Законодательные функции,органы

Таким образом, результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления должны в первую очередь побуждать региональные и федеральные власти не поощрять или наказывать глав местных администраций, а принимать меры, в том числе и в области правового регулирования, направленные на обеспечение качества жизни всех граждан независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают.
...

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение 3
1. Функции органов местного самоуправления. Законодательные функции 4
2. Правовое регулирование структуры органов местного самоуправления 7
3. Компетенция органов местного самоуправления 10
Заключение 17
Библиография 20

Введение
Актуальность темы работы обосновывается тем, что местное самоуправление - это неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Происходящее в Российской Федерации реформирование системы местного самоуправления направлено на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, оптимизацию сложившейся системы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вопрос о функциональном назначении местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Во-первых, функциональный анализ позволяет выявить сущность местного самоуправления, тем самым определить его роль относительно потребностей социальной системы. Во-вторых, он позволяет взглянуть на местное самоуправление не только со стороны его форм ы, но и рассмотреть его содержание, которым является разносторонняя деятельность, функционирование самой системы и ее элементов.

Перечисляя органы, формирование которых должно быть предусмотрено в муниципальном образовании, законодатель исходит из того, что это определенный набор органов, т.е. под структурой понимается совокупность органов, действующих в муниципальном образовании.
По отношению к такой трактовке понятия "структура органов местного самоуправления" в научной среде четко наметилось два подхода. Критический подход у И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, которые считают, что в данной формулировке правильнее было бы вести речь не о структуре, а о системе органов местного самоуправления.5 Подобной позиции придерживаются большинство ученых-конституционалистов, подтверждая это тем, что по отношению к органам местного самоуправления в законе правильнее было бы говорить, что население самостоятельно определяет не их структуру, а систему. "Ведь под системой понимается множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. Структура - это устойчивость чего-либо, совокупность внутренних частей органа, обеспечивающих его целостность".6
Другой подход: понятие "структура органов местного самоуправления" следует рассматривать в узком и широком смыслах. "В узком смысле - это система, имеющая самостоятельный статус органов, через которые на соответствующей территории осуществляются функции и полномочия органов местного самоуправления. В широком смысле - это также внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления. Под структурой органов местного самоуправления понимается также и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов".7 Таким образом, вопрос о том, что следует вкладывать в понятие "структура органов местного самоуправления", сегодня носит дискуссионный характер.
Несмотря на недостатки, Закон 2003 г. четко конкретизировал положения, составляющие основу организационной модели местного самоуправления. Принципиальное значение этого Закона в том, что он: уточнил понятие "структура органов местного самоуправления"; регламентировал перечень возможных органов местного самоуправления в конкретной организационной модели муниципального образования; определил обязательное наличие в структуре трех органов - представительного органа, местной администрации и главы муниципального образования; восстановил принцип разделения властных полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
Федеральный закон 2003 г. упорядочивает структуру органов местного самоуправления разных видов муниципальных образований - городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. По мнению А.Н. Костюкова, он позволяет создать несколько организационных моделей местного самоуправления.8
В уставе муниципального образования может быть закреплена традиционная модель местного самоуправления, которая воспроизводит классическую модель разделения властных полномочий в системе органов публичной власти. В небольших поселениях возможно совмещение в одном лице должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления. Для поселений с численностью населения менее 100 человек, обладающих избирательным правом, допустима модель "сход граждан - глава поселения", где сход осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления. В этом случае глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Для муниципальных районов может быть предусмотрена альтернативная организационная модель. В ней представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Эта модель имеет ряд несомненных достоинств: исключается сложная в организационном и финансовом отношении процедура муниципальных выборов; в представительном органе усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района.
Новое законодательство позволяет населению муниципального образования выбрать оптимальную структуру органов местного самоуправления. К этому необходимо стремиться, но при этом не следует ограничивать право населения муниципального образования активно влиять на выбор структуры органов местного самоуправления. Тенденции, обозначившиеся в сфере организации местного самоуправления под воздействием изменений в федеральном законодательстве, свидетельствуют о том, что конституционное положение о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления ограничивается.
3. Компетенция органов местного самоуправления
Разграничение компетенции органов государства и органов местного самоуправления является чрезвычайно сложным. Это разграничение проходит по предметам ведения, по полномочиям и интересам. Как в международных, так и в российских источниках муниципального права отсутствуют четкие критерии, связанные с определением сфер деятельности государственной и местной властей.
Не вызывает сомнения то, что "многие сферы отношений, определенные как вопросы местного значения, пересекаются со сферой государственных функций".9 Эта позиция является общепризнанной.
Конституционное провозглашение местного самоуправления самостоятельным, независимым и ответственным за решение вопросов местного значения в связи с существующим дуализмом (едиными сферами муниципальной и государственной деятельности) создает конфликтную ситуацию "сталкивающихся" компетенций, что не способствует качественному обеспечению интересов населения.
По своей конституционной природе государство ответственно не только за свою сферу деятельности, но и за муниципальную. Разграничение государственных и местных сфер носит организационный характер. Должна быть решена проблема не столько определения предметов ведения (они общие в большинстве своем), сколько распределения полномочий и обеспечения гармоничного взаимодействия всех уровней публичной власти. Организационная и функциональная самостоятельность не могут обеспечить соответствующей независимости в системе отношений нормативно не закрепленного, но фактически существующего совместного ведения. Наличие двух, а то и трех "нянек у одного дитяти" создает незавидную для него ситуацию. Помимо трудноразрешимых проблем разграничения полномочий налицо размывание ответственности и в конечном итоге некачественное решение проблем жизнеобеспечения населения. Для современной России в условиях экономической нестабильности и перманентных административных реформ достижение позитивного результата по "совместному ведению" координационными методами не представляется реальным. При любой степени участия государство в той или иной сфере совместного ведения в силу своего административного, нормативного и экономического потенциала занимает ведущее положение. Не может быть в этих случаях равноправного партнерства.
Использование принципа "оптимального осуществления" при разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления не может быть панацеей, так как само понятие "оптимального" связано не только с уровнем возложения ответственности, но и с его реальной возможностной характеристикой.
Для решения этой проблемы в настоящее время могут быть использованы следующие возможности современной науки и практики.
Реализация идеи "укрепления вертикали власти" осуществляется, во-первых, путем оптимизации разграничения полномочий за счет совершенствования конституционно-правового регулирования.10 Однако не все предложения в этом направлении могут быть реализованы. Для достижения стабильности и самостоятельности местного самоуправления предлагается в новой редакции ст. 132 Конституции РФ закрепить полный, не подлежащий расширительному толкованию перечень вопросов местного значения. Совершенно очевидна нереальность такого варианта решения проблемы в связи с относительностью разграничения на государственное и местное. Во-вторых, за счет развития договорных отношений о передаче конкретных полномочий органами государственной власти муниципальным органам.
Разграничение компетенции на основе политики выделения из общего государственного интереса местного не может не поставить вопрос о совместной сфере деятельности и совместной ответственности государственных органов и органов местного самоуправления.
Ю.А. Тихомиров, определяя компетенцию уполномоченного субъекта объемом публичных дел, связанных с нормативно установленными целями, предметами ведения, властными полномочиями и ответственностью, принимая во внимание наличие пограничных зон между полномочиями органов государства и местного самоуправления, делает вывод о том, что они обречены на тесное взаимодействие на принципах взаимозаменяемости и взаимодействия.11 Иначе и быть не может, так как одним из основных критериев, влияющих на распределение сфер и полномочий по уровням публичной власти, является единство управления обществом.
Важнейшим из полномочий местных Советов всех уровней являлось обеспечение комплексного планирования и социального развития соответствующих территорий районных, городских, сельских и поселковых Советов. Эта задача впервые была возложена на местные Советы Конституцией СССР 1977 г. (ст. 147 и 139 Конституции РСФСР). Выступая как единственный орган государственной власти, местные Советы разрабатывали и утверждали планы комплексного экономического и социального развития на своей территории и соответственно несли ответственность за их выполнение.
Разумеется, в целях конкретной реализации этого важнейшего полномочия в законодательстве получили развитие не только полномочия в сфере планирования, но и многие другие, такие, как координационные, контрольные и ряд других, которые превращали местный Совет в центр государственного руководства территорией (образно говоря, хозяина на территории). При этом необходимо отметить, что к предметам ведения местных Советов были отнесены и вопросы, связанные с участием в хозяйственном и социально-культурном строительстве на местах предприятий и учреждений вышестоящего подчинения. Прежде всего это касалось вопросов в сфере землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного и иного обслуживания населения.
Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 г. сохраняет за местными Советами полномочия по разработке и утверждению планов и программ социально-экономического развития. Однако в отношении неподведомственных им предприятий и учреждений или иных объектов рыночной инфраструктуры полномочия о контроле и координации отсутствуют. На смену им приходят полномочия по установлению в соответствии с законодательством порядка и условий создания или преобразования предприятий или иных объектов рыночной инфраструктуры, размещения их на подведомственной территории; по установлению квоты на разработку находящихся в его ведении месторождений полезных ископаемых и платы за их использование; по определению в соответствии с законодательством льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимуляции отдельных видов предпринимательской деятельности.12
Ю.А. Тихомиров так комментирует данную норму. В данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т.п.13
Заметна определенная осторожность. И это понятно. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования в какой-то степени связано с комплексным решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (п. 1 ст. 1 Федерального закона 1995 г. N 154-ФЗ). Это более емкое по содержанию понятие, выходящее далеко за рамки, очерченные "непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения".
Анализ Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ показывает, что эта сфера муниципальной деятельности отсутствует в перечне вопросов местного значения, по которым государство принимает на себя обязанность по созданию условий для реализации органами местного самоуправления права на самостоятельное решение.14 Следует отметить, что данные Положения приняты в развитие основных направлений реформы местного самоуправления в РФ, где становление местного самоуправления рассматривается как одно из основных направлений государственного строительства, а роли органов местного самоуправления в проведении социально-экономических преобразований придается особое значение.
Федеральный закон 2003 г. N 131-ФЗ (п. 6 ст. 17) в одном пункте объединяет полномочия органов местного самоуправления, связанные с принятием и организацией выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, с организацией сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление полученных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ.
Подобное положение свидетельствует о том, что государство по ряду причин не относит данное направление деятельности к исключительно местной, муниципальной.
Государству явно не безразлично это направление деятельности, и оно создает условия сохранения своего присутствия, причем решающего, в этой сфере. В современных условиях муниципальные образования не обладают достаточным экономическим потенциалом и деятельность муниципальных органов связана преимущественно с исполнением расходных обязательств "непосредственного жизнеобеспечения". Уже это положение предполагает совместное государственно-муниципальное участие в решении всего комплекса проблем социально-экономического развития, что возможно исключительно при заинтересованности государства, мотивированной не только местными интересами.15
Рассматриваемый пример свидетельствует о том, что тенденции современного развития компетенционных возможностей местного самоуправления связаны с процессом расширения сферы влияния государства. Однако расширение сферы влияния может быть достигнуто как на традиционных методах российского государственного управления на базе централизованных прогнозов, планирования сверху, иерархических отношений и т.д., так и на партнерских отношениях на основе координации и интеграции деятельности всех уровней публичной власти, и государственной, и муниципальной.
В определенной степени допустим вывод о том, что разграничение компетенции в рамках действительно реального правового, социального и демократического государства может носить объединительную функцию сближения и достижения единства государственных и местных интересов. Однако, к сожалению, примеров подобного рода новых отношений государственной и муниципальной власти чрезвычайно мало и качественного изменения этих отношений в обозримом будущем не предвидится. В целом преобладает развитие на основе расширения сферы влияния государства и использование органов местного самоуправления как своих агентов. Пока что доминирует именно эта тенденция.
Заключение
В заключение остановимся на вопросе эффективности органов местного самоуправления. Представляется, что исследование эффективности деятельности органов местного самоуправления имеет непосредственную связь с проблематикой эффективности правового регулирования. Анализ деятельности органов местного самоуправления позволяет дать оценку не только работе конкретных должностных лиц и публично-правовых формирований, но и, что самое важное, проанализировать качество законодательства, регулирующего ту или иную сферу общественных отношений, выявить дефекты и пробелы правового регулирования, предложить пути их устранения. Посредством оценки деятельности органов местного самоуправления должны выявляться точки расхождения действующего правового регулирования и реально существующих общественных отношений. Исследование эффективности деятельности органов местного самоуправления обеспечивает научно обоснованный подход в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления есть не что иное, как анализ эффективности действия законодательства путем исследования правоприменения.
Специфика муниципального права заключается в том, что основу предмета данной отрасли составляют отношения по решению населением непосредственно либо через органы местного самоуправления вопросов местного значения в границах определенной территории. Важной функцией муниципального права как науки является изучение деятельности субъектов местного самоуправления, в том числе хозяйственной, которая должна отвечать задачам эффективности.
в данной отрасли права реальным выражением эффективности правового регулирования является деятельность субъектов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и осуществлению делегированных государственных полномочий. Результаты деятельности субъектов местного самоуправления подлежат количественному и качественному измерению и оценке, в том числе анализу на предмет ее соответствия целям и задачам правового регулирования.
Полагаем, что с точки зрения эффективности в первую очередь должна рассматриваться деятельность тех субъектов права, на которые законодательно возложена обязанность по решению задач местного самоуправления и созданию условий для его осуществления и развития на территории Российской Федерации. К таким участникам муниципально-правовых отношений относятся органы местного самоуправления, непосредственно ответственные за решение вопросов местного значения и осуществление переданных государственных полномочий, а также органы государственной власти, реализующие задачи по проведению государственной политики в сфере местного самоуправления, разграничение полномочий и финансовых средств между уровнями власти.
Система управления народным хозяйством в регионе должна отвечать принципу целостности. Для жителя Российской Федерации не столь важно, какой уровень власти формально, по закону несет ответственность за решение тех или иных вопросов. Главное значение имеет то, насколько эффективно эти вопросы решаются.