Роль прокуратуры в охране окружающей среды : правовой аспект

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, участие прокурора в возбуждении дела об административном правонарушении, в области охраны окружающей среды, состоит не только в непосредственном возбуждении административного дела, но и в надзоре за законностью возбуждения административных дел уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и природопользования.
Вместе с тем полномочия прокурора при возбуждении административных дел природоохранной направленности не должны подменять собой деятельность компетентных органов, напрямую участвующих в государственном контроле природопользования.
Поскольку часть составов административных правонарушений отличается от аналогичных составов, внесенных в УК РФ, только размером ущерба, необходимо в каждом конкретном случае выяснять все обстоятельства, характеризующ ...

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3
1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 5
1.1. Понятие и содержание охраны окружающей среды в нормативных правовых актах Российской Федерации 5
1.2. Место прокуратуры в системе органов власти, осуществляющих охрану и экологическую безопасность окружающей среды 12
2. ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 22
2.1. Функции прокуратуры в сфере охраны окружающей среды 22
2.2 Разграничение компетенции органов экологического надзора и прокуратуры в сфере охраны окружающей среды 36
3. ПРИМЕРЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ 41
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 45
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 47

ВВЕДЕНИЕ

Охрана объектов природы на сегодняшний день является одной из глобальных проблем мирового сообщества. В результате социально- экономического развития человечества мощное наступление на природу идет все возрастающими темпами, и, как следствие, потребление природных ресурсов намного превышает способности их воспроизводства. Природные объекты не только загрязняются сознательно – различными, в том числе опасными, промышленными и бытовыми отходами, или по неосторожности или халатности – вследствие катастроф техногенного характера, но и в отдельных случаях уничтожаются. Не случайно в последние годы наиболее прогрессивные слои человеческого общества настоятельно поднимают вопросы сохранения и рационального использования природных ресурсов .
Актуальность работы. Природные ресурсы – земля , воды, атмосферный воздух, растительный мир и объекты животного мира – занимают особенное место в природе, свою экологическую нишу и выполняют специфические функции в удовлетворении потребностей человека. Все это предопределяет необходимость дифференцированного, с учетом их специфики, подхода к правовому регулированию использования того или иного природного ресурса и его охране.
Наиболее уязвимой является живая часть природы: ее флора и фауна, которые нуждаются в первоочередной защите. В последней четверти ХХ столетия международное сообщество обратило особое внимание на вопросы охраны объектов живой природы .
Природоохранительная политика имеет много направлений, важнейшим из которых является правовое регулирование деятельности по сохранению дикой природы.
В настоящее время особое внимание уделяется вопросам изучения полномочий и экологических функций государственных правоохранительных и природоохранных органов и общественных экологических организаций, а также международного сотрудничества по сохранению многообразия и богатств природы.
Целью настоящей работы являетсявыявление правовых основ деятельности прокуратуры в охране окружающей среды.
Задачи работы: 1) Изучить понятие и содержание охраны окружающей среды в нормативных правовых актах Российской Федерации.
2) Дать правовую характеристику деятельности прокуратуры в сфере охраны окружающей среды.
Объект исследования –общественные отношения в сфере природоохранной деятельности прокуратуры.
Предмет исследования –нормы права, определяющие компетенцию органов прокуратуры в сфере охраны окружающей среды.
Теоретическую основу исследования составили работы Э.В. Адамовой, С.А. Боголюбова, А.Ю. Ефремова и других авторов, всего же было использовано 22 монографии, а так были использованы следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс, Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды»,Водный Кодекс, Лесной кодекс и другие.
Для достижения цели исследования и решения поставленных задач использованы методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой. Для раскрытия социальной и юридической сущности конституционно-правового регулирования охраны окружающей среды Российской Федерации использовались исторический, диалектический, структурно-функциональный, системный и другие методы исследования.
 

Сложность надзорной деятельности в сфере обеспечения экологической безопасности заключается в огромном массиве действующего законодательства и иного нормативного правового регулирования различного уровня.Так, только в 2014 г. принято более 300 нормативных правовых актов различной юридической силы, регулирующих отношения в этой сфере, из них 12 федеральных законов и около 50 постановлений Правительства РФ10. Существенно осложняет работу правоохранительных органов несовершенство самой правовой базы: коллизии между федеральным и региональным законодательством, пробелы в правовом регулировании, например, отсутствие закона о зонах экологического бедствия, качественных и количественных критериев экологической безопасности и т.д.2. ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ ОХРАНЫОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ2.1. Функции прокуратуры в сфере охраны окружающей средыСреди функций прокуратуры в сфере охраны окружающей среды можно назвать: нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; государственный (контроль) надзор в сфере природопользования и охраны окружающей среды; организацию и проведение государственной экологической экспертизы; организацию и проведение мониторинга поднадзорных объектов; обеспечение населения экологической информацией и другие. При этом важно разграничивать полномочия прокуратуры и органов, осуществляющих экологический надзор (контроль), поскольку подмена государственных органов, в чью компетенцию входит контроль (надзор) за исполнением действующего законодательства может привести к тому, что реализация прокуратурой обязанностей, которые реально могли бы осуществить сами эти органы, снижает эффективность усилий прокуратуры в решении присущих только ей задач.На это, в частности, указывает Закон «О прокуратуре Российской Федерации». В п. 2 ст. 21 Закона указано, что «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы», а в п. 2 ст. 26 закреплено положение о том, что органы прокуратуры не должны подменять государственные органы и должностные лица, осуществляющие контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.В экологической, так же как и в социально-экономической, сфере проблема разграничения надзора прокуратуры и контроля (надзора) иных государственных органов проявляется наиболее остро, т. к. именно в этих сферах, наряду с законами, соответствующие отношения регулируются множеством подзаконных актов, ведомственных нормативов и инструкций, нередко противоречащих друг другу.Так, например, проведенной Саратовской межрайонной природоохранной прокуратурой проверкой в Управлении Росприроднадзора по Саратовской области установлены факты нарушения сроков рассмотрения материалов о согласовании проектов ПДВ вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, требований законодательства к проверке таких материалов в части достоверности содержащихся в них сведений. Выявлялись случаи утверждения нормативов ПДВ организациям, эксплуатирующим несанкционированные свалки твердых бытовых отходов, не имеющим стационарные источники выбросов, и др. По данным фактам руководителю Управления Росприроднадзора по Саратовской области внесено представление, по результатам рассмотрения которого приняты меры по устранению указанных нарушений.Основной причиной загрязнения водных объектов остаётся сброс в поверхностные водоемы без очистки или недостаточно очищенных хозяйственно-бытовых и промышленных сточных вод. Значительное количество предприятий имеет малоэффективные очистные сооружения, при этом должностные лица предприятий допускают нарушения технологии очистки, не принимают меры к своевременному устранению аварийных ситуаций, тем самым вносят значительный вклад в загрязнение водоемов, являющихся источниками питьевого водоснабжения.В Астраханской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Нижегородской, Рязанской и Ярославской областях Волжской прокуратурой опротестованы нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти, регулирующие отношения в сфере охраны водных объектов, принятые с превышением компетенции.Казанским межрайонным природоохранным прокурором при осуществлении надзора за исполнением водоохранного законодательства при подготовке к проведению в г. Казани Всемирной летней Универсиады 2013 г. установлены факты отсутствия надлежащего контроля в данной сфере Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, что способствовало распространенности фактов несанкционированного сброса ливневых вод в оз. Средний Кабан, самовольного размещения гражданами в пределах береговой полосы озера ограждений и построек, нахождению свалок вблизи возведения объектов Универсиады. По данным фактам Казанским межрайонным природоохранным прокурором Министру экологии и природных ресурсов Республики внесено представление, по результатам рассмотрения которого виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности, приняты меры по устранению нарушений.По представлению Казанского межрайонного природоохранного прокурора устранены нарушения, допущенные территориальным отделом Росводресурсов в результате предоставления права пользования одним участком акватории водного объекта нескольким лицам.В Ивановской области только после решения суда от 05.11.2013 по иску Ивановского межрайонного природоохранного прокурора Комитетом по природопользованию области начаты работы по установлению границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос для более чем 280 рек и озер Ивановской области.В Чувашской Республике главой администрации Моргаушского района в нарушение требований федерального законодательства хозяйствующим субъектам на правах аренды предоставлены земельные участки в границах прибрежной защитной полосы Чебоксарского водохранилища р. Волги для размещения размываемых грунтов. По результатам рассмотрения представления Чебоксарского межрайонного природоохранного прокурора администрация района обратилась в суд с исками о признании заключенных договоров аренды земельных участков недействительными.Прокуроры Калининградской области акцентировали внимание на возмещении ущерба, причиненного окружающей среде (почвам, водным объектам), а также понуждению к устранению его последствий в судебном порядке. Так, Зеленоградским районным судом по иску Калининградского межрайонного природоохранного прокурора на собственников земельных участков сельскохозяйственного назначения в пос. Надеждино, пос. Безымянка Зеленоградского района, на которых ранее выявлялись факты незаконной добычи янтаря, возложены обязанности по проведению работ по рекультивации участков в целях восстановления плодородия почвы и последующего вовлечения участков в оборот в соответствии с их целевым назначением. Обязанность возместить ущерб в размере 666,5 тыс. руб., причиненный водному объекту рыбо-хозяйственного значения 1 категории — р. Преголя вследствие сброса неочищенных сточных вод, возложена Гурьевским районным судом на МУП ЖКХ "Гурьевский водоканал" по итогам рассмотрения соответствующего иска природоохранного прокурора.Калининградский межрайонный природоохранный прокурор в Московский районный суд г. Калининграда предъявил иск к ООО "Продукты Питания" о взыскании ущерба в размере 33,2 млн руб., причиненного водному объекту "Канал Л2" вследствие нарушения водного законодательства в результате сбросов вредных (загрязняющих) веществ в составе сточных вод. Взысканная сумма зачислена через органы федерального казначейства в бюджет муниципального образования Городской округ "Город Калининград".По иску Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора ОАО "Ульяновский автомобильный завод" прекратило сброс неочищенных ливневых сточных вод в реки Свияга и Сельдь ежегодным объемом 112 тыс. м3. Кроме того, реконструированы сети ливневой канализации, построены и введены в эксплуатацию две новые насосные станции для перекачки сточных вод на заводские очистные сооружения. На выполнение указанных работ затрачено более 114 млн руб.Новокузнецким межрайонным природоохранным прокурором в ходе проверки ОАО "ЮжноКузбасская ГРЭС" установлено, что указанным лицом в нарушение условий водопользования, определённых решением о предоставлении водного объекта в пользование, очистные сооружения в срок до 31.12.2012 не построены и не введены в эксплуатацию. По указанному факту прокурором в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц предъявлено исковое заявление о понуждении ОАО "ЮжноКузбасская ГРЭС" к строительству очистных сооружений ливневой канализации в срок до 31.12.2013. Решением Мысковского городского суда от 30.05.2013 требования прокурора удовлетворены в полном объёме, решение вступило в законную силу.Многочисленные нарушения выявлялись в деятельности хозяйствующих субъектов.Недостатки в деятельности вышеуказанных органов способствуют многочисленным нарушениям, которые допускают хозяйствующие субъекты, среди которых наиболее распространены выбросы вредных (загрязняющих веществ) в атмосферный воздух без разрешения, с превышением утвержденных нормативов ПДВ, в отсутствие утвержденного проекта санитарно-защитной зоны предприятия, невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду.Проверкой в Управлении Росприроднадзора по Саратовской области установлены факты нарушения сроков рассмотрения материалов о согласовании проектов ПДВ вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, требований законодательства к проверке таких материалов в части достоверности содержащихся в них сведений. Выявлялись случаи утверждения нормативов ПДВ организациям, эксплуатирующим несанкционированные свалки твердых бытовых отходов, не имеющим стационарные источники выбросов, и др. По данным фактам руководителю Управления Росприроднадзора по Саратовской области внесено представление, по результатам рассмотрения которого приняты меры по устранению указанных нарушений.Прокурорской проверкой в ООО "ТПП ЭксилентЛТД" установлено, что в результате эксплуатации асфальтобитумного завода на территории г. Балаково Саратовской области происходили интенсивные выбросы в воздух черного дыма, что на границе санитарно-защитной зоны имелись превышения предельно допустимой концентрации по пыли неорганической в 60 раз, в границах жилой зоны в 27 раз, в границах садовых участков в 38,28 раз. Разрешение на выбросы у предприятия отсутствует. По направленным прокуратурой материалам проверки следственными органами возбуждено и расследовано уголовное дело по ч. 1 ст. 251 УК РФ. Виновный осужден. Кроме того, природоохранной прокуратурой в суд направлено исковое заявление с требованием о запрете эксплуатации АБЗ до приведения газоочистного оборудования в исправное состояние и получения разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.Органами прокуратуры Архангельской области повышенное внимание уделялось вопросам обеспечения законности при обращении с отходами производства и потребления.Основной проблемой здесь является недостаточное количество специализированных объектов для размещения промышленных и бытовых отходов, которые отвечали бы санитарным нормам, специализированных организаций, осуществляющих сбор, утилизацию отходов, отсутствие селективного сбора отходов. Все это приводит к тому, что большая часть отходов, являющихся также вторичным сырьем, размещается на свалках бытовых отходов. В связи с этим прокурорами приняты меры к устранению выявленных нарушений.Так, прокурором Устьянского района в суд направлены заявления к администрации МО "Березницкое" о возложении обязанности организовать и обеспечить ликвидацию отходов, незаконно размещенных на несанкционированных свалках, а также к ООО "ЖКХ Малодоры" о возложении обязанности устранить нарушения санитарно-эпидемиологического законодательства при эксплуатации свалки твердых бытовых отходов, которые удовлетворены. Прокурором г. Северодвинска Архангельской области выявлены нарушения требований ч. 1 ст. 161 Жилищного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 7ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 1, 28 Федерального закона от 24.06.1998 89ФЗ "Об отходах производства и потребления" в части эксплуатации специальных площадок для сбора твердых бытовых отходов. В целях устранения нарушений закона в суд предъявлено три исковых заявления, которые удовлетворены.Аналогичные нарушения законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления выявлены органами прокуратуры Ивановской области. Например, у ряда хозяйствующих субъектов Ивановской области отсутствовали проекты нормативов на образование отходов и лимитов на их размещение; не были определены класс опасности образуемых отходов и лица, которые допущены к обращению с ними; работники предприятий не имели соответствующей профессиональной подготовки. Так, в 2013 г. Заволжским районным судом вынесен об винительный приговор в отношении генерального директора ЗАО "Стройхимматериалы" по п. "б" ч. 2 ст. 171 УК РФ (осуществление незаконной предпринимательской деятельности с извлечением дохода в особо крупном размере). ЗАО "Стройхимматериалы", не имея лицензии на обезвреживание отходов 1 — 4 класса опасности и пользование недрами, осуществляло деятельность по захоронению в глубокие горизонты земли 1074,65 т отработанной серной кислоты и 1907,45 т четыреххлористого углерода. От незаконной деятельности ЗАО извлекло доход в размере 6 607 423 руб.После вступления приговора в законную силу прокуратурой Заволжского района 27.11.2013 направлено исковое заявление о взыскании в федеральный бюджет доходов, полученных обществом от сделки, совершенной с целью, противоправной основам правопорядка и нравственности.Результаты проверок органами прокуратуры Московской области показали, что наиболее остро стоит вопрос с размещением отходов на соответствующих полигонах и проектными сроками эксплуатации.Также серьезную проблему представляли несанкционированные свалки мусора и бездействие в указанной сфере органов местного самоуправления.Информация о результатах прокурорского надзора направлялась Губернатору Московской области с предложением принять дополнительные меры по стабилизации ситуации в сфере обращения с отходами производства и потребления.Как показывают результаты работы органов прокуратуры Московской области за 2013 г. общее количество выявленных нарушений в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории области снизилось до 39,3 %.На протяжении длительного времени специалистами, изучающими причины правонарушений, основное внимание уделяется преступлениям, которые в соответствии с ч. 1 ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации признаются виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные Уголовным кодексом Российской Федерации под угрозой наказания. Разработана соответствующая форма и ведется подробный статистический учет совершенных преступлений, позволяющий государству принимать обоснованные меры по противодействию противоправным деяниям.В отличие от преступлений, запрещенных Уголовным кодексом Российской Федерации имеется проблема правонарушений, за которые виновные лица привлекаются к административной ответственности. Влияние таких правонарушений на общее состояние законности значительное.Опасность заключается в том, что существует устойчивая сопряженность в восприятии населением проступков и преступлений в рамках общей правонарушаемости. В связи с этим возникла реальная необходимость в изучении административной правонарушаемости и принятии научно обоснованных мер по их профилактике.Учеными предпринимаются попытки обобщения и анализа информации о зарегистриро ванных административных правонарушениях, предусмотренных как Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ или Кодекс), так и административным законодательством субъектов Российской федерации.Задачами законодательства об административных правонарушениях является защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды и т.д. (ст. 1.2 КоАП РФ).В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях имеется специализированная гл. 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", однако кроме нее к правонарушителям в сфере экологии можно отнести и другие составы правонарушений: ст. 7.2 7.7; ст. 7.9 7.11 гл. 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности" и др.В экологической сфере очень остро стоит проблема разграничения надзора прокуратуры и контроля иных государственных органов, это связано с тем, что рассматриваемые правоотношения регулируют большое количество законов, подзаконных актов, ведомственные нормативы и инструкции, часто противоречащие друг другу.Среди административных составов в сфере охраны окружающей среды и природопользования нет таких, возбуждение административного дела которых было бы отнесено к исключительной компетенции прокурора. Однако в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ (Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором) при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.Кроме прокурора дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом органа государственной власти, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1 и 1.1 ст. 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.Прокурор возбуждает дела об административном производстве в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ, с учетом положений ст. 22 и 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", при этом дела об административном правонарушении в сфере охраны окружающей среды и природопользования.Согласно ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются сведения о наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, полученные из различных источников, перечень которых не ограничен.Например, в ст. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 г. 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" указано, что разграничение незаконной охоты (ст. 258 УК РФ) и нарушений правил охоты (ч. 1 ст. 8.37 КоАП РФ) осуществляется по таким признакам, как причинение крупного ущерба, применение механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов или иных способов массового уничтожения птиц и зверей, совершение деяния в отношении птиц и зверей, охота на которых полностью запрещена, либо на особо охраняемой природной территории, в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. При этом причиненный незаконной охотой ущерб относится к крупному исходя не только из количества и стоимости добытых, поврежденных и уничтоженных животных, но и с учетом иных обстоятельств содеянного, в частности экологической ценности, значимости для конкретного места обитания, численности популяции этих животных.Ст. 28.7 КоАП РФ предусмотрено, что если после выявления административного правонарушения в области охраны окружающей среды осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен.