Трансформация системы федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы

Заключение

Вышеизложенное позволяет сделать некоторые выводы. С началом де-мократических преобразований, «модернизации» государственного меха-низма России в начале 90-х годов 20 в. исполнительная власть в силу объек-тивных причин заняла ведущую роль в деле построения новой российской государственности, что предопределило форму правления России, закреп-ленную в Конституции РФ 1993 г. Причем тесная взаимосвязь Правительства РФ и Президента РФ, наличие у последнего решающих полномочий в сфере исполнительной власти позволяют говорить не только о приоритете Прези-дента РФ в механизме государства, но и о приоритете исполнительной вла-сти. Кроме того, поскольку из конституционных норм вытекает то, что Пра-вительство РФ является неотъемлемой частью федеральной исполнительной власти (системы федер ...

Введение 3
Глава I. Федеральные органы исполнительной власти и их место в системе государственного управления 6
1.1. Правовой статус, структура и система ФОИВ. 6
1.2. Причины изменения системы и структуры федеральных органов ис-полнительной власти в рамках административной реформы 18
Глава 2. Актуальные вопросы трансформации системы и структуры си-стемы федеральных органов исполнительной власти как ответ на внешние и внутренние вызовы для системы государственного управления РФ 24
2.1. Цели и задачи реформирования системы федеральных органов испол-нительной власти. Результаты и текущий этап административной реформы 24
2.2. Оценка эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти в условиях значимых изменений внешних и внутрен-них акторов системы государственногоуправления РФ 34
Заключение 51
Список источников 54

 

Введение

Последнее десятилетие проходит для нашей страны под знаком адми-нистративной реформы. Одним из ее значимых элементов стало изменение принципов построения системы федеральных органов исполнительной вла-сти.
Двенадцать лет назад упор согласно Указу Президента 314 был сделан на функциональность. Ее практическим воплощением стало создание трехзвенной структуры (министерство - служба - агентство) с определением для каждого вида федеральных органов круга выполняемых задач. Следо-вание функциональному принципу подтвердили и нормы Указа главы госу-дарства от 21 мая 2012 года 636. В то же время одной из значимых тен-денций развития системы федеральных органов исполнительной власти яв-ляется постепенное «размывание» функционального принципа ее построе-ния.
Не менее важна вторая тенденц ия - нестабильность системы федераль-ных органов исполнительной власти. Иллюстрация тому - 13-кратная кор-ректировка за прошедшие три года Указа 636. Причины понятны. Нет критериев, позволяющих заключить, какие именно отрасли экономики и со-циальной сферы достойны представлять свои интересы в государственной власти. Отсюда невозможность однозначно определить круг (перечень, но-менклатуру) федеральных органов исполнительной власти, которые состав-ляют соответствующее звено системы государственного управления. И дан-ная ситуация нуждается в срочном разрешении.
Третья тенденция - сокращение сферы собственно государственной де-ятельности в сфере госуправления. Появляются новые субъекты действия - саморегулируемые организации, институты гражданского общества, граж-дане, взаимодействующие с органами исполнительной власти в рамках реа-лизации технологий краудсорсинга, юридические лица, привлекаемые в рамках процедур аутсорсинга. Они берут на себя функции, ранее являвшие-ся прерогативой государства. Последнее в том числе передает выполнение ряда властных полномочий бизнес-структурам, учреждениям и организаци-ям.
В этих условиях тема ВКР работы является актуальной.
Цель работы – исследовать актуальные вопросы трансформации си-стемы и структуры системы федеральных органов исполнительной власти как ответ на внешние и внутренние вызовы для системы государственного управления РФ.
Цель потребовала решения следующих научных задач:
1) уточнить сущность и правовой статус федеральных органов испол-нительной власти;
2) дать характеристику структуре и системе федеральных органов ис-полнительной власти Российской Федерации;
3) выявить причины изменения системы и структуры федеральных ор-ганов исполнительной власти в рамках административной реформы
4) определить цели и задачи реформирования системы федеральных органов исполнительной власти;
5) оценить результаты административной реформы и эффективность деятельности системы федеральных органов исполнительной власти.
Объектом исследования в настоящей работе являются организационно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Предметом исследования является деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях административной реформы.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых по проблемам демократии, федерализма, прав и обязанностей личности в слож-ноустроенном (федеративном) государстве, собственно единства и разделе-ния государственной власти.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные ме-тоды познания (анализ, синтез, моделирование) и частно-научные методы познания (исторический, ретроспективный, сравнительно-правовой, фор-мально-логический, конкретно-социологический, статистический), которые способствуют всестороннему, глубокому и предметному исследованию по-ставленных вопросов.
Информационной базой исследования определены статистические из-дания и базы данных: Федеральной службы государственной статистики РФ: база данных «ЦБСД» (2010-2015) ; данные Высшей школы экономики , ста-тистические данные, характеризующие законодательство Российской Феде-рации и ее субъектов .
Нормативную правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Прави-тельства Российской Федерации, акты иных федеральных органов исполни-тельной власти, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федера-ции.
 

1. Цели и задачи реформирования системы федеральных органов исполнительной власти. Результаты и текущий этап административной реформыПоследнее десятилетие проходит для нашей страны под знаком административной реформы. Одним из ее значимых элементов стало изменение принципов построения системы федеральных органов исполнительной власти. К ликвидированному недавно министерству по делам Крыма на днях прибавилось упразднение указом Президента РФ Федеральной службы по тарифамДвенадцать лет назад упор согласно Указу Президента РФ №314 был сделан на функциональность. функциональному принципу подтвердили и нормы Указа главы государства от 21 мая 2012 года №636. Но реальность, как всегда, вносит свои коррективы. Например, образованное в марте текущего года Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН) вопреки Указу №314 наделено не только функциями по управлению госимуществом и оказанию государственных услуг в сфере государственной национальной политики, но и функциями по ее выработке, реализации, а также нормативно-правовому регулированию. Еще более ярким примером служит создание органов «территориально-отраслевого» управления. Речь о трех федеральных министерствах - по развитию Дальнего Востока, по делам Северного Кавказа, по делам Крыма (недавно упразднено). В отличие от других министерств, решающих стратегически целеполагающие задачи, они призваны координировать работу по реализации на территории «своих» федеральных округов госпрограмм и ФЦП. Это и есть их специфика. Оправдана ли она с точки зрения решения экономических, социальных и иных актуальных проблем соответствующих регионов?Если взять Дальневосточный регион, то мы увидим, что сегодня для него самыми значимыми являются три проблемы. Во-первых, миграция. Во-вторых, охрана окружающей среды. В-третьих, приграничное сотрудничество.Как ни странно, никакой роли Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока в решении всех этих проблем ныне не просматривается. Что противоречит парадигме госрегулирования, отраженной в нормах вышеупомянутого Указа №314, и самому смыслу создания на центральном уровне специальных органов управления определенными регионами, который заключается в ликвидации диспропорций территориального развития государства.Такой подход не соответствует и зарубежной практике, откуда можно почерпнуть ценный опыт. Специальные органы управления определенными территориями, потенциально уязвимыми с точки зрения территориальной целостности государства, действуют в целом ряде государств. В Канаде это агентство экономического развития регионов Квебека и агентство развития атлантических провинций (Новой Шотландии, Нью-Брансуика, Ньюфаундленда и Лабрадора), во Франции - министерство заморских территорий.Получается, что одной из значимых тенденций развития системы федеральных органов исполнительной власти является постепенное «размывание» функционального принципа ее построения.Не менее важна вторая тенденция - нестабильность системы федеральных органов исполнительной власти. Иллюстрация тому - 13-кратная корректировка за прошедшие три года Указа №636. Функциональный принцип выделения иерархических уровней системы федеральных органов исполнительной власти недостаточен и должен дополняться иными принципами увязки задач государства и его сфер ведения с набором структур и наделением их соответствующей компетенцией.Вполне уместно вспомнить о хорошо известном и преждевременно забытом отраслевом принципе формирования организационных структур управления. Это бы заставило при определении «номенклатуры» федеральных органов исполнительной власти учитывать сложившееся разделение труда в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах. И в частности, такие параметры, как:наличие материальной отрасли как реальной базы для учреждения министерства (службы, агентства),социально полезная и государственная значимость отрасли,однородность объединенных общим профилем деятельности материально-правовых отношений (промышленное и сельскохозяйственное производство, образование, культура, здравоохранение и так далее).Нельзя обойти и территориальный аспект. Никто не оспаривает необходимость учета региональных особенностей. Но все эти принципы и специфика их сочетания применительно к каждой сфере государственного управления нуждаются в нормативно-правовом закреплении. Или в виде законодательного акта (например, ФЗ об органах исполнительной власти). Или в виде «новой редакции» президентского Указа №314. Разумеется, после проведения серьезных правовых исследований и разработки модели преобразований, обеспечивающей правовую преемственность и сохранение ценных традиций с современными правовыми новациями.Третья тенденция - сокращение зоны собственно государственной деятельности в сфере государственного управления. Появляются новые субъекты действия - саморегулируемые организации, институты гражданского общества, граждане, взаимодействующие с органами исполнительной власти в рамках реализации технологий краудсорсинга, юридические лица, привлекаемые в рамках процедур аутсорсинга. Такие процессы чреваты качественными изменениями, поскольку в ходе их происходит не просто преобразование, но и упразднение отдельных органов исполнительной власти. В частности, Министерство РФ по атомной энергии сначала было преобразовано в Федеральное агентство, а затем его функции, включая нормотворческие, передали Госкорпорации «Росатом». Отсюда еще один вывод. Принципы взаимодействия органов государственной власти с негосударственными субъектами, а самое главное - критерии принятия решения о возможности или невозможности передачи им выполнения тех или иных государственных функций, оказания тех или иных государственных услуг также требуют нормативного закрепления.Обсуждаемая тема - частный случай другой, более глобальной проблемы, а именно: отсутствие у общества образа желаемого будущего. У россиян нет представления о том, какой мы хотим видеть нашу страну через 20, 50, 100 лет. Это следствие того, что государство не имеет действительно долгосрочной стратегии. Концепция социально-экономического развития-2020 не отражает даже сегодняшних реалий, не говоря уже о завтрашнем дне.Утвержденные стратегии развития отдельных отраслей не скреплены единым замыслом и потому нередко конфликтуют между собой. Без четкого представления о том, к чему мы стремимся, как достичь желаемого, чем это может обернуться и как действовать в пути, нельзя получить хороший результат. При реорганизации Министерства здравоохранения и социального развития России в 2012 году было создано два ведомства –Министерство здравоохранения и Министерство труда и соцзащиты. Упоминание о социальном развитии из названия пропало. И нельзя однозначно понять, хорошо это или плохо. Почему? Потому что ориентиров нет. Традиционно принято считать, что система целеполагания в России нуждается в существенной корректировке. Во многом это обусловило принятие федерального закона «О стратегическом планировании». При этом принятие закона, по оценкам НИУ ВШЭ, требует изменения более чем 100 тыс. документов на федеральном, региональном и муниципальном уровне, что в текущих бюджетных условиях маловероятно в среднесрочной перспективе. Поэтому определение стратегий, целей и задач верхнего уровня будет еще долго происходить «в ручном режиме». Подавляющее количество задач, решаемых органами власти, возникает в результате поручений Президента и Председателя Правительства, а также вице-премьеров. Можно выделить два базовых вопроса в целеполагании деятельности органов исполнительной власти. Первый – это соответствие целей ожиданиям населения, потребностям экономики. Второй – это определение приоритетов среди сотен поручений, действующих одновременно по отношению к органам власти. Насколько цели, поставленные руководством страны, ранжируются при исполнении, как выделяются безусловные приоритеты, есть ли долгосрочные приоритеты. Для ответа на первый вопрос можно ответить, рассмотрев пример «майских» Указов Президента 2012 года, являющиеся сейчас безусловной основой для целеполагания органов власти всех уровней. «Майские» Указы, содержавшие более 200 прямых поручений Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (из которых около 40 содержат целевые значений показателей), они стали основой для корректировки государственных программ, создания «дорожных карт», 5-ти летних планов деятельности федеральных органов исполнительной власти. Анализ показывает, что при формировании Указов были максимально учтены как интересы граждан (приоритеты 2011 года), так и выделены максимально актуальные для экономики и государства задачи. По результатам ряда социологических исследований 2011 года, от 55 до 60% опрошенных граждан обозначили три главных задачи, на решение которых государство должно тратить деньги – это улучшение ситуации в здравоохранении и образовании, школьном и дошкольном, прежде всего, и повышение социальных пособий, то есть борьба с бедностью, форсированное создание среднего класса. Эти задачи были отражены в Указах «О социальной политике», «О политике в сфере здравоохранения», «О политике в области образования и науки», «О демографической политике». Тогда же стали понятны и другие приоритеты, которые назвали важнейшими примерно 40% граждан: жилье и качество услуг в сфере ЖКХ, развитие транспортной инфраструктуры, пенсии, экология. Они тоже стали частью «майских» Указов, в том числе указа «Об обеспечении граждан доступным жильем и повышении качества услуг ЖКХ». На рисунке 2.1 приведена иллюстрация, показывающая, как население России сейчас, после 4 лет действия Указов, оценивает значимость поставленных целей и динамику их достижения. Рисунок 2.1 показывает оценку населения России (репрезентативную выборку по России) важности отдельных целей «майских» Указов и оценку результатов.Вопрос целеполагания на уровне руководства страны является наименее «проблемным» звеном в цепочке определения и реализации государственной политики. Намного большую проблему составляет целеполагание на уровне отдельных органов исполнительной власти. Рисунок 2.1 - Оценка населения России важности отдельных целей «майских» Указов и оценка результатовДействительно, кроме рутинной деятельности в рамках собственных полномочий ведомства должны обеспечивать выполнение поручений Президента (и соответствующих запросов Администрации), Правительства (и соответствующих запросов Аппарата), вице-премьеров. Поручения касаются разных сфер и аспектов деятельности ведомства, зачастую не синхронизированы по срокам (которые, как правило, минимальны) и, главное, часто не скоординированы по содержанию. При этом поручения рассматриваются как независимые, т.е. должны выполняться все, независимо друг от друга. В результате перед ведомством в дополнение к текущим задачам ставится большое количество формально равноценных задач, которые все обязательны для выполнения. Наличие действующих одновременно многочисленных поручений на уровне органов власти без определения безусловных приоритетов деятельности – одна из ключевых причин дальнейшего выхолащивания даже максимально понятных и корректно сформулированных целей и задач верхнего уровня.В Российской Федерации активно развивается проект «Электронное правительство». По состоянию на конец 2015 года в Единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА) было зарегистрировано почти 22,5 млн человек. Всего же за 2015 год аккаунты в ЕСИА завели 9,5 млн граждан России. На сегодняшний день в России действует около 9,3 тыс. точек для регистрации и подтверждения личности граждан в ЕСИА, что вдвое больше, чем в конце 2014 года. Они открыты на базе отделений Пенсионного фонда России, органов власти, государственных учреждений, МФЦ, а также в офисах кредитных организаций.Пользователи Единого портала государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ) в 2015 году совершили 2,6 млн успешных платежей на общую сумму 2,9 млрд рублей. Это в три раза превышает показатели 2014 года. Самыми востребованными у граждан услугами в 2015 году стали проверка штрафов ГИБДД, налоговой задолженности, наличия исполнительных производств в Федеральной службе судебных приставов, а также оформление загранпаспорта и информирование о состоянии лицевых счетов в системе пенсионного страхования.Регулярно (два раза в год) проводится мониторинг качества оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде. По итогам мониторинга формулируются: перечень поручений, направленных на повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, перечень недостатков, выявленных в работе Единого портала государственных и муниципальных услуг (gosuslugi.ru), систематизируются и обобщаются типовые ошибки, а также факторы, препятствующие качественному переводу государственных и муниципальных услуг в электронный вид. В ходе мониторинга, проведённого в октябре – ноябре 2015 года, исследовано 655 услуг федеральных ведомств и 2693 услуги, предоставляемые органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.По результатам мониторинга выявлено, что через единый портал можно подать документы по 315 федеральным государственным услугам (по сравнению с аналогичным периодом прошлого года количество таких услуг увеличилось на 89) и 1307 региональным государственным и муниципальным услугам, а на региональных порталах – по 454 государственным и муниципальным услугам.На едином портале можно получить в электронной форме результат предоставления 35 государственных услуг федеральных ведомств, что составляет около 5% общего числа федеральных услуг.По состоянию на 1 января 2016 года значение показателя «доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу одного окна по месту пребывания» составило 94,24%. Для достижения установленного показателя на 1 января 2016 года создано 2684 МФЦ (31660 окон), 9699 территориально обособленных структурных подразделений (11189 окон), 431 офис на базе привлекаемых организаций (515 окон).Завершена подготовка требований к организационно-техническому взаимодействию государственных органов при обмене документами в электронном виде. Количество ручных операций в рамках межведомственного документооборота будет сведено к минимуму, снизятся трудозатраты, связанные с его организацией. Также существенно сократятся сроки подготовки, передачи и исполнения документов.Запущена обновлённая версия Единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС), крупнейшего в России источника статистических данных, агрегированных на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Среди пользователей ЕМИСС – ведомства и граждане, заинтересованные в получении доступных статистических данных, бизнес-пользователи, корректирующие свою деятельность в зависимости от различных показателей, академическая аудитория, получающая материалы для подготовки статей. Также системой пользуются средства массовой информации, аналитические агентства и международные организации, занимающиеся поиском статистических материалов. Обновление системы дало возможность всем пользователям работать с удобным, современным, интуитивно понятным интерфейсом ЕМИСС.Ведётся работа над созданием Единой федеральной межведомственной системы учёта контингента обучающихся по основным образовательным и дополнительным общеобразовательным программам (ГИС «Контингент»). В 2015 году утверждён список субъектов Федерации по апробации региональных сегментов системы, проведён конкурсный отбор на право получения субсидий из федерального бюджета бюджетами субъектов Федерации на реализацию проекта, проведён конкурс и выбран исполнитель работ по созданию федерального сегмента системы. Внедрение этой системы решит вопросы неравномерной нагрузки на образовательные учреждения, отсутствия информации о фактическом и предполагаемом количестве обучающихся, а также позволит планировать развитие и обучение детей. Проект охватывает все субъекты Федерации, 50 тыс. детских садов, 42 тыс. школ, 11 тыс. кружков и секций и более 500 высших учебных заведений.Организована Единая сеть передачи данных (ЕСПД) для Федеральной миграционной службы (ФМС России). Сегмент ЕСПД объединил около 3,5 тыс. территориальных пунктов Федеральной миграционной службы по всей стране, а также ряд информационных систем ФМС России. Среди них – ведомственный сегмент ФМС России государственной системы паспортно-визовых документов нового поколения (ГС ПВД НП) и государственная информационная система миграционного учёта (ГИСМУ).Таким образом, за 2015 год показатели развития электронного правительства продемонстрировали более чем двукратный рост.В целом, считаем, что система ФОИвов должна модернизироваться с точки зрения выполнения актуальных государственных функций и предоставления государственных услуг, а также повышения эффективности их деятельности.2.2. Оценка эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти в условиях значимых изменений внешних и внутренних акторов системы государственного управления РФПри подготовке государством нормативно-правовых актов должно обеспечиваться качество проработки и учет интересов всех групп общества, затрагиваемых новым регулированием. Значит, процедуры разработки и утверждения проектов нормативно- правовых актов должны предусматривать эффективные процедуры экспертизы и обсуждения с заинтересованными сторонами. Такие процедуры могут создаваться на уровне отдельных органов власти, национального правительства, реализовываться в ходе парламентских процедур (для законодательных актов). Особенно значима роль подобных механизмов для разработки проектов федеральных законов, как актов наиболее высокой юридической силы. Поскольку основная масса (около 50%) принимаемых федеральных законов в Российской Федерации подготовлены Правительством, следует обратить особое внимание на существующие в исполнительной власти процедуры разработки и обсуждения законопроектов. Правом законодательной инициативы в Российской Федерации обладает достаточно большое количество субъектов, однако если анализировать результативность из работы – число принятых законов, то с большим отрывом будут лидировать Правительство и депутаты Государственной Думы. Объем законодательной работы на федеральном уровне в 2015 году приведен на рисунке 2.2. Рисунок 2.2 - Объем законодательной работы на федеральном уровне в 2015 году Показательно, что вероятность для внесенного Правительством законопроекта быть подписанным Президентом равна 92%, при этом для внесенного депутатом Государственной Думы – 18%. Данный показатель для членов Совета Федерации даже выше «депутатского» - около 21%. Процедура обсуждения, подписания и опубликования законопроектов после внесения в парламент одинакова для всех субъектов законодательной инициативы, подробно регламентирована и включает в «типовом» случае 8 стадий (для т.н. «положительной траектории», в случае принятия положительных решений на каждой стадии, т.е. без возвратов на предыдущую стадию рассмотрения, дополнительных обсуждений, ветирования документов и проч.) (рис. 2.3). Рисунок 2.3 - Количество регламентированных этапов законопроектной деятельности в зависимости от субъекта законодательной инициативыТаким образом, существующая сейчас модель регулирования законопроектной работы Правительства может быть охарактеризована как нагромождение большого количества процедур, не исполняемых или исполняемых исключительно формально и потому только затрудняющих законотворческую деятельность без существенного повышения качества прорабатываемых материалов. Первый блок проблем связан с множественностью ведомственных экспертиз. Каждый законопроект проходит межведомственные согласования, рассмотрение на Комиссии по законопроектной деятельности (а до этого рассмотрение в Аппарате Правительства), решение о внесении законопроекта в Государственную Думу принимается на заседании Правительства. Представитель любого ведомства на каждой из обозначенных стадий может высказать свою позицию по законопроекту.