Международно-правовое регулирование противодействия коррупции.

Коррупция - крайне опасное социальное явление, оказывающее крайне негативное воздействие на государство, общество и его граждан, на правовой порядок, социальную стабильность и национальную безопасность. Сегодня не только отдельные страны, но и все мировое сообщество обеспокоено серьезностью проблемы коррупции и возникающих в связи с нею угроз, массовостью коррупционных проявлений, огромными объемами втянутых в ее пространство активов.
Коррупция, если ей решительно не противостоять, существует и усиливает свое социально-разрушающее воздействие при любом государственном строе и любом государственном режиме, не обходит стороной ни цивилизованные страны с сильной экономикой и рационально организованной системой власти, ни авторитарные режимы, ни государства со слаборазвитой экономикой переход ...

Введение 3
Глава 1. История становления нормативно-правовых актов в сфере противодействия коррупции 6
1.1. Нормативные акты ООН в сфере противодействия коррупции 6
1.2. Нормативные акты СНГ в сфере противодействия коррупции 13
1.3. Имплементация и исполнение странами международных нормативно-правовых актов 22
Глава 2. Анализ методов и форм противодействия коррупции в международном правовом поле 33
2.1. Методы противодействия коррупции, изложенные в международных нормативных правовых актах 33
2.2 Предложения по совершенствованию международного регулирования противодействия коррупции 42
2.3. Перспективы оптимизации ГРЕКО 48
Заключение 56
Список использованных источников 59

Актуальность темы исследования. Для многих граждан и юридических лиц коррупция стала непреодолимым препятствием на пути реализации их конституционных прав на собственность, ведение бизнеса, интеллектуально-культурное развитие, образование, качественное медицинское обслуживание и социальное обеспечение, на участие в управление делами общества и государства. Конституционные принципы законности, демократии, межнационального согласия, социальной справедливости и гуманизма нередко лишь декларируются. Поэтому вовсе не случайно, что в стране сложилась парадоксальная ситуация, когда идеи верховенства права и конституционные императивы неуклонного соблюдения закона в обществе больше признаются на словах, чем на деле.
Этим в первую очередь объясняется актуальность исследования. Особенно с точки зрен ия сущностных характеристик коррупции, детерминирующих ее факторов и негативных последствий, правовых механизмов антикоррупционной стратегии в направлении установления социального мира, законности и правопорядка, соответствующих букве и духу Конституции Российской Федерации.

В рамках Совета Европы действуют такие организации, как Европейский комитет по уголовным проблемам (изучающий правовые и криминологические сферы коррупции, в том числе в сфере публичного права, с целью сближения законодательства в странах ЕС), Комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), Междисциплинарная группа по коррупции, которая занимается анализом принятых в отдельных государствах норм и др.Одним из наименее коррумпированных государств мира, согласно Индексу восприятия коррупции, является Финляндия. Сферу публичной службы в стране отличает прозрачность и открытость: «Ключом к успешности национальной государственной и муниципальной службы является система открытого доступа к информации», что применяется ко всем уровням государственного управления. Общество не только имеет право доступа к публичным документам; власти обязываются к превентивному оповещению общественности.Законами «О государственных гражданских служащих» 1994 г. и «О муниципальных служащих» 2003 г. закреплен статус публичных служащих. Кроме того, «Политический документ против теневой экономики» 1999 г. включает меры по борьбе с коррупцией. Вместе с тем никакими юридическими документами государственные служащие не обязываются сообщать о фактах коррупции; отсутствует также регулирование перехода служащих в частный сектор.Для России как для государства, во многом унаследовавшего систему и правовые основания служебной деятельности Советской России, немаловажен опыт борьбы с коррупцией в государствах бывшего СССР.Так, Эстония занимает место в тридцатке наименее коррумпированных стран мира (что выше показателя России более чем на сто пунктов). Для стран Балтии вообще характерны низкие показатели коррумпированности. Деятельность администрации государственного и муниципального уровня в стране регулируется законом 1995 г. «О публичной службе», приложением к которому служит Кодекс этики. «Антикоррупционный закон» 1999 г. также вносит свой вклад в правовое регулирование прав и обязанностей публичных чиновников.Развитая в Эстонии система контроля за административными решениями опирается на следующие нормативные документы:-закон «Об административной процедуре» 2001 г., согласно которому могут быть поданы жалобы и претензии;-закон «О Канцлере юстиции» 1999 г., согласно которому некоторые управленческие функции относятся к компетенции Канцлера юстиции Эстонии;-закон «О Правительстве Республики» 1995 г., согласно которому осуществляется внутренний контроль;-документы, регулирующие деятельность административных судов, которые оспаривают приказы, распоряжения, директивы, выпущенные на административном уровне. Зарубежное регулирование антикоррупционной работы насчитывает несколько систем права, которые отличаются своим подходом к борьбе с коррупцией. Опыт наиболее успешных европейских стран романо-германской правовой системы показывает, что в противодействии коррупции наиболее существенными являются прозрачность публичной службы и системность проводимой работы, а также комплексное решение возникающих задач, связанное с привлечением не только уголовных и административных, но социальных мер.Российской Федераций ратифицированы такие важнейшие нормативно-правовые основы противодействия коррупции, как Конвенция Совета Европы от 27 января 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию; Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г.). Многие их положения сыграли роль при формировании соответствующих положений в российском законодательстве. Закономерным видится вывод исследователей, что «Федеральный закон № 105369-5 “О противодействии коррупции” <...> направлен не только на реализацию Национального плана противодействия коррупции <...>, но и призван отразить последовательную реализацию принятых на себя Россией международных обязательств в рассматриваемой сфере».Определение коррупции как «злоупотребления властью с целью получения личной выгоды» в Концепции ООН против коррупции послужило основанием для трактовки явления коррупции в законодательстве различных стран, в том числе и России.В ст. 5. Конвенции ООН против коррупции утверждается обязанность государств-участников «периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней», что является новым и сравнительно мало разработанным направлением работы отечественного правоведения. Работа в этом направлении ведется как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации.Вместе с тем правовая база борьбы с коррупцией в России не во всем следует приоритету международных норм, требований и определений. Это связано с рядом факторов, определяющих своеобразие правовых документов антикоррупционной направленности.Так, одним из факторов, затрудняющих перенесение зарубежного опыта на российскую почву, являются терминологические расхождения. УК РФ исключает две группы лиц из числа субъектов коррупционных преступлений, хотя они входят в эту категорию в вышеуказанных международно-правовых документах. Федеральный закон № 105369-5 «О противодействии коррупции» включает в число «должностных лиц» иностранных должностных лиц и служащих международных организаций; тем не менее обоснованным представляется вывод о том, что в данном случае «предлагаемые изменения в УК РФ не в полной мере учитывают положения международных Конвенций, ратифицированных Россией в отношении определения субъектов коррупционной деятельности, и выглядят половинчатыми». Таким образом, опыт международно-правового регулирования антикоррупционной деятельности вновь подводит к необходимости внедрения в российское законодательство понятия публичной службы (публичного служащего) или синонимичного ему, которое бы включало лиц, выполняющих сходные функции в государственных и муниципальных органах, учреждениях иностранных государств и международных публичных организациях.Отступление от международно-правовых норм содержится и в аспекте дифференциации ответственности: в то время как в международном законодательстве принята классификация по субъекту взятки, в российском остается традиционная дифференциация по размеру взятки.В то время как ст. 20 Конвенции ООН против коррупции предусматривает возможность установления уголовной ответственности за незаконное обогащение публичного служащего (в том числе выполняющего управленческие функции на публичных предприятиях), в российском законе «О противодействии коррупции», а также и в действующем уголовном законодательстве не существует понятия ответственности за такую форму обогащения. Выявленное несоответствие российского законодательства международно-правовым документам по противодействию коррупции детерминирует необходимость установления уголовной ответственности по отношению к публичным служащим всех уровней за злостное незаконное обогащение, то есть не предусмотренное законодательно приобретение или пользование чужим имуществом в особо крупных размерах.Связан с вышеописанным и следующий аспект несовпадения в международно-правовом и российском правовом поле противодействия коррупции. Смысл ст. 2—11 европейской Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, ст. 15—16 и 21 Конвенции ООН против коррупции и ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности предполагают в качестве предмета подкупа публичного служащего любое неправомерное преимущество (выгоду), в том числе и нематериального характера. Согласно ст. 15—16, 18 и 25 Конвенции ООН против коррупции, ст. 2—6, 9—12 Конвенции об уголовной ответственности, пункту «а» ч. 2 ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, само обещание, предложение или испрашивание согласия на получение неправомерных преимуществ от публичного должностного лица квалифицируется как оконченное преступление. В российском уголовном праве (ст. 204 «Коммерческий подкуп», ст. 290 «Получение взятки», ст. 291 «Дача взятки» и ст. 304 «Провокация взятки» УК РФ) предмет подкупа понимается сугубо материально: деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгода. А в соответствии с ч. 1. ст. 30 УК РФ испрашивание, обещание и предложение взятки могут рассматриваться лишь как приготовление, соответственно, к получению и даче взятки; при этом ст. 290 и 291 УК РФ предполагают отсутствие ответственности за эти виды правонарушений. Очевидны лакуны в российском праве, требующие заполнения в соответствии с нормами международно-правовых документов.Касаясь ссылок на международные нормы в антикоррупционном законодательстве РФ, многие исследователи отмечают, что ссылка на приоритет международных норм и вообще на сами нормы в области борьбы с коррупцией в рамках Федерального закона № 105369-5 «О противодействии коррупции» стоят далеко не на первом месте, что противоречит закрепленному в Конституции РФ верховенству международных норм и принципов.Вместе с тем Россия пока не ратифицировала третью главную антикоррупционную конвенцию мирового права: Европейскую Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999). Тот факт, что уголовно-правовая конвенция ратифицирована, доказывает склонность российского антикоррупционного законодательства к репрессивным методам.Анализ положений гражданско-правовой конвенции позволяет более детально рассмотреть в сравнительном аспекте те стороны международного опыта по борьбе с коррупцией, которые не получили признания в российском законодательстве.Важнейшей из таких мер является установление системы тотального контроля над доходами и расходами граждан: подобная система лежит в основе антикоррупционной политики во многих странах, подразумевая, что любой момент любой человек может быть спрошен об источниках его дохода. Наличие в Федеральном законе № 105369-5 требования о предоставлении сведений о доходе и имуществе от гражданского служащего, а также его семьи (супруги и несовершеннолетних детей) является только полумерой, поскольку не только не учитывает другие возможные родственные связи, но и предполагает контроль над гражданским служащим со стороны другого служащего. Поскольку сведения о доходе и имуществе представляют служебную тайну, не создается никаких оснований для прозрачности и контроля за финансовой деятельностью чиновника со стороны гражданского общества. Тем самым доходы и имущество чиновника оказываются вне публичной сферы, вне контроля гражданского общества, не отвечая тенденции к прозрачности государственной экономики. То же касается и сведений о доходах других граждан, которые составляют в России «налоговую тайну», а в некоторых случаях банковскую или служебную.Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 предусматривает предоставление средствам массовой информации сведений о доходах и имуществе лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, — но только на федеральном уровне; никаких санкций за непредставление сведений в Указе не содержится.Другие меры противодействия коррупции, предусмотренные в гражданско-правовой конвенции, встречаются в разрозненном виде в различных нормативно-правовых актах, регулирующих борьбу с отмыванием денег, легализацией преступных доходов, опасными преступлениями. Наличие этих норм в документах, не имеющих прямого отношения к борьбе с коррупцией, значительно затрудняет их применение в антикоррупционной работе. Глава 2. Анализ методов и форм противодействия коррупции в международном правовом поле2.1. Методы противодействия коррупции, изложенные в международных нормативных правовых актахЗлоупотребление служебным положением является одним из наиболее распространенных коррупционных преступлений, возможность криминализации которого предусмотрена в ст. 19 Конвенции ООН против коррупции.Следует отметить, что состав рассматриваемого преступления формулируется как формальный (УК Австрии, УК Болгарии, УК Венгрии), так и материальный (УК стран Балтии).Важную роль играет субъективная сторона преступления. В национальных уголовных законодательствах злоупотребление служебным положением не всегда связывается исключительно с коррупционными мотивами, а понимается гораздо шире. Мотивы злоупотребления своими полномочиями могут носить личный характер (месть, ненависть, вражда). Поэтому отнесение рассматриваемого деяния к преступлениям коррупционной направленности будет зависеть от наличия или отсутствия у виновного должностного лица корыстной цели. Так, согласно ст. 323 УК Италии подлежит уголовной ответственности должностное лицо или исполняющее обязанности должностного лица, которые злоупотребляют своим служебным положением в целях: получения для себя или для третьих лиц незаконных выгод неимущественного характера; нанесения незаконного ущерба другим лицам.Одним из широко распространенных преступлений коррупционной направленности является участие должностных лиц в предпринимательской деятельности или получение ими побочных доходов иным способом.Почти во всех европейских странах законодательно закреплен запрет государственным служащим заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, творческой и преподавательской деятельности. Как правило, нарушение данной обязанности влечет за собой дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения. Однако в ряде случаев национальные законодатели рассматривают подобные действия как коррупционное преступление. Так, деловая активность государственных служащих, создающая конфликт интересов (участие в сделках, получение иных доходов), образует самостоятельный состав преступления в законодательстве Бельгии, Испании, Латвии, Мальты, Нидерландов, Португалии, Франции. Например, «незаконное получение выгод» (УК Франции). При этом объективная сторона рассматриваемого деяния формулируется различным образом.Так, согласно ст. 325 УК Латвии наказуемым является «умышленное нарушение установленных законом ограничений в отношении предпринимательской деятельности, или совмещения должностей, или выполнения работ, или получения вознаграждения, либо осуществление полномочий в ситуации конфликта интересов, если эти действия совершены государственным должностным лицом повторно или если этим причинен существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам лица».В соответствии со ст. 245 УК Бельгии ответственности подлежит лицо, осуществляющее публичные функции, которое «возьмет или получит какую бы то ни было выгоду от сделок, отчуждений, деятельности коммерческого предприятия или публичной службы, в отношении которых оно в момент указанных действий осуществляло, полностью или частично, администрирование или надзор, или то, которое, имея полномочия по распределению платежей или ликвидации дел, получит от этого какой-то доход».Ст. 441 УК Испании, конкретизирующая в данном случае деяние должностного лица или государственного служащего, содержит положение об ответственности за «профессиональную деятельность или постоянную или случайную помощь советами, подчиняясь или находясь на службе частных обществ или частных лиц по вопросам в решении которых он должен был участвовать или участвовал на основании своих должностных полномочий, либо по вопросам, по которым он ходатайствовал, информировал или которые он решал в учреждении или направляющем органе, в котором он назначен или от которого зависит».В соответствии со ст. 432-12 УК Франции запрещено под угрозой тюремного заключения и штрафа принятие, получение или сохранение какой-либо выгоды в предприятии или операции, по которым лицо, обладающее публичной властью или выполняющее обязанности по государственной службе, а также лицо, наделенное избирательным мандатом, на момент совершения действия было обязано по службе обеспечить полные или частичные надзор, управление, ликвидацию или производство расчета.В ст. 376 УК Нидерландов криминализировано участие публичного служащего в заключении договоров о работе или поставке товаров, за управление или надзор над которыми он полностью или частично отвечал во время этой деятельности.При этом в перечисленных нормах решение вопроса о привлечении к уголовной ответственности не зависит от того, прямо (непосредственно) либо косвенно (через посредника) должностное лицо совершило указанные действия и получило доход от предпринимательской и иной коммерческой деятельности, запрещенной законодательством о государственной службе.Среди мер, направленных на предупреждение конфликта интересов, следует отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с государственной службы. Например, во Франции публичному должностному лицу, представителю и служащему органа государственного управления, осуществлявшим контрольно-надзорные функции в отношении частных предприятий, запрещено принимать участие или давать согласие принять участие своим трудом, советом или капиталом в одном из этих предприятий до истечения пятилетнего срока после оставления своей должности (ст. 432-13 УК Франции). В Германии в течение определенного срока лица, ушедшие с высоких государственных постов, обязаны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью, если они ранее имели к ней отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное.Таким образом, конфликт интересов всегда предполагает получение материальной выгоды лицом с использованием своего служебного положения, что делает невозможным беспристрастное выполнение им своих должностных обязанностей.Выгода может быть сопряжена с присвоением, растратой либо иным нецелевым использованием вверенного имущества. Указанные деяния перестали считаться исключительно внутренним делом государства с вступлением в силу Конвенции ООН против коррупции, которая отнесла их к числу коррупционных преступлений и установила для государств-участников обязанность их криминализации (ст. 17).Например, ст. 141.1 УК Эстонии конкретизирует в данном случае деяние должностного лица в основном составе хищения путем присвоения, растраты или злоупотребления служебным положением, рассматривая его как преступление против собственности. В большинстве европейских стран присвоение или растрата казенного имущества рассматривается в качестве должностного преступления (УК Бельгии, УК Испании, УК Италии, УК Нидерландов). Специальная криминализация обуславливает повышенные санкции по сравнению с присвоением и растратой частного имущества, совершенными частными лицами.Другим способом получения незаконного дохода должностным лицом является взимание не причитающихся сумм под видом предусмотренных законом. В частности, данное деяние выступает традиционным составом коррупционного преступления в уголовном праве Франции и представляет собой простую форму взяточничества, влекущую, как правило, менее строгое наказание. Например, в соответствии со ст. 432-10 УК Франции в случаях, когда лицо, обладающее публичной властью или выполняющее обязанности по государственной службе получает, требует или дает предписание о взимании в качестве государственных сборов или взносов, налогов или пошлины суммы, которая не подлежит уплате или превышает причитающуюся, наказывается пятью годами тюремного заключения и штрафом.Несколько шире круг субъектов незаконных поборов в немецком уголовном праве. Так, § 352 «Незаконное взимание сборов» УК Германии устанавливает ответственность должностного лица, адвоката, поверенного, имеющих право взимать плату за исполнение своих служебных обязанностей для своей выгоды. Основание привлечения к ней наступает, когда субъект преступления взимает плату или вознаграждение, хотя знает, что плательщик не должен платить либо должен оплатить значительно меньшую сумму.Надо отметить, что составы незаконных поборов со стороны публичных должностных лиц имеются также в УК Дании, УК Испании, УК Нидерландов, УК Хорватии. Уголовная ответственность за незаконное обогащениеОдним из наиболее дискуссионных составов преступлений коррупционной направленности является незаконное обогащение публичных должностных лиц, возможность криминализации которого предусмотрена в ст. 20 Конвенции ООН против коррупции.