Политика приватизации правительства РФ в 1990-х гг.

-
...

-

-

4.2. "залоговые аукционы"
Особой формой приватизации, начавшей реализовываться во второй половине 1995 года, стали «залоговые аукционы». Началом этого этапа послужил указ президента РФ от 31 августа 1995 года «О порядке передачи в 1995 г. в залог акций, находящихся в федеральной собственности» [54].
Суть новой схемы состояла в том, что федеральное правительство, испытывая недостаток в финансовых средствах, брало кредит у частных финансово-промышленных группировок (ФПГ) сроком на 1 год, в качестве залога отдавая этим ФПГ акции крупных промышленных предприятий, которые подлежали приватизации. При этом обе стороны понимали, что правительство в указанный срок не вернёт взятые деньги (причиной этого была как сложная экономическая ситуация в стране, так и сознательное намерение правительствауглубить приватизацию).
Причиной такой сложной схемы (вместо того, чтобы просто выставить предприятия на торги), стало то обстоятельство, что, как известно, стоимость залога для обеспечения кредита всегда в несколько раз больше, чем размер кредита. Поэтому схема залоговых аукционов представляла собой фактически распродажу предприятий по дешёвке, в связи с чем представляется ошибочным принятое в некоторых работах [43] определение 1995 года как начала «денежного» этапа приватизации. Спрашивается, зачем правительству это было нужно, если можно было выставить приватизируемые предприятия на продажу по их реальной цене?
На то было несколько причин. Во-первых, деньги для решения социальных задач требовались правительству срочно требовались крупные денежные суммы. Во-вторых, напомним, что приватизация в начале 1990-х годов преследовала не столько экономические, сколько политические цели – создание широкой прослойки частных собственников. И, наконец, приближались намеченные на 1996 года президентские выборы. График залоговых аукционов был составлен таким образом, что владельцы финансово-промышленных групп (которых впоследствии стали называть «олигархами») давали правительству деньги до выборов, а окончательный переход акций предприятий в их собственность должен был произойти после выборов. В результате будущие олигархи оказывались материально заинтересованы в том, чтобы в ходе президентских выборов 1996 года у власти остался бы именно Б.Н.Ельцин, потому что любой другой президент в случае его избрания отменил бы залоговые аукционы по причине их крайней невыгодности для бюджета. Уже через 15 лет после этих событий, в 2010 году, А.Б.Чубайс (который в 1995 году был первым вице-премьером и курировал это направление) в одном из своих интервью так напрямую и заявлял: «В этом смысле моя позиция вообще такая неэкономическая. Я до сих пор считаю, что залоговые аукционы создали политическую базу для необратимого разгрома коммунистов на выборах в 1996 году. Это же были настоящие «командные высоты», крупнейшие предприятия страны с «красными директорами» во главе. И этого одного достаточно, чтобы считать их позитивным явлением» [16].
Как отмечается в исследовательской работе «Приватизация в России» [42], «низкая доходность приватизации» является одной основных общих черт, объединяющих приватизацию в России с приватизацией в других странах Восточной Европы (другими общими признаками называют «использование в качестве инструмента перехода к рынку коммерциализации и акционирования государственных предприятий», «введение чековой или купонной) системы» и «аукционная продажа малых объектов». В действительности, однако, как мы увидим ниже, в других восточноевропейских странах приватизируемые объекты продавались хотя и также ниже реальной цены, но всё-таки по цене, более соответствующей размерам их капитализации.
Как отмечали ряд исследователей [57], победители залоговых аукционов фактически определялись заранее. Автором этой схемы ряд СМИ называют владельца «Онэксим-банка» В.О.Потанина, который и стал победителем многих из залоговых аукционов.
За два месяца – ноябрь-декабрь 1995 года – состоялись 12 только крупных залоговых аукционов, в ходе которых на торги были выставлены контрольные пакеты «Норильского никеля», «Сибнефти» и нефтяной компании «Сиданко», крупные пакеты акций ЮКОСа и «Сургутнефтегаза», а также миноритарные пакеты таких компаний, как Новолипецеий (НЛМК) Челябинкий («Мечел») металлургические комбинаты, Лукойл, Нафта-Москва.
Схема приватизации в ходе залоговых аукционов подвергалась многими критике, в первую очередь, из-за продажи предприятий по заведомо заниженной цене. Так, например, комбинат «Норильский никель» был в ходе залоговых аукционов продан ОНЭКСИМбанку за 270 миллионов долларов [17], при том что годовая прибыль этого предприятия составляет 1,5 млрд долларов [18].
В 2007 году в СМИ были опубликованы [19] приведённые ниже таблицы, показывающие, сколько выручили различные страны от приватизации за период 1990-1998 гг (при том, что масштабы, например, Венгрии несопоставимо меньше, чем России, а в прочих указанных странах приватизация не была массовой):
Россия - 9,2 млрд. $
Венгрия- 11,3 млрд. $
Япония - 46,7 млрд. $
Австралия - 48 млрд. $
Франция - 48,5 млрд. $
Италия - 63,5 млрд. $
Великобритания - 66 млрд. $
Бразилия - 66,7 млрд. $
Вторая таблица - доходы от приватизации на душу населения:
Великобритания - 1100 $
Венгрия - 1252 $
Португалия - 2108 $
Италия -1100 $
Австралия - 2560 $
Россия - 55 $.
Злоупотребления, допущенные в ходе залоговых аукционов, и явная их несправедливость, были использованы многими политическими силами в ходе проходившей в то же время предвыборной кампании по выборам в Государственную думу РФ второго созыва, намеченным на 17 декабря 1995 года. Очень многие политические силы использовали тему нарушений при приватизации как удобный материал для критики в адрес правительства, в частности, получило популярность требование отмены результатов приватизации, которую многие из избирательных блоков включили в свою предвыборную программу. Наиболее последовательно с такой программой выступил избирательный блок «Коммунисты, Трудовая Россия – за Советский Союз» (№36 в избирательном бюллетене), который включил пункт о полной национализации приватизированных предприятий в перечень главных лозунгов своей предвыборной программы [34]. Это позволило данному блоку достичь значительного успеха: в то время как социологи предрекали этому блоку менее 1% голосов, по итогам выборов этот блок занял шестое место из 43 избирательных объединений и оказался на грани прохождения 5%-го барьера, получив, по официальным данным, 4,53% голосов [35]. Напротив, партия власти «Наш дом – Россия» во главе с премьер-министром В.С.Черномырдиным, несмотря на широкомасштабное использование административного ресурса и преимущества в СМИ, заняла лишь третье место по числу полученных голосов [36].
Средства, вырученные на первых двенадцати залоговых аукционах, прошедших в декабре 1995 года, составили 5,1 трлн неденоминированных рублей [48], т.е., с учётом деноминации 1998 года - всего 5,1 млрд рублей.
В 2004 году Счётная палата РФ издала документ «Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы» [20], в котором подвергла критике «залоговые аукционы», отметив такие их свойства, как «Неисполнение органами исполнительной власти своих обязанностей в сфере приватизации, необоснованное занижение цены продаваемых государственных активов, притворность конкурсов, низкая результативность продаж».
Помимо установленных фактов злоупотреблений на залоговых аукционах, Счётная палата приводит и другие примеры невыгодных для бюджета приватизационных сделок, проводившихся в тот период – «из-за необоснованного снижения цены акций упущенная выгода для федерального бюджета составила более 115 млрд. рублей. Например, при определении продажной цены пакета акций ОАО "Тюменская нефтяная компания" не была учтена стоимость извлекаемых запасов нефти и газа, находящихся на балансе организации. В результате цена продажи пакета акций была занижена минимум на 920 млн. долларов. А от продажи акций ОАО "Нефтегазовая компания "Славнефть" государство недополучило 309,3 млн. долларов. Упущенная выгода федерального бюджета - около 220 млн. долларов».
При этом, однако, каких-либо практических последствий это заключение Счётной палаты не имело.
5. приватизация во времена второго срока правления Б.Н.Ельцина
5.1. вторая серия залоговых аукционов
Во второй половине 1996 года наступил срок, когда правительство должно было возвращать коммерческим банкам деньги, взятые в кредит в ходе «залоговых аукционов». Ставка правительства на то, что крупные коммерсанты будут вкладываться в победу Б.Н.Ельцина на президентских выборах, оправдала себя – многие из коммерсантов не только жертвовали на предвыборную кампанию Ельцина крупные суммы, вместе взятые значительно превосходившие разрешённый законом максимальный размер избирательного фонда [21], но и участвовали в работе предвыборного штаба в качестве политических фигур. Так, в апреле 1996 года нашумело «обращение 13 предпринимателей», которые намекали на возможность отмены президентских выборов на основе компромисса между двумя основными кандидатами (Б.Ельциным и Г.Зюгановым), и угрожали, что «не позволят политикам действовать вопреки интересам предпринимательского сообщества» [22]. Во втором своём обращении, уже незадолго до первого тура президентских выборов, та же группа коммерсантов уже в открытую призывала голосовать за Ельцина. Глава банка СБС-Агро М.Смоленский открыто входил в избирательный штаб Ельцина, а Б.Березовский и В.Гусинский сыграли ключевую роль в скандале из-за т.н. «коробки из-под ксерокса», когда сотрудники спецслужб попытались пресечь использование неучтённой наличности в целях предвыборной кампании.
После выборов тем коммерсантам, которые внесли свой вклад в победу Ельцина, в благодарность позволили окончательно приобрести в собственность предприятия, на которые они претендовали в ходе залоговых аукционов. При формировании нового состава правительства в августе 1996 года особенно неожиданным стало назначение владельца «ОНЭКСИМбанка» В.Потанина одним из четырёх первых вице-премьеров (ранее «ОНЭКСИМбанк» не входил в список самых крупных коммерческих структур и был известен мало кому, кроме специалистов, однако всего за полгода нахождения Потанина на посту первого вице-премьера оказался в числе крупнейших финансовых структур страны). Ещё одним неожиданным назначением стало произошедшее в ноябре 1996 года назначение владельца «ЛогоВАЗа» Б.Березовского заместителем секретаря Совета Безопасности РФ. Для капиталистических стран, конечно, является типичной ситуация, когда представители частного капитала лоббируют свои интересы в правительстве, но, однако, коммерсанты крайне редко сами занимают правительственные должности.
Как раз в тот период возникло такое явление, как «семибанкирщина» - когда 7 крупнейших частных компаний, по статистике, стали контролировать больше половины экономики России:
«Логоваз» (Б.Березовский) – контролировал АвтоВАЗ, ОРТ (первый канал телевидения), «Сибнефть» и «Аэрофлот». Причём характерной особенностью ведения бизнеса Березовским (которая впоследствии и привела его к краху) стало то, что он предпочитал не покупать контрольные пакеты акций, а расставлять своих людей на руководящие посты в этих предприятиях;
«Мост-банк» (В.Гусинский) – основным его активом была группа «Медиа-Мост», в состав которой входил телеканал НТВ, радио «Эхо Москвы» и большое количество печатных изданий
ОНЭКСИМбанк (В.Потанин) – основными их активами, помимо собственно данного банка, стали «Норильский никель», нефтяная компания «Сиданко», впоследствии – «Связинвест»,
«МЕНАТЕП» (М.Ходорковский) – основными его приобретениями в ходе залоговых аукционов, стала нефтяная компания «ЮКОС», а также Мурманское морское пароходство;
«Альфа-банк» (М.Фридман) – помимо банковской сферы, имел в своих активах также «Тюменскую нефтяную компанию»
СБС-Агро (А.Смоленский) и «Инкомбанк» (В.Виноградов) – в банковской сфере.
Именно в тот период владельцев этих ФПГ стали называть «олигархами».
Что же касается итогов выполнения программы приватизации в 1996 году в целом, то представление об этом даёт таблица, характеризующая соотношение различных способов приватизации в этот год:
акционирование - 22,5
продажа на аукционах - 3,9
коммерческий и инвестиционный конкурс - 9,6
выкуп арендованного имущества - 32,0
продажа недвижимости и земли - 24,4
прочие - 7,6
Как сообщает тот же источник [46], по состоянию на 1 января 1997 года, доля занятых на частных предприятиях и на предприятиях, где контрольный пакет принадлежит частному собственнику, достигла 60% от общего количества работающих.
Хотя во многих работах период «залоговых аукционов» относят к этапу «денежной приватизации», тем не менее своей функции они не выполнили. Формально, помимо задачи наполнения бюджета, перед приватизацией ставилась ещё одна цель – считалось, что бюджет будет освобождён от функции поддержки «планово-убыточных» предприятий. Но этого не произошло – т.к., с одной стороны, государство нередко продолжало по-прежнему нести бремя поддержки приватизированных предприятий, с другой стороны, приватизировались, как правило, предприятия не убыточные, а прибыльные. В проекте Федерального бюджета на 1997 год доходы от планируемой приватизации составляли всего около 1% от доходной части бюджета, так что относить «залоговые аукционы» 1995-1996 годов к «денежной приватизации» не приходится.
Такая ситуация привела к тому, что в стране стал разгораться социально-экономический кризис, вызванный задержками зарплаты на практически всех предприятиях. За 1996 год забастовочная активность в России выросла в 6 раз. Летом 1996 года в разных регионах началась новая форма протестных акций – перекрытие транспортных магистралей. 5 ноября 1996 года и 27 марта 1997 года проходили общероссийские акции протеста профсоюзов ФНПР, которые официально выдвигали лишь экономические требования, однако участники акций стихийно выходили на улицы под лозунгом «Ельцина – в отставку».
Из-за обострения социально-политической и экономической обстановки этот вариант бюджета, хотя и был принят, несмотря на сопротивление депутатского корпуса, но фактически продержался только около полугода – до того как в 1997 году был, с одной стороны, осуществлён «секвестр» бюджета (сокращение расходов), с другой стороны, новый состав правительства был вынужден перейти к наполнению бюджета путём продажи приватизируемых предприятий за их реальную стоимость.
5.2. изменение подходов к приватизации во времена правительства Чубайса-Немцова
В марте 1997 году в России произошла очередная смена правительства. Формально отставки правительства не объявлялось, и В.С.Черномырдин остался премьер-министром, однако остальной состав и структура правительства коренным образом изменились. Первым вице-премьером, ответственным за финансово-экономический сектор правительства, стал А.Б.Чубайс, до этого работавший главой администрации президента РФ (ранее, в 1993-1996 годах Чубайс уже был первым вице-премьером правительства РФ, но в январе 1996 года, за полгода до президентских выборов был отправлен в отставку, поскольку пользовался непопулярностью среди населения, после же президентских выборов, на которых был фактическим руководителем предвыборного штаба Ельцина, «в награду» получил пост главы администрации. Вторым вице-премьером, ответственным за «реальный сектор» экономики, стал Б.Е.Немцов, до этого работавший губернатором Нижегородской области. Также был обновлён практически весь состав вице-премьеров, причём их количество было сокращено вдвое – вместо 11 вице-премьеров, их которых 4 «первых», было оставлено только 7 вице-премьеров, из которых два – первых.
Причиной формирования нового правительство стала неспособность прежнего правительства справиться с нарастанием экономического кризиса в стране: продолжались спад производства и задержка зарплат, в тот же период стали падать цены на нефть, которые уже в то время обеспечивали значительную часть российского бюджета. Получалось, что доходы бюджета резко сокращались даже по сравнению с уже запланированными суммами, и взять деньги было неоткуда. Одной из мер нового правительства стал «секвестр» (урезание бюджетных расходов). Однако эта мера, во-первых, не могла полностью решить проблему, во-вторых, поскольку «секвестр» означал изменения бюджета, то оно должно было оформляться на законодательному уровне, однако оппозиционно настроенное большинство Госдумы могло не дать добро на эту меру или как минимум сильно затянуть принятие решения. Поэтому основным средством наполнения бюджета был объявлен новый этап приватизации, юридическим оформлением которого стал федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ» от 21 июля 1997 г. [55] (вступил в силу 2 августа 1997 г., действовал до 2002 г.).
Принципиальным отличием нового этапа приватизации от старого было то, что если ранее приватизируемые предприятия передавались в руки новым владельцем за бесценок или вообще бесплатно, то на этот раз было объявлено, что теперь акции предприятий будут продаваться по их реальной рыночной стоимости. То есть правительство взяло стратегию наполнения бюджета за счёт продажи большого количества государственных предприятий, предлагая коммерсантам таким образом платить свои сверхприбыли на пополнение бюджета. Поскольку у самих коммерсантов могло не оказаться сумм, необходимых для приобретения предприятий по реальной цене, то им было разрешено привлекать средства иностранного капитала.
В частности, в план на 1997 год была внесена приватизация следующих крупных предприятий:
“Связьинвест” (49% акций двумя пакетами);
РАО “ЕЭС России” - 1,5-2% акций (остаток пакета, подлежащего приватизации);
НК “Роснефть”
“Транснефть” (24% акций);
НК “Славнефть” (от 19,68% до 34%);
НК “ЛУКойл” (15% акций);
НК “Норси-ойл” (40% акций);
“Росгосстрах” (50% акций);
“Ярославнефтепродукт” (22%);
“Новороссийское морское пароходство” (5,34%);
“Архангельский ЦБК” (20%);
“Новосибирский электродный завод” (24.5%);
“Нижегороднефтеоргсинтез” (15%);
“Нижегороднефтепродукт” (18,3% акций через инвестиционный конкурс и 23,4% через спецаукцион);
“Новомосковскбытхим” (20% акций) [23].
Под исполнение этой программы и были назначены исполнители. Ключевой фигурой – главой Госкомимущества в ранге вице-премьера был Альфред Кох, занимавший эту должность ещё с середины 1996 года, но при этом с марта 1997 года ставший сочетать эту должность с должностью вице-премьера правительства. Википедия характеризует Коха как Кох «сторонником масштабной приватизации госимущества» и приводит его слова из интервью телеканалу НТВ он заявил: «Я считаю, что у государства не должно быть собственности. У государства не должно быть экономических интересов, они существуют только как совокупность экономических интересов граждан» [24]. Также заместителями председателя правительства стали сторонники либеральных реформ О.Н.Сысуев, Я.М.Уринсон и В.Н.Хлыстун.
5.3. Конфликты вокруг приватизации "Связинвеста", "Норильского никеля", "Роснефти"
Хотя новое правительство и декларировало, что теперь приватизация будет честная и предприятия будут продаваться по их реальной стоимости, тем не менее первые же крупные приватизационные аукционы оказались скандальными и свидетельствовали о фактической ангажированности правительственных чиновников, отвечавших за приватизацию.