Ответственность в государственном (муниципальном) управлении

Заключение
Основные теоретико-методологические выводы:
Таким образом, на основе рассмотренных вопросов можно заключить, что практика требует совершенствования как законодательства, устанавливающего механизмы юридической ответственности в системе публичной власти, так и правовой теории, касающейся этой сферы отношений. Следует выработать и законодательно закрепить единые принципы применения санкций к выборным лицам публичной власти, определяющие допустимость тех или иных оснований и процедур прекращения их полномочий, а также учитывающие практическую эффективность указанных мер. При этом должна обеспечиваться как стабильность власти, так и ответственность ее представителей за исполнение возложенных на них обязанностей.
В завершении работы следует отметить, что с 2002 г. в КоАП РФ закреплена ...

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение 6
Глава 1. Ответственность понятие и ее особенности в государственном (муниципальном) управлении 9
1.1. Понятие ответственности 9
1.2. Особенности ответственности в государственном (муниципальном) управлении 16
Глава 2. Виды ответственности в государственном (муниципальном) управлении. Характеристика административной ответственности 27
2.1. Виды ответственности в государственном (муниципальном) управлении 27
2.2. Административная ответственность как самая распространенная в государственном (муниципальном) управлении 32
Глава 3. Проблемы и перспективы развития ответственности в государственном (муниципальном) управлении 42
3.1. Проблемные аспекты правового регулирования ответственности в государственном (муниципальном) управлении 42
3.2. Перспективы развития правовогорегулирования ответственности в государственном (муниципальном) управлении 47
Заключение 66
Список использованных источников и литературы 69

Введение
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что одним из важнейших принципов организации деятельности органов государственного и муниципального управления, строжайшее выполнение которого обеспечивает четкую, слаженную и оперативную работу всех его звеньев, а также способом достижения эффективности государственной власти является обеспечение должного уровня законности. К сожалению, государственное управление пока изобилует нарушением действующего законодательства, а его субъекты часто превышают полномочия и игнорируют обязанности, возложенные на них. Поэтому правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности субъектов государственного управления за нарушение установленных законом обязанностей.
В настоящее время наблюдается отсутствие должног о анализа и учета правонарушений в области управления, а также оценки эффективности применяемых мер ответственности к субъектам государственного управления. Одной из острых и актуальных проблем остается административная ответственность органов государственной власти и должностных лиц.
Ответственность органов и должностных лиц за принимаемые решения и действия имеет в данном случае межотраслевой характер. Субъектами отношений выступают: органы и должностные лица местного самоуправления, государственные органы, их должностные лица, жители муниципального образования.
Органы и должностные лица муниципального образования несут ответственность перед жителями муниципального образования, перед государством, перед хозяйствующими субъектами в случае нарушения законодательства и невыполнения функций по решению задач местного значения, а также осуществлению государственных полномочий, если таковые были переданы.
Ответственность может быть имущественной, административной и уголовной в зависимости от субъекта правоотношения.
Органы государственного и местного самоуправления несут имущественную ответственность либо могут быть распущены.
Должностные лица могут нести все виды ответственности в зависимости от совершенного правонарушения. К принципам управления муниципальным образованием можно также отнести такие, как:
- главенство представительных органов и принимаемых ими решений;
- подчиненность исполнительно-распорядительных органов представительным органам;
- подчиненность органов специальной компетенции органам общей компетенции;
- единство действий всех органов и должностных лиц для достижения поставленной цели.
Теоретическая и практическая значимость работы вытекает из содержания работы, которая соответствует основным критериям объективности и системности научного знания.
Предметом исследования данной работы являются нормы действующего законодательства и нормативных правовых актов, регулирующие ответственность в государственном (муниципальном) управлении, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования.
Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в связи с ответственностью в государственном (муниципальном) управлении.
Целью данной работы является ответственность в государственном (муниципальном) управлении.
Задачами работы является:
• Определить понятие ответственности;
• Выявить особенности ответственности в государственном (муниципальном) управлении;
• Исследовать виды ответственности в государственном (муниципальном) управлении ;
• Проанализировать административную ответственность как самую распространенную в государственном (муниципальном) управлении;
• Выявить проблемные аспекты правового регулирования ответственности в государственном (муниципальном) управлении;
• Определить перспективы развития правового регулирования ответственности в государственном (муниципальном) управлении.
Нормативно-правовой основой данной работы являются следующие законодательные акты: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан российской федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и другие.
Теоретическую основу данного исследования составили труды таких авторов как: Авакьян С.А., Белоусова Е.В., Бондарь Н.С., Джагарян А.А., Васильев В.И., Постников А.Е., Павлушкин А.В., Помазанский А.Е., Гришау В.Н., Князев С.Д., Макаревич К.К., Хабриева Т.Я. и других.
В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе описательный, историко-юридический, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.

Справедливым является высказывание Л.Л. Чантурии: «Гражданское право не должно стремится разработать нормы, регулирующие порядок учреждения и деятельности юридических лиц публичного права по той простой причине, что это выходит за рамки гражданско-правового регулирования, и гражданское право не в состоянии предусмотреть все формы и особенности этих лиц».55
Придав государственным корпорациям статус юридического лица публичного права, они наравне с исполнительными органами государственной власти должны нести особый вид административной ответственности, которая должна учитывать все свойства, качества и характеристики данных юридических лиц как субъектов административного права.
Из всего вышесказанного представляется возможным сделать следующие выводы:
- во-первых, понятие административнойответственности должно быть детально определено как вид юридической ответственности в КоАП РФ;
- во-вторых, административная ответственность юридических лиц публичного права (закон о которых должен содержать исчерпывающий перечень характеристик и качеств, которыми они могут обладать) должна быть выделена как отдельный вид, в связи с тем что юридические лица публичного права представляют собой особый субъект административного права, отличный от других;
- в-третьих, говоря о юридических лицах публичного права как субъекте административного права, по нашему мнению, необходимо отталкиваться от уже существующей конструкции «представитель власти» и тем самым ужесточить их административную ответственность;
- в-четвертых, по нашему мнению, необходимо установить имущественную ответственность государства как юридического лица публичного права в рамках административного права (а не гражданского), так как отношения публичного характера не должны регулироваться нормами частного права.
И в заключение хотелось бы сказать, что исследование данной проблемы носит многоаспектный характер, так как каждое юридическое лицо публичного права выполняет задачи, присущие только ему, административная ответственность юридических лиц используя при этом различный набор элементов правосубъектности, различные функции; таким образом публичного права должна отличаться от ответственности других субъектов.
Глава 3. Проблемы и перспективы развития ответственности в государственном (муниципальном) управлении
3.1. Проблемные аспекты правового регулирования ответственности в государственном (муниципальном) управлении
В теоретическом плане не решен вопрос о природе материальной ответственности государственных и муниципальных служащих, ее отраслевом либо междисциплинарном характере. В научной литературе встречаются утверждения о сходстве материальной ответственности в сфере публичной службы с гражданско-правовой ответственностью56 либо ее связывают с действием норм трудового права.
Современное административное право как правовая отрасль и соответствующая область российского законодательства переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все его институты и сама система. Как отмечает Ю.Н. Старилов, наука административного права пытается обобщить происходящие изменения, сформулировать новые положения, обосновать и предложить направления дальнейшего реформирования.57 В последнее время в административно-правовой науке появились работы, в которых обосновывается существование административно-деликтного права58 как подотрасли или даже отрасли российского права,59 однако до сих пор никем из ученых не поднимался вопрос о необходимости формирования в рамках административного права института служебно-деликтного права, включающего в себя нормы служебного законодательства, основное назначение которых состоит в недопущении отклонения служебных правоотношений от надлежащей реализации, являющиеся средствами обеспечения служебных правоотношений.
Служебно-деликтное право является комплексным правовым институтом административного права, концепция формирования которого требует обоснования включения в его структуру такого субинститута, как материальная ответственность государственных (муниципальных) служащих. Традиционно материальная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности по нормам трудового права. В рамках служебно-деликтного права интерес представляет материальная ответственность государственных (муниципальных) служащих за ущерб, причиненный имуществу государственного (муниципального) органа. К сожалению, ни в теории, ни в правоприменительной практике нет достаточно четкого понимания специфики направленности мер материальной ответственности государственных (муниципальных) служащих, не установлены основные критерии ущерба, подлежащего возмещению, что, несомненно, оказывает негативное воздействие на эффективное функционирование аппарата отдельных государственных органов, а также качество государственного управления в целом.
Полагаем, что общая концепция материальной ответственности в современных условиях, связанных с бурным развитием служебного законодательства и активными исследованиями вопросов общей теории юридической ответственности, нуждается в пересмотре. Несмотря на то что санкции материальной ответственности государственных (муниципальных) служащих имеют правовосстановительный (имущественный) характер, сама материальная ответственность в служебном праве имеет публичный характер. Подобный вывод безоговорочно справедлив применительно к военнослужащим, материальная ответственность которых регулируется специальным Федеральным законом от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»60 (далее - Федеральный закон о материальной ответственности военнослужащих).
Так, обосновывая административно-правовой характер материальной ответственности военнослужащих, Д.Н. Лопатин определяет материальную ответственность как институт административного права, представляющий собой совокупность норм административного права, которые регламентируют отношения по возмещению материального ущерба, причиненного военнослужащими, в связи с чем он реализуется в административно-правовом порядке.61
Институт материальной ответственности обстоятельно исследован в трудовом праве, однако, даже учитывая административно-правовое регулирование материальной ответственности военнослужащих, целостной концепции публично-правового регулирования данного правового института на сегодняшний день не сформировано. Полагаем, что, учитывая специфику направленности мер материальной ответственности государственных (муниципальных) служащих, отличную от материальной ответственности работников по нормам трудового права, будет целесообразным дифференцировать материальную ответственность на два вида: 1) служебно-материальную, которая должна стать субинститутом служебно-деликтного права; 2) материально-трудовую - традиционный вид ответственности работников по нормам трудового права.
Если ущерб причинен имуществу государственного (муниципального) органа в рамках служебных правоотношений, т.е. в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением государственным (муниципальным) служащим своих служебных обязанностей, последний должен быть привлечен к служебно-материальной ответственности, имеющей административно-правовую природу; если же такой ущерб причинен государственным (муниципальным) служащим вне рамок служебных правоотношений, возмещение ущерба должно производиться по нормам гражданского права.
Представляется, что материальную ответственность государственных и муниципальных служащих следует рассматривать в качестве разновидности мер дисциплинарного принуждения,62 заключающейся в применении правовосстановительных санкций за вред, который служащий причинил своими действиями государственному (муниципальному) органу при исполнении служебных обязанностей.
Распространение норм трудового законодательства, регулирующих материальную ответственность, на гражданских служащих, на служащих правоохранительных органов и муниципальных служащих связано с тем, что в служебном законодательстве отсутствует специальный нормативно-правовой акт о материальной ответственности государственных и муниципальных служащих. Регламентация материальной ответственности военнослужащих специальным Федеральным законом о материальной ответственности военнослужащих, имеющим административно-правовую природу, по мнению Д.В. Лопатина, обусловлена административно-правовой природой их материальной ответственности.63
Подобный подход законодателя, устанавливающий возможность привлечения к материальной ответственности военнослужащих в рамках служебных правоотношений, позволяет сделать вывод о включении данного субинститута в административно-правовой институт служебно-деликтного права. В связи с этим сложно понять логику законодателя, не установившего административно-правовой порядок привлечения к материальной ответственности служащих правоохранительных органов. Так, правоохранительная служба как вид государственной службы считается военизированной, выполняет особые функции - обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав человека и гражданина.64 Названные особенности правоохранительной службы позволяют сделать вывод о необходимости законодательного регулирования института материальной ответственности служащих правоохранительной службы исключительно нормами административного права и, соответственно, включении в перспективе данного субинститута в административно-правовой институт служебно-деликтного права.
В то же время в научной литературе ряд ученых указывают на особую правовую природу материальной ответственности государственных служащих иных видов и муниципальных служащих.65 Как отмечают М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов, институт материальной ответственности на государственной и муниципальной службе обладает существенной спецификой по сравнению с трудовым законодательством, в связи с чем служащие, наделенные распорядительными полномочиями, должны нести полную материальную ответственность в случае принятия ими неправомерных управленческих решений, причинивших неоправданный ущерб физическим и юридическим лицам. В отношении некоторых государственных и муниципальных служащих возможно страхование их ответственности.66
Представляется, что, поскольку материальная ответственность государственных (муниципальных) служащих всегда связана с совершением дисциплинарного проступка (служебно-дисциплинарного деликта), в результате которого причинен материальный ущерб государственному (муниципальному) органу, являясь разновидностью мер дисциплинарного принуждения, она должна рассматриваться в качестве дополнительной меры дисциплинарного воздействия.
С учетом особой правовой природы материальной ответственности государственных и муниципальных служащих существует объективная необходимость в разработке и нормативно-правовом регулировании административно-правовых основ материальной ответственности государственных служащих - служебно-материальной ответственности, что позволит включить материальную ответственность государственных служащих всех видов (а не только военнослужащих), а также муниципальных служащих в качестве субинститута в структуру правового института служебно-деликтного права.
3.2. Перспективы развития правового регулирования ответственности в государственном (муниципальном) управлении
В современной юридической науке понятие «ответственность» встречается во всей системе законодательства Российской Федерации. Вместе с тем точная дефиниция данной категории отсутствует во многих отраслях права, а ее основой являются соответствующие кодексы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации,67 Трудовой кодекс Российской Федерации и т.д.).
Отсутствие легального (установленного законом) определения «юридическая ответственность» при использовании этого термина в законодательстве создает сложности для анализа данной правовой категории, что не способствует развитию как юридической науки, так и отечественной правовой системы. Ибо если категория «ответственность» понимается по-разному, то каждый из исследователей акцентирует внимание на такой стороне явления, которую считает наиболее значимой.
Наиболее распространенной является трактовка понятия юридической ответственности как меры государственного принуждения, как реакции на совершенное преступление или правонарушение. К представителям данного подхода можно отнести О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского, О.Э. Лейста, В.С. Нерсесянца. О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский под юридической ответственностью понимают меру государственного принуждения, основанного на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающегося в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного или имущественного характера.68
Другая группа исследователей просматривает юридическую ответственность в рамках существующих правовых категорий. Они трактуют ее как охранительное правоотношение, как специфическую юридическую обязанность. Д.А. Липинский юридическую ответственность понимает как юридическую обязанность соблюдения и исполнения требований, предусмотренных нормой права, реализующуюся в правомерном поведении субъектов, одобряемом или поощряемом государством, а в случае нарушения положений закона - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение материального права, правового или личного характера.69 Под юридической ответственностью в публично-правовой сфере понимается установленная законом обязанность правонарушителя ответить за совершенное им правонарушение перед государством и претерпеть действие санкций в виде определенных правоограничительных мер, которые применяются к нему соответствующими юрисдикционными органами.70
Здесь можно выделить ряд существенных моментов: во-первых, ответственность неразрывно связана с правонарушением; во-вторых, ответственность выражается в применении к правонарушителю государственного принуждения; в-третьих, в самом акте применения принуждения содержится осуждение деяния правонарушителя.
Третья группа ученых рассматривает юридическую ответственность как правоотношение. Сторонниками названного подхода являются И.Н. Сенякин, С.А. Комаров. И.Н. Сенякин под юридической ответственностью понимает возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права.71
Несмотря на расхождения ученых в понятиях, юридическая ответственность всегда связана с государственным принуждением. Государство в лице своих органов реагирует на противоправное поведение путем возложения обязанности претерпевать определенные негативные для лица последствия. Данная обязанность является структурным компонентом правоохранительного отношения, которое возникает между такими субъектами права, как государство (организация публичной власти) и физическое или юридическое лицо (группа лиц), которое нарушило требования нормативного предписания.
В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм, закрепляющих юридическую ответственность, различаются следующие виды ответственности: уголовная, административная, гражданская, дисциплинарная, материальная, конституционно-правовая и т.д., ни одна отрасль права не может функционировать без наличия собственного института юридической ответственности. Конституционно-правовую ответственность стали выделять сравнительно недавно. В Советской России данный вид ответственности не был предметом широкого научного рассмотрения, в силу того что советские Конституции носили декларативный характер.
Современный уровень исследования проблем конституционно-правовой ответственности порождает неоднозначность выводов в научной литературе в отношении отдельных вопросов рассматриваемого института. Причина некоторых трудностей, возникающих при формулировании концепции конституционно-правовой ответственности, по мнению А.С. Автономова, заключается в том, что конституционное право является наиболее политизированной отраслью, часто иллюстрирующей облечение политических решений в правовую форму.72 Именно поэтому некоторые ученые предлагают развивать институт юридической ответственности применительно к нескольким направлениям: ответственность государственных и муниципальных органов, должностных лиц; ответственность личности.73
В конституционном праве одним из наиболее дискуссионных является вопрос о признании конституционным правонарушением факта принятия нормативного акта органа публичной власти либо должностного лица, впоследствии признанного органом конституционного контроля, не соответствующим Конституции Российской Федерации74 и федеральному законодательству. В рамках изучения правотворческой деятельности органов местного самоуправления эта проблема приобретает исключительную важность. В соответствии с абз. 2 ст. 74 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»75 Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Иными словами, критериями толкования конкретных норм проверяемого акта будут не только буквальное содержание определенных норм Конституции, но также и смысл, придаваемый им настоящей социально-политической ситуацией в обществе. Это повлечет также признание возможности существования ответственности без вины.76 Поэтому любой вид ответственности, в том числе и конституционно-правовая, должен регламентироваться с учетом основных признаков правонарушения, входящих в правовую конструкцию состава правонарушения.
В последние годы в связи с развитием местного самоуправления в юридической науке появляются мнения о необходимости выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности. В то же время ученые-конституционалисты говорят о надуманности данного подхода. Так, С.Д. Князев идею обособления муниципально-правовой ответственности считает надуманной, а ответственность субъектов муниципальной власти перед населением и государством относит к конституционно-правовой.77 По мнению С.Д. Князева, при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций.78 Данный подход определяется тем, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления практически полностью выводится за рамки собственно муниципального права, что свидетельствует о юридической охране муниципально-правовых отношений силами традиционных видов юридической ответственности, имеющих межотраслевое применение.79
В исследованиях О.Е. Кутафина,80 Н.М. Колосовой81 ответственность органов местного самоуправления перед населением и государством рассматривается как конституционно-правовая, и соответственно санкции, применяемые к ним, рассматриваются как конституционно-правовые.
Думается, что в вопросе изучения муниципально-правовой ответственности в юридической литературе помимо названного необходимо рассмотреть еще несколько подходов.
Е.С. Шугрина утверждает, что специфика оснований, процедуры, круг заинтересованных субъектов, источников регулирования и иных условий применения, принудительных мер воздействия к органам и должностным лицам местного самоуправления позволяет настаивать на обособлении и самобытном статусе муниципально-правовой ответственности.82