Реформа в Вооруженных силах Российской Федерации: цели, задачи и проблема оценки эффективности

Заключение

Основным итогом реформирования российской армии в постсоветский период стал ее отказ от мобилизационной основы развертывания с переориентацией на ведение ограниченных, скоротечных локальных войн. В настоящее время реформированная российская армия приобрела более компактную военную организацию, ориентированную на парирование современных военных угроз. В то же время нерешенность вопроса с профессионализацией рядового и сержантского состава и незавершенность процесса технического перевооружения российской армии не позволяют пока говорить о серьезном повышении «качества» российских Вооруженных сил.
«Кадровая революция» Сердюкова привела к радикальной трансформации военной бюрократии Министерства обороны, и от контроля над бюджетными потоками военного ведомства оказались оттеснены ...

Оглавление

Введение 3
Глава 1. Теоретические аспекты формирования военной политики РФ 6
1.1 Доктринальное оформление военной политики РФ 6
1.2 Предпосылки проведения военной реформы в РФ 13
Глава 2. Особенности проведения реформы Вооруженных сил РФ 19
2.1 Основные цели, задачи и этапы реформы Вооруженных сил РФ 19
2.2 Главные итоги и проблемы военной реформы РФ 37
Глава 3. Перспективы совершенствования военной реформы РФ 43
3.1 Перспективы решения существующих проблем процесса реформирования Вооруженных сил РФ 43
3.2 Предложения по оптимизации положений реформы в Вооруженных силах РФ 50
Заключение 54
Библиографический список 57

Введение

На протяжении всей истории человечества возникала необходимость борьбы и преодоления различных типов угроз. Источником таких угроз могло быть что угодно - природа, враги, технические объекты и т.д. Поэтому обеспечение безопасности являлось и продолжает оставаться одним из ключевых аспектов функционирования и развития общества.
Вопросы обеспечения национальной безопасности, выработки концепции и стратегии национальной безопасности во всех странах являются предметом самого пристального внимания со стороны политиков, военных, а также академических кругов. Подобное внимание к вопросам национальной безопасности вполне естественно, так как они затрагивает наиболее важные стороны жизнедеятельности индивида, общества и государства.
Актуальность выбранной тематики обусловлена стремление м России своевременно реагировать на возникающие угрозы, а также важностью изучения национальных приоритетов нашего государства.

модернизация системы военного обучения; перевооружение армии и изменение системы ее материально-технического обеспечения9.
Реорганизация системы военного управления выразилась в переходе от четырехзвенной системы управления войсками (военный округ – армия – дивизия – полк) к более компактной, трехзвенной (военный округ – оперативное командование – бригада). Из шести существовавших до реформы военных округов (ВО) было сформировано четыре (рис. 1), превратившиеся, по сути, в оперативно-стратегические командования (ОСК) по частям света: Западный ВО (ОСК «Запад»), Южный ВО (ОСК «Юг»), Центральный ВО (ОСК «Центр») и Восточный ВО (ОСК «Восток»).
Рис. 1. Изменение военно-административного деления РФ
Новые военные округа объединили межвидовые группировки войск: в подчинение их командующих были переданы дислоцированные на территории округов соединения и объединения ВВС, ПВО, ВМФ, армейского спецназа.
Одновременно существенно сократились полномочия главнокомандующих видами войск, которые оказались отстранены от формирования гособоронзаказа, формулирования перспективных тактико-технических характеристик (ТТХ) ВВСТ, подготовки офицерских кадров, контроля над состоянием войск.
Наряду с повышением управляемости войсками, модернизация системы управления высвободила значительный объем мало используемого военными имущества. Своеобразным символом этого процесса стала фраза тогдашнего президента Д.А. Медведева: «Куда ни плюнь, везде земли Министерства обороны. И сами ничего не делают, и другим не дают»10. Произошедшее сокращение численности центрального аппарата Министерства обороны РФ более чем в три раза (с 51 тыс. до 13,4 тыс. чел.)11 сопровождалось выводом некоторых органов военного управления из Москвы с высвобождением ряда инвестиционно привлекательных объектов в центре столицы.
Оптимизация органов военного управления и кадровые ротации офицеров привели к разрушению старых военных кланов и трансформации военной бюрократии Минобороны РФ. На фоне многократного сокращения центральных органов военного управления ранее вспомогательные направления работы (в первую очередь, «имущественный блок») приобрели особую актуальность. Доля гражданского персонала в центральном аппарате Министерства обороны РФ возросла в 3 раза, достигнув к 2011 году 45%, при этом подавляющая часть пришедших в Минобороны РФ гражданских специалистов была представлена сослуживцами А.Э. Сердюкова по Федеральной налоговой службе. Результатом реформирования системы военного управления при Сердюкове стал, как отмечает П. Баев, переход под полный контроль гражданского министра обороны имущественных активов военного ведомства с одновременной потерей стратегических ориентиров в подготовке войск к решению боевых зада12.
Основные структурные изменения в российских вооруженных силах были связаны с расформированием кадрированных частей и созданием вместо них соединений постоянной боеготовности. В Сухопутных войсках на базе расформированных дивизий было развернуто более 100 общевойсковых и специальных бригад, полностью укомплектованных личным составом и военной техникой и способных к быстрому реагированию. Проверки войск Центрального, Южного и Восточного военных округов, проведенные уже после отставки Сердюкова в течение 2013 года, выявили как возросшую тактическую подготовленность частей российской армии, так и серьезные недостатки в оснащении и управлении войсками – слабые навыки доведения команд по автоматизированным системам боевого управления, большой процент устаревшей военной техники. Быструю переброску бригад с одного стратегического направления на другое затрудняет ограниченный потенциал российской военно-транспортной авиации (Ил-476), деградация вертолетных частей, а также фактически утраченный мобилизационный резерв гражданской авиации.
Высветившаяся также потребность иметь в Сухопутных войсках более крупные соединения, чем бригады, привела при Шойгу к ограниченному воссозданию дивизий: в мае 2013 года из бригад обратно в дивизии были переформированы гвардейские Таманская танковая и Кантемировская мотострелковая дивизии.
Противоречивым представлялся и процесс реформирования армейского спецназа и создания Сил специальных операций (ССО). В ходе реформы Сердюкова бригады специального назначения (СпН) были переданы из состава Главного разведывательного управления (ГРУ) Генерального штаба в состав Сухопутных войск, при этом две из них (67-я Бердская и 12-я Асбестовская) в рамках оптимизации воинской структуры решили расформировать. На базе центра специального назначения (ЦСН) ГРУ в Солнечногорске в 2009 г. начал создаваться прообраз Сил специальных операций – ЦСН «Сенеж», подчиненный непосредственно министру обороны. В то же время в Генеральном штабе было начато образование Командования ССО, которое возглавили выходцы из ЦСН «Альфа» ФСБ России генералы Игорь Медоев и Александр Мирошниченко. При Шойгу решение о передаче армейского спецназа Сухопутным войскам было признано ошибочным и отменено, но курс на формирование ССО продолжился: в конце 2013 года было объявлено об открытии в Кубинке нового учебного центра для подготовки младшего командного состава армейского и флотского спецназа13.
Сопротивление командования Воздушно-десантных войск переформированию своих дивизий в бригады позволило сохранить при Сердюкове в составе ВДВ все четыре дивизии: 7-ю Новороссийскую, 76-ю Псковскую гвардейские десантно-штурмовые, 98-ю Ивановскую и 106-ю Тульскую гвардейские воздушно-десантные.
Используя заинтересованность высшего политического руководства страны в наличии мобильного, хорошо подготовленного войскового резерва, командованию ВДВ, напротив, удалось добиться принятия курса на усиление Воздушно-десантных войск: к 2018 году дивизии ВДВ должны перейти с двухполкового состава на трехполковой со значительным усилением подразделений боевого обеспечения и разведки.
При Шойгу в подчинение штаба ВДВ из военных округов уже переданы три десантно-штурмовые бригады (ДШБР), начато формирование еще одной, запланировано развертывание в бригады 45-го отдельного полка спецназа ВДВ и 38-го отдельного воздушно-десантного полка связи. Логическим итогом развития мобильных войск должно стать создание в российской армии Сил быстрого реагирования (СБР) – нового рода войск, объединяющего под единым командованием ВДВ, Силы специальных операций, армейский спецназ, морскую пехоту, миротворческие и горнострелковые бригады. О завершении разработки Генеральным штабом ВС РФ концепции Сил быстрого реагирования было объявлено в конце 2013 года14.
В Военно-воздушных силах в 2008-2012 годы были расформированы оставшиеся с советского периода воздушные армии, авиационные корпуса, дивизии и полки и осуществлен переход на систему авиационных баз и бригад воздушно-космической обороны. Создание вместо 356 аэродромов (из которых действующими были лишь четверть) восьми укрупненных авиационных баз, приближенных к крупным городам, существенно упростило их снабжение, но при этом ослабило живучесть авиационной инфраструктуры и понизило возможности аэродромного маневра ВВС. Выявившиеся в ходе проверок войск недостатки привели при Шойгу к возврату прежней организационной структуры в авиации («дивизия – полк») и переформированию бригад ВКО обратно в дивизии. Военным ведомством подготовлены также предложения по развитию авиабаз за пределами территории РФ – авиабазы «Кант» в Киргизии, «Лида» в Беларуси, аэродром «Темп» на острове Котельный архипелага Новосибирских островов, которые должны принять новую оперативно-стратегическую авиацию и служить аэродромами подскока для стратегических бомбардировщиков Ту-160 и Ту-95 МС15.
В условиях обострения международной обстановки на Ближнем Востоке и в средиземноморском регионе (сирийский кризис, свержение ливийского режима М. Каддафи) Россия в 2013 году, впервые с момента распада СССР, озвучила заявку на создание постоянного оперативного соединения ВМФ РФ в Средиземном море – Средиземноморской эскадры. По сравнению с 5-й оперативной эскадрой ВМФ СССР, оперировавшей в Средиземном море в годы «холодной войны», численность российской корабельной группировки будет на много скромнее (6–8 боевых кораблей). Возглавить Средиземноморскую эскадру ВМФ РФ должен заказанный во Франции десантный вертолетоносный корабль-док (ДВКД) «Севастополь» (проект «Мистраль»16), ввод в строй которого ожидается в 2017 году. Появление в российском ВМФ кораблей такого типа (вторым заказанным у Франции ДВКД является «Владивосток») резко увеличивает возможности флота по развертыванию в удаленных водах, свидетельствуя о переориентации России на решение преимущественно квазивоенных задач: поддержание российского военного присутствия в Мировом океане, обеспечение безопасности граждан и российских объектов за рубежом, борьбу с пиратством, проведение миротворческих операций. До прихода «Севастополя» функцию корабля управления оперативным соединением будет выполнять флагман российского Черноморского флота ракетный крейсер «Москва».
Ограниченные экономические возможности страны по содержанию современных неядерных вооруженных сил, достаточных для прикрытия всех стратегических направлений, вынуждают Россию развивать Силы ядерного сдерживания, а также системы противоракетной (ПРО) и воздушно-космической обороны. Как заявил еще в своей предвыборной статье в феврале 2012 года В.В. Путин: «До тех пор, пока «порох» стратегических ядерных сил, созданных огромным трудом наших отцов и дедов, остается «сухим», никто не посмеет развязать против нас широкомасштабную агрессию»17.
Также обеспокоенность российского руководства вызывает развитие американской системы ПРО: в своем послании Федеральному Собранию РФ в 2013 г. Владимир Путин отметил: «Мы прекрасно отдаем себе отчет в том, что система противоракетной обороны только по названию является оборонительной, а на самом деле это существенная часть стратегического наступательного потенциала… Мы внимательно следим за развитием так называемой концепции обезоруживающего мгновенного глобального удара”, которая активно развивается в некоторых странах… Увеличение зарубежными странами потенциала стратегических высокоточных систем в неядерном исполнении в сочетании с наращиванием возможностей систем ПРО может свести на нет все ранее достигнутые договоренности в области ограничения и сокращения стратегических ядерных вооружений, привести к нарушению так называемого стратегического баланса сил»18.
В 2011 году в структуре ВС РФ был создан новый род войск – Войска воздушно-космической обороны, объединившие Космическое командование и Командование противовоздушной и противоракетной обороны. В настоящее время активно наращивается зона радиолокационного контроля; новые радиолокационные станции (РЛС) появляются в Иркутске, Калининграде, Енисейске, Барнауле, Воркуте, а также на вновь создаваемых заполярных военных базах; восстанавливается российское военное присутствие в Артике, которая является на сегодня наиболее уязвимым сектором воздушного пространства России.
В целом, реорганизация системы военного управления и структуры вооруженных сил привела к демонтажу доставшейся российской армии от СССР колоссальной системы мобилизационного развертывания и аннулированию суперобъемного, но в действительности фантомного потенциала для ведения длительной обычной войны. Значительно меньшие успехи в ходе военной реформы были достигнуты на пути профессионализации и технического переоснащения армии.
В рамках перехода Вооруженных Сил РФ на «новый облик» в 2008-2011 годы произошло существенное сокращение численности армии (с 1,2 млн. человек в 2008 году до 1 млн. человек в 2011 году) и оптимизация ее офицерского корпуса (уменьшившегося с 365 тыс. до 150 тыс. офицерских должностей). В 2012 году в связи с созданием войск Воздушно-космической обороны офицерский корпус был увеличен до 220 тыс. человек, а ликвидированный при Сердюкове институт прапорщиков и мичманов, насчитывавший около 140 тыс. человек, в 2013 году был восстановлен Шойгу.
На фоне общего значительного сокращения армии в 2,5-3 раза было повышено денежное довольствие офицерам, сержантам и солдатам-контрактникам. Уже в 2009 году был начат масштабный эксперимент по реформированию денежного довольствия военнослужащих19, а с 2012 года минимальная заработная плата командира взвода (в звании лейтенанта) с учетом надбавок составила около 1600 долларов, командира отделения (сержанта) – 1100 долларов, а рядового-контрактника – около 850 долларов20 (при средней заработной плате в стране около 700 долларов в месяц). Столь существенное повышение денежного довольствия военнослужащих в преддверии президентских выборов 2012 года помогло локализовать недовольство десятков тысяч уволенных в запас офицеров, однако не привело до сих пор к профессионализации российской армии, темпы которой отстают от запланированных.
По состоянию на начало 2014 года в российской армии насчитывалось около 205 тыс. профессиональных солдат и сержантов, хотя, согласно озвученным ранее планам, численность этой прослойки армейских профессионалов к этому времени должна была составить уже 240 тыс. человек. Слабая мотивация военнослужащих на долговременную контрактную службу объясняет отток подготовленных профессионалов из армии: только в 2013 году около 35 тыс. солдат и сержантов-контрактников покинули армию, большую часть из которых составили военнослужащие, которые не захотели продлевать военный контракт21.
Высокое по российским меркам денежное довольствие для военнослужащих уже не является определяющим фактором. Важную роль в низкой привлекательности Минобороны РФ как работодателя играет бытовая неустроенность военнослужащих: в большинстве армейских соединений солдаты-контрактники живут в основном в казармах; отсутствие возможности обзавестись при таких бытовых условиях семьей не стимулирует военнослужащих на продление контракта.
В настоящее время потребность в служебном жилье для солдат-контрактников и офицеров составляет 171 тыс. квартир и 80 тыс. комнат кубрикового типа, что требует выделения до конца 2016 года 380 млрд. рублей дополнительных бюджетных ассигнований (которые в проекте бюджета на 2014-2016 гг. не предусмотрены)22.
Несмотря на приобретение Министерством обороны РФ в 2008–2011 годах. более 180 тыс. квартир для военнослужащих, число военных, нуждающихся в жилье, по-прежнему велико. Масштабная жилищная программа, запущенная Сердюковым, оказалась крайне коррупционной; жилье для военнослужащих приобреталось в регионах со слаборазвитой инфраструктурой, ехать в которые военнослужащие отказывались. При этом, в ходе проверки домов, построенных Минобороны РФ в Москве, выяснилось, что вместо отставных офицеров там проживают руководители Департамента жилищного обеспечения данного министерства, советники и референты министра обороны, которым, как гражданским специалистам, предоставление жилья не полагалось23.
Предложенная уже при Шойгу новая схема обеспечения военнослужащих жильем, предполагающая замену выделения им квартиры единовременной денежной выплатой, при большей прозрачности фактически фиксирует давно сложившийся курс на монетизацию и сокращение реального объема социальных гарантий военнослужащих (очевидно, что размер единовременной денежной выплаты будет недостаточен для приобретения квартир в крупных городах).
Основу комплектования российской армии, по-прежнему, составляет призыв, который давно уже фактически носит выборочный характер, распространяясь на молодежь из малообеспеченных семей. Более половины молодых россиян при этом имеет отсрочки от призыва (большая часть из них по причине обучения в университетах, а также по причине болезни (рис. 2)), еще по разным данным около 235 тыс. человек уклоняются от призыва. Продолжившаяся в 2008-2014 годы гуманизация условий прохождения военной службы по призыву (улучшение бытовых условий и питания солдат, освобождение их от выполнения хозяйственных работ, создание научных и спортивных рот для прохождения службы талантливыми призывниками) не изменила ее по-прежнему низкого престижа среди молодежи.
Рис. 2. Основные заболевания, послужившие причиной освобождения граждан РФ от призыва в армию, 2012 г.24
Помимо изменения ценностных ориентиров, кризис российской призывной системы связан также с демографическим провалом 1990-х годов, когда число появившихся на свет мальчиков упало почти на 50% и с существующими в российском обществе межнациональными противоречиями. Молодых людей из северокавказских республик российское военное ведомство предпочитает не призывать в армию, объясняя это конфликтностью и недисциплинированностью кавказцев, а также распространенностью среди них ваххабитских настроений (призывные квоты Дагестана и Чечни не превышают 200 человек в год)25. В настоящее время из требуемых ежегодно 300 тыс. призывников Министерство обороны РФ в состоянии призвать не более 140 тысяч. Незавершенность комплектования воинских частей солдатами-контрактниками и профессиональными сержантами на фоне кризиса призывной системы лежит в основе низкой эффективности российской армии.
Серьезному сокращению подверглась при Сердюкове система военно-учебных заведений (вузов) Минобороны РФ, значительная часть из которых к 2008 году являлась недозагруженной, требуя при этом значительных затрат на содержание26. В 2008-2012 годы число военных вузов было сокращено в 4 раза – 15 военных академий, 4 военных университета и 45 военных институтов и училищ были реорганизованы в 11 военных академий, 2 военных университета и 3 военных учебно-научных центра. Набор курсантов в некоторые военные вузы и на отдельные специальность был отменен, сроки обучения слушателей значительно сокращены, начато выведение военных вузов из Москвы и Санкт-Петербурга, сопровождавшееся многочисленными скандалами.
Частью изменения внешнего облика российской армии стал переход на новую форму одежды: от прежней (во много еще советской) военной формы новая отличалась применением цифровой камуфляжной смесовой ткани, расположением погон на груди, а не на плечах (что нехарактерно для российской армии), заменой традиционных кирзовых сапог у военнослужащих на берцовые ботинки, а также другими элементами. По внешнему виду новая российская военная форма стала приближаться к современным образцам стран-членов НАТО. Но при этом поступление в войска новой формы также не обошлось без скандалов. Качество ткани и пошива серьезно отличались от пилотных образцов, демонстрировавшихся руководству страны. Заказы на пошив формы получили фирмы, аффилированные с родственниками министра обороны Сердюкова. При затратах российского бюджета на новую военную форму в более чем в 180 млн. долларов, получившие ее в Сибири военнослужащие переохлаждались и получали обморожения27.
Произошла также монетизация вещевого довольствия военнослужащих: полным комплектом военной формы теперь стали обеспечиваться только выпускники военных вузов, а также солдаты и сержанты при заключении первого контракта. В дальнейшем вместо выдачи военной формы военнослужащим выплачивалась денежная субсидия на ее приобретение.
Модернизации при Сердюкове подверглись и существующие институты, ориентированные на взаимодействие вооруженных сил с обществом. В декабре 2010 года произошло обновление состава Общественного совета при Минобороны РФ: число его членов было сокращено с 51 до 35, а число комиссий – с шести до пяти. Председателем обновленного Общественного совета был переизбран Михалков, который менее чем через полгода сложил с себя полномочия, мотивировав свой уход несогласием с проводимой руководством военного ведомства политикой (в первую очередь, в части игнорирования Сердюковым исторических традиций российской армии). Новым председателем Общественного совета при Минобороны РФ был утвержден полковник запаса, военный эксперт, главный редактор журнала «Национальная оборона» Игорь Коротченко.
Рассмотрим более подробно последние нормативно-правовые акты 2013-2014 годов, которые были приняты в рамках проводимой военной реформы в России.