Местное самоуправление в государствах-участниках СНГ

Заключение

В результате проделанной работы проведен анализ актуальных инструментов повышения эффективности деятельности органов муниципального управления в государствах-участниках СНГ. На первом этапе исследование изучены теоретические основы системы местного самоуправления. В частности, обозначены исторические особенности формирования системы местного самоуправления, что позволило сделать следующие выводы:
создание теоретической базы регулирования системы местного самоуправления осуществлялось уже на первом этапе человеческого развития;
историческая основа формирования системы местного самоуправления была заложена в доисторические времена развития римской империи;
эволюция начал муниципальной системы представляется логическим результатом реализации основных исторических принципов раз ...

Содержание

Введение 3
Глава 1. Основы системы местного самоуправления 7
1.1. Исторические особенности формирования системы местного самоуправления 7
1.2. Нормы международного права о местном самоуправлении 13
1.3. Конституционно-правовые особенности формирования муниципалитетов в странах СНГ 20
Глава 2. Актуальные особенности местного самоуправления в странах СНГ 28
2.1. Смешанная модель формирования местного самоуправления в государствах-участниках СНГ 28
2.2. Структура и формы деятельности элементов системы местного самоуправления в странах СНГ 35
2.3. Концепции развития системы местного самоуправления в странах СНГ 39
Заключение 46
Библиографический список 52
Приложение 57

Введение

Актуальность избранной темы исследования «Местное самоуправление в государствах-участниках СНГ» обусловлена множеством факторов.
Во-первых, затянувшиеся в России реформы сопровождаются существенными изменениями во всех сферах общественных отношений. В условиях развития рыночной экономики, становления новых социально-экономических отношений, гражданского общества и правового социального государства в России усиливается роль местного самоуправления как активного участника социально-экономических процессов, поскольку от эффективности его развития многом зависит результат осуществления внушительных преобразований, реализации доктрин и государственных программ как по России в целом, так и на муниципальном уровне.
По данному поводу Президент РФ В.В. Путин на заседании Совета по разви тию местного самоуправления 31 января 2013 г. отмечал: «В этом году исполняется десять лет закону об общих принципах организации местного самоуправления в России. Переход на новые принципы был непрост, но уже накоплен богатый опыт работы в современных условиях, и он, конечно, требует обстоятельного анализа. Это связано и с существенной ролью муниципалитетов в повышении инвестиционной привлекательности регионов России, поскольку инвестклимат в значительной степени зависит от конкретных действий местных властей» .
В-вторых, со времени принятия Федерального закона 131-ФЗ количество муниципалитетов в России выросло почти в 2 раза – до 22923. Из них 535 обладают статусом городского округа, 1823 – муниципального района, 1644 – городского поселения, 18654 – сельского поселения, 267 – внутригородского муниципального образования городов федерального значения . Число депутатов местных выборных органов превысило 240 тыс. чел., из которых 3,3% осуществляют полномочия на постоянной основе. Штат муниципальных служащих превышает 325 тыс. чел. (см. Приложение 1).
В-третьих, в последнее время в сфере государственного устройства стран СНГ происходят серьезные преобразования, особенно в механизмах организации местного самоуправления, в ходе которых в большинстве стран Содружества сформировалась новая муниципальная структура, закладываются тенденции последующего развития базовых институтов местной власти. В силу ряда политических, исторических, социально-экономических и других причин, регулирование сферы муниципального управления, в странах СНГ отличается дифференцированным, подчас диаметрально противоположным характером .
Вышеуказанные аспекты логично определяют высокую практическую и научную актуальность исследования вопросов местного самоуправление в государствах-участниках СНГ.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы развития местного самоуправления в России и в странах Содружества изучены и исследуются множеством научно-исследовательских организаций и центров, обсуждаются на представительных конференциях, форумах, семинарах. Важные аспекты этих социально-экономических направлений общественной эволюции отражены в трудах А.Я. Агаджанян, Е.Г. Агаларовой, Г. С. Белолюбской, А.С. Булатова, А.В. Бусыгина, А.Н. Дудкина, Е.С. Исайчевой, А.А. Крупанина, А.К. Казанцева, С.А. Кузьменко, М.И. Либоракиной, В.Ф. Максимовой, О.В. Набатовой, П.Д. Половинкина, В.Е. Савченко, А.И. Семененко, В.И. Сергеева, Е.Г. Таран, Л.Т. Чихладзе и других специалистов.
Однако, сложный многоотраслевой динамический характер вопросов муниципального управления в странах СНГ, безусловно, требует постоянного изучения и мониторинга с общей целью обеспечения соответствия их содержания актуальным жизненным требованиям, в условиях которых развиваются общественные отношения в России и странах ближнего зарубежья.
Целью дипломного исследования является анализ актуальных инструментов повышения эффективности деятельности органов муниципального управления в государствах-участниках СНГ.
Достижение указанной цели предусматривает необходимость решения следующих задач:
- изучение теоретических основ системы местного самоуправления;
- анализ исторических особенностей формирования системы местного самоуправления;
- изучение норм международного права о местном самоуправлении;
- характеристика конституционно-правовых особенностей формирования муниципалитетов в странах СНГ;
- рассмотрение актуальные особенности местного самоуправления в странах СНГ
- изучение смешанной модели формирования местного самоуправления в государствах-участниках СНГ;
- анализ структуры и форм деятельности элементов системы местного самоуправления в странах СНГ;
- обобщение концепций развития системы местного самоуправления в странах СНГ.

Объект и предмет исследования.
Объектом исследования выступают особенности развития муниципального управления в государствах-участниках СНГ.
Предмет исследования включает актуальные основы, принципы и механизмы повышения эффективности деятельности местных органов стран Содружества.
Эмпирическая база исследования.
Информационной базой послужили сведения портала СНГ, Росстата, Минэкономразвития России, Российской Академии наук, заинтересованных структур гражданского общества (Институт экономики города, Союза городов России и пр.), официальные материалы муниципалитетов стран СНГ, а также российские и зарубежные справочные и периодические издания.

внутригородской территорией (внутригородским муниципальным образованием) города федерального значения установлена часть территории города федерального значения, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) посредством выборных и иных ОМС;
1) муниципальным образованием определены 4 категории: городского (сельского) поселения; муниципального района; городского округа; внутригородской территории города федерального значения.
То есть, в Российской Федерации строится современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга21. При этом представляется весьма сложным систематизировать современные тенденции развития территориальных и организационных основ местного самоуправления. Однако логично предположить их разделение на 2 основных категории:
1) легитимные тенденции, обусловленные эволюцией законодательства трех уровней;
2) тенденции местного характера, связанные с непосредственным волеизъявлением населения.
Правовую основу местного самоуправления в зарубежных странах СНГ составляют нормы конституции и специальные законы об организации местного самоуправления:
- раздел V Конституции Беларуси — "Местное управление и самоуправление";
- раздел VIII Конституции Казахстана — "Местное государственное управление и самоуправление";
- раздел XI Конституции Украины — "Местное самоуправление";
- раздел 2 главы V Конституции Кыргызстана — "Местная государственная администрация" и глава VIII — "Местное самоуправление";
- раздел IV Конституции Туркменистана "Местное самоуправление";
- глава XXI Конституции Узбекистана — "Основы государственной власти на местах"; и др.
Например, в Грузии, официально покинувшей СНГ в августе 2009 года, Конституция Грузии (принята 24 Августа 1995 года)22 определяет в ст.2, что граждане Грузии решают вопросы местного значения посредством местного самоуправления без ущерба суверенитету государства. При этом механизм создания, полномочия органа местного самоуправления и его отношения с государственным органом должны определяться соответствующим законом.
Таким образом, общая конституционно-правовая особенность формирования муниципалитетов в странах СНГ определяется двумя основными уровнями регулирования – уровнем конституционного и уровнем законодательного регулирования.
Глава 2. Актуальные особенности местного самоуправления в странах СНГ
2.1. Смешанная модель формирования местного самоуправления в государствах-участниках СНГ
Рассматривая особенности моделей формирования местного самоуправления в государствах-участниках СНГ, следует отметить, что процедуры создания и функции органов МСУ определяются законодательным порядком (см. п. 1.3. работы) с учетом Декларации СНГ о принципах местного самоуправления, принятой в 1994 году23. В соответствии с указанной Декларацией общезначимые основные принципы муниципального функционирования определяются 6 категориями (ст. 1-6 Декларации):
- принцип права на местное самоуправление в рамках системы организации деятельности местных территориальных сообществ (населения) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения согласно законам государства; посредством решения территориальными сообществами всех вопросов местного значения избираемыми ими органами МСУ или непосредственно, что должны гарантировать конституция и действующее законодательство.
- принцип взаимодействия государства и местного самоуправления:
принятие решений органами МСУ в пределах их компетенции, которые обязательны для исполнения и находятся под государственной защитой;
государство должно принимать меры поддержки и развития МСУ;
органы МСУ могут получать переданные (делегированные) отдельные полномочия органов государственной власти одновременно с наделением достаточным ресурсом и контролем государства;
все решения по вопросам, которые непосредственно касаются интересов населения, готовятся и и принимаются после консультаций с ОМС;
государством осуществляется контроль за законностью работы органов МСУ;
государство не вмешивается в работу органов МСУ, если соответствует законодательству;
законодательство устанавливает ответственность органа МСУ за принимаемое им решение;
муниципальные акты не должны противоречить нормам конституции и законов; деятельность МСУ может быть прекращена при нарушении органами МСУ конституции и законов только в определенном законом порядке;
- принцип работы органов МСУ:
ответственность органов МСУ перед населением;
пределы собственной компетенции ОМС устанавливаются законом и должны обеспечивать возможности самостоятельных решений ОМС вопросов местного значения;
допускается взаимная передача полномочий ОМС по их согласию;
представительные органы МСУ избираются свободными, всеобщими, равными, прямыми выборами населения на условиях тайного голосования;
условия и механизмы взаимодействия представительного и исполнительного органов МСУ устанавливаются законам и уставом МСУ;
- принцип формирования и использования экономических основ МСУ:
закон о МСУ должен устанавливать право территориального сообщества на материально-финансовый ресурс, достаточный для самостоятельного осуществления органом МСУ возложенных на него полномочий и функций;
территориальное сообщество целесообразно признавать субъектом владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью на соответствующей территории с наделением его возможностью самостоятельного и через ОМС распоряжаться материально-финансовым ресурсом;
орган МСУ имеет право на материально-финансовый ресурс, который должен быть соразмерен его полномочиям (достаточным для обеспечения исполнения государственного социального стандарта для населения);
государством обеспечивается соразмерность ресурса полномочиям органа МСУ, установленного законом;
представительным органом МСУ самостоятельно принимается местный бюджет;
самостоятельность местного бюджета должна определять:
государственную поддержку развития производственной сферы посредством налоговой, инвестиционно-кредитной политики;
наличие собственного бюджетного дохода и достаточного уровня закрепленного дохода;
право органа МСУ определять направление использования бюджета;
запрет к изъятию свободных остатков муниципальных средств;
возмещение ущерба, который нанесен государственным органом и органом МСУ другого уровня;
стабильность экономического законодательства;
- принцип ассоциации органов МСУ, включающий право органов МСУ на ассоциации с участием органов МСУ других стран в целях взаимной помощи, совместного обсуждения и решения социально-экономических и культурных вопросов;
- принцип защиты МСУ, определяющий наступление ответственности в соответствии с законом при невыполнении решения, принятого органом МСУ либо населением в рамках референдума и иной формы непосредственного народовластия.
С учетом вышеизложенного, первой особенностью построения моделей формирования МСУ в государствах-участниках СНГ следует отметить сложность сбалансированной реализации 6 общезначимых принципов Декларации СНГ.
Вместе с этим, заслуживает внимания концепция дуализма, сформировавшегося в СНГ, аргументированная в работе Л. Т.Чихладзе24, который выделяет два подхода:
1) в первом подходе МСУ осуществляется в рамках собственных полномочий муниципалитетов, а местное управление – в пределах полномочий, делегированных государство (обособленное МСУ);
2) во втором подходе МСУ осуществляется представителями государственной власти на местах; то есть, органы МСУ по совей сущности включены в систему государственных органов власти (МСУ в системе государственного управления).
Относительно обособленного МСУ следует отметить, что сравнительно-правовой анализ специфики современного МСУ и местного управления в странах-участниках СНГ показывает на сочетание МСУ и местного государственного управления в рамках распределения полномочий в муниципальной системе, что соответствует общим тенденциям муниципального развития в мире. Например, в рамках англосаксонской модели МСУ и местного управления нет полномочного представителя центральной власти на местной территории. При этом можно отметить некоторые факторы:
- государственная власть в Англии наблюдает за тем, как органы МСУ реализуют свои полномочия, установленные законом;
- в случае неисполнения полномочий государством применяются финансовые рычаги воздействия;
- контроль над деятельностью органов МСУ осуществляется по отраслевому принципу, когда соответствующее ведомство осуществляет контроль деятельности органов МСУ в пределах своей компетенции;
- муниципалитеты рассматриваются автономными образованиями, посредством которых парламент осуществляет властную деятельность, установленную государством.
То есть, принцип обособленного МСУ в англосаксонской модели определяет систему местного самоуправления механизмом реализации права, делегированного конкретно-отраслевым органом государственной власти, что представляется второй особенностью построения моделей формирования МСУ в государствах-участниках СНГ.
Собственные полномочия при этом реализуются местным органом власти по своему усмотрению с учетом финансового положения и определяются, как правило, различными видами обслуживания населения и организации досуга граждан:
- в сфере коммунального жилищного строительства и ремонта домов;
- в области создания коммунально-бытовых предприятий;
- в сфере организации коммунального (общественного) транспорта;
- в области поддержки и обслуживания социально незащищенного населения (при назначения из муниципального бюджета доплаты к пенсии и пособий, и пр.);
- в сфере организации зрелищных мероприятий, развития художественной самодеятельности, обеспечения работы бассейнов, спортивных площадок, библиотек, театров и т.д.
В данной связи, в большинстве государств на постсоветском пространстве признается принцип структурной независимости органов МСУ от органов государственной власти (в Армении, Азербайджане, Молдове, России). В результате, между указанными уровнями публичной власти отсутствует прямое подчинение, но органы МСУ, в любом случае, могут легитимно работать лишь в рамках нормативно обозначенных полномочий.
Поэтому третья особенность построения моделей формирования МСУ в государствах-участниках СНГ обусловлена объективной реальностью восприятия МСУ в контексте процессов децентрализации системы государственно-публичного управления (обособленный подход муниципальной дуалистической модели).
При анализе второго подхода (МСУ в системе государственного управления) следует отметить, что в СНГ сохраняются государства, в которых местное управление осуществляется на местах представителями государственной власти. Данный фактор имеет место в странах Средней Азии - Казахстане, Кыргызии, Таджикистане, Туркмении, Узбекистане.
Вместе с этим, некоторые механизмы государственного управления на местах используются в Беларуси, в которой из-за несоответствия национального законодательства25 Европейской Хартии и активной центристской политики:
- местные Советы реально отстранены от вопросов управления финансами и бюджетными средствами;
- местные Советы не могут решать проблемы управления коммунальной собственностью;
- местные Советы не обладают собственными исполнительными органами МСУ, а деятельность существующих местных администраций (исполкомов) контролируют только по ограниченным вопросам;
- налоговая база для районов устанавливается областным руководством, которое де-юре и де-факто решает задачи повседневного обеспечения жизнедеятельности населения;
- исполкомы области подотчетны Президенту РБ и вышестоящим органам26.
С учетом вышеизложенного можно говорить о преобладании принципа государственного самоуправления в Белоруссии и в других странах, поддерживающих второй подход (МСУ в системе государственного управления), что подтверждается следующими отличиями:
1) отсутствием у правящей власти политической воли для проведения реформ системы МСУ;
2) наличием централизованной системы управления регионального и местного уровня;
3) несоответствием законодательства о МСУ нормам Европейской Хартии;
4) отсутствием официально признанных концепций и подходов для развития МСУ;
5) организацией и проведением местных выборов, которые не соответствуют международным стандартам;
6) низким уровнем кадровой подготовки в муниципальной сфере;
7) утерянными традициями гражданского общества и местной общины (в Беларуси);
8) чрезмерной бюрократизацией и непрозрачностью деятельности местных исполкомов.
Таким образом, четвертой особенностью построения моделей формирования МСУ в государствах-участниках СНГ целесообразно указать наличие второго подхода (МСУ в системе государственного управления), который не соответствует Европейской Хартии и развивается в условиях активной центристской политики27.
В этой связи, следует отметить, что концепцию муниципального дуализма целесообразно строить на принципе сбалансированности интересов государственных органов власти и интересов населения территориального образования как главного субъекта муниципально-правовых отношений. По данному поводу М.А. Баймуратов, Т.М. Буряк28 логично отмечают, что баланс государственных интересов и интересов территориального населения должен обеспечиваться при организации системы предоставления, производства и вопроизводства социальных благ с целью соблюдения интересов членов местного сообщества: по обеспечению социально-экономической и экологической стабильности; по обеспечению достойного уровня комфортности жизни населения; по усилению гарантий социальной защищенности граждан.
С учетом вышеизложенного, пятая особенность построения дуалистической модели формирования МСУ в государствах-участниках СНГ определяется концепцией сбалансированности местных и государственных интересов в контексте реализации общих интересов народа страны.
2.2. Структура и формы деятельности элементов системы местного самоуправления в странах СНГ
При изучении структуры и формы деятельности элементов системы МСУ в странах СНГ важно указать на многообразие в государствах-участниках СНГ многоуровневого административно- территориального деления. Например, административно-территориальные единицы представлены29:
- в Азербайджане: автономной республикой Нахичевань, городом, районом, районным городом, поселком, селом;
- в Армении: областью, общиной, городом, районом;
- в Белоруссии: областью, районом, городом, поселком, селом;
- в Грузии: общиной, селом, поселком, городом, районом и автономными образованиями;
- в Казахстане: областью, городом, районом, селом, поселком (аулом);
- в Киргизии: областью, районом, городом, поселком (аилом);
- в Таджикистане: областью, районами республиканского подчинения, Горно-Бадахшанской автономной областью;
- в Узбекистане: областью, районом, городом, поселком, кишлаком, аулом, Республикой Каракалпакстан;
- на Украине: областью, районом, городом, поселком, селом;
- в России муниципальным образованием определены 4 категории: городского (сельского) поселения; муниципального района; городского округа; городского округа с внутригородским делением; внутригородского района (внутригородской территории города федерального значения).
Таким образом, можно говорить, что первым фактором структуры и формы деятельности элементов системы МСУ в странах СНГ является существенное многообразие категорий многоуровневого административно-территориального деления.
При этом в странах Содружества преимущественно сформировалась система публичного самоуправления, где МСУ осуществляется на уровне сел, общин, поселков и городов, а местное управление функционирует в районах и отдельных городах, которые не входят в районное представительство (в Армении, Беларуси, Казахстане, Кыргизии, Украине, Узбекистане, Таджикистане). Значит, влияние государственных органов власти в больших городах и районах больше, чем в остальных муниципальных образованиях.
Значит, второй фактор структуры и формы деятельности элементов системы МСУ в странах СНГ определяется публичным характером формирования системы МСУ во всех государствах.
В этой связи следует отметить логичную точку зрения В.В. Еремяна о закреплении в государствах СНГ трех организационных уровней реализации МСУ:
1) общинный уровень муниципалитета (община или муниципалитет представляются общностью населения и административно-территориальной единицы, в которой население общины или муниципалитета осуществляют МСУ непосредственно или с помощью выборных по закону органов);
2) сельско-поселковый уровень;
3) районо-городской уровень30.
То есть, можно резюмировать, что формирование и развитие трехуровневой организационной системы МСУ (общинный, сельско-поселковый, районо-городской) составляет третий фактор структуры и формы деятельности элементов системы МСУ в странах СНГ.
Изучение законодательства муниципальной отрасли стран СНГ показывает, что МСУ осуществляется исключительно выборными представительными органами власти. Значит, муниципальный совет является основной формой представительства населения территории. Например:
- в Армении для реализации народной власти и решения местных вопросов в общине выбирается орган МСУ – авагани;
- в Беларуси система МСУ включает местные советы депутаты и органы территориального общественного самоуправления (ТОС), которые, в свою очередь, включают комитеты и советы микрорайона, жилищного комплекса, домовой, уличный, квартальный, поселковой, сельский комитеты;
- в Казахстане представительный орган населения в районе, городе, поселке, ауле - маслихат;
- в Киргизии система органов МСУ образуется:
1) местными кенеши (аильными, городскими, районными) – представительными органами самоуправления;
2) аилом окмоту (мэрией города) – исполнительными органами МСУ;
- в Узбекистане органы МСУ представлены советами народных депутатов, возглавляемыми хокимами;
- на Украине представительным органом МСУ является совет (в виде сельского, поселкового, городского, областного и районного совета).
Представительный орган как главная часть муниципального управления избирается, как правило, прямыми выборами населения соответствующей административно-территориальной единицы (в Армении, Азербайджане, Казахстане, Киргизии, России, Украине, Узбекистане, Таджикистане).
С учетом вышеизложенного, четвертый фактор структуры и формы деятельности элементов системы МСУ в странах СНГ заключается в общем условии реализации МСУ исключительно выборными представительными органами власти (муниципальными советами - основной формой представительства населения территории).
Вместе с этим, во всех государствах Содружества количественный состав муниципального совета определяется (пропорционален) числом жителей конкретного административно-территориального образования. Местный представительный орган государства-участника СНГ в пределах своей компетенции может образовывать постоянные и временные комиссии (комитеты) для реализации определенных задач.
В этой связи следует отметить, что компетенции, полномочия и влиятельность местного совета предопределен уровнем централизации власти. Анализ правового положения муниципальных советов стран Содружества показывает, что элементы децентрализации присутствуют даже в тех государствах, где механизмы МСУ выступает элементами единой государственно-административной системы (в Беларуси, Казахстане)31.
В свою очередь, в большинстве стран (Азербайджан, Узбекистан, Казахстан, Таджикистан, Киргизия, Украина) сформировалась смешанная система МСУ, где на регионально-муниципальном уровне функционируют государственные органы власти на местах, а МСУ осуществляется прямой и представительной формой реализации народовластия.
Таким образом, нормальное функционирование единой системы публичной власти из государственных и муниципальных органов требует выработки правовых механизмов их взаимодействия и сбалансированного воздействия государства на муниципалитеты, что представляется пятым фактором структуры и формы деятельности элементов системы МСУ в странах СНГ.
2.3. Концепции развития системы местного самоуправления в странах СНГ