который был утвержден с помощью Указа Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 (далее – Положение), в качестве самостоятельного вида дополнительного профессионального образования гражданских служащих, так и частью их профессиональной переподготовки или повышения квалификации может являться стажировка. Стажировку гражданских служащих осуществляют как непосредственно в государственном органе, так и в иной организации. Но требуется заметить, что Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ стажировку исключил из видов дополнительного профессионального образования (см. ч. 1 ст. 62 Федерального закона № 79-ФЗ в новой редакции).Стажировку на основании вышеназванного Положения организует представитель нанимателя вместе с государственными органами или иными организациями, в которые они направляются для прохождения стажировки, при участии образовательных учреждений в порядке, который определяет Правительство РФ.Цель стажировки, проходящей в государственном органе или иной организации, представлена ниже:– изучить передовой, в том числе зарубежный, опыт;– закреплять теоретические знания, полученные гражданскими служащими в период профессиональной переподготовки или повышения квалификации, и приобретение практического навыка и умения для их эффективного использования при исполнении им собственных должностных обязанностей (п. 6 Положения).Отдельным и важным вопросом является дополнительное профессиональное образование для лица, впервые принятого на гражданскую службу. Обучение гражданского служащего, впервые принятого на государственную службу, имеет своей целью приобретение им знания, умения и навыка, необходимого для эффективной профессиональной служебной деятельности, ускорения адаптации к ее условию и закрепления на замещаемой должности. Кроме того, должны учитывать ряд специфических особенностей в профессиональной деятельности в соответствующих государственных органах.