Совершенствование методов организации контроля за деятельностью государственного управления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В завершении проведенного исследования были сделаны следующие выводы, относящиеся к раскрытию цели настоящего исследования:
В настоящей работе проведен анализ уже сформировавшихся подходов теоретических и практических аспектов государственного контроля, были раскрыта его сущность, цели и задачи, которые лежат в основе формирования методологии и методов формирования системы государственного управления. На основании полученных результатов раскрыты ключевые проблемы методов государственного контроля при помощи его регламентации.
Проведенное изучение эволюции развития российской системы государственного контроля позволило определить следующие основополагающие аспекты, которые характеризуют принципиальные изменения их сущности.
Показаны особенности и особые требования, которые харак ...

СОДЕРЖАНИЕ


ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 7
1.1 Роль контроля в общей системе государственного управления 7
1.2 Контроль деятельности органов государственного управления 20
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ПРАКТИЧЕСКИХ АСПЕКТОВ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 30
2.1 Особенности и тенденции деятельности государственного управления 30
2.2 Анализ влияния контроля на эффективность деятельности государственного управления 39
ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ МЕТОДОВ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 42
3.1 Направления совершенствования методов организации контроля за деятельностью государственного управления 42
3.2 Модернизация управленческого труда как основы стратегии развития государственного управления 51
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 60
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 62
ПРИЛОЖЕНИЯ 67

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. В последние годы методы государственного контроля получили интенсивное развитие. Кроме того, не все органы государственного управления функционируют эффективно, что позволяет сделать вывод о необходимости разработки и внедрения современных технологий государственного управления, а также адаптировать уже существующие к текущим условиям жизнедеятельности. При этом эффективное функционирование и развитие органов государственного управления, прежде всего, определяется тем, насколько успешно в них реализуется управление персоналом. Разработка предпосылок и теоретических закономерностей, которые детерминируют способы государственного управления, контроля представляет большой практический и научный интерес. Особую актуальность в подобных условиях приобретают в опросы формирования приоритетных направлений совершенствования методов государственного контроля, выступающих в качестве эффективного инструмента государственного управления.
Государственный контроль в любой стране представляет собой ключевой ресурс, во многом определяющий конкурентоспособность и успех деятельности государственного управления и государства в целом. Вместе с этим в настоящее время российские органы государственной власти данному фактору развития уделяют недостаточное внимание. Главным образом, это можно объяснить сложностью оценки вклада, который привносит в совокупную эффективность деятельности система государственного контроля.
В связи с этим в России можно наблюдать недооценку возможностей совершенствования существующих методов государственного контроля. В этих условиях разработка теоретических вопросов развития и использования современных методов становится особенно актуальной.
В силу вышеизложенного, тема настоящего исследования, которая посвящена изучению методологии государственного контроля в современный период и направлена на выявление и оценку возможностей повышения эффективности государственного управления является актуальной.
На данный момент существует недостаток комплексных подходов к изучению современных методов государственного контроля как процессом и методологии контроля оценки уровня эффективности государственного менеджмента. Не определен инструментарий установления системных закономерностей, которые характеризуют свойства управленческого труда в государственных органах. Отсутствует методика разработки новых методов для роста эффективности системы государственного управления.
В связи с этим целесообразно выделить следующие предпосылки для совершенствования методов государственного контроля как наиболее эффективного метода повышения результативности деятельности государственной власти:
• слабая методологическая и теоретическая системы государственного контроля на основании совершенствования процесса разработки и структуры системы сбалансированных показателей;
• недостаточная интеграция используемого в данной процедуре инструментария для принятия эффективных управленческих решений в области регламентации деятельности государственного контроля.
Степень изученности проблемы. При исследовании проблем, связанных с регламентации деятельности органов государственного контроля в системе управления, необходимо отметить значительный вклад в данное направление таких ученых как М. Вебера, Ф.У.Тейлора, Г. Форда, А. Файоля, Г. Эмерсона, М.Фоллетт, и др.
В работах следующих отечественных авторов были заложены основы российской теории управления: А.Н. Аверина, В.Н.Белкина, Н.В. Агеевой, Н.А.Волгина, В.Н. Бобкова, О.М. Дмитриевой, В.А. Дятлова, А.И. Гретченко, Н.И. Захарова, А.П. Егоршина, Л.М. Идиговой, Е.М.Ивановой, Н.А. Кокорева, А.Я. Кибанова, Ю.Г. Одегова, В.ИКорниенко, А.Э. Славинского, Н.Н. Симоновой, В.В. Травина, И.А.Соколовой, Л.В. Эдера, И.В. Филимоновой, Р.А. Яковлева и др.
Однако во всех этих работах вопросам разработки и использования современных методов государственного контроля уделяется недостаточно внимания. Также пока недостаточно работ, посвященных вопросам стратегического управления профессиональных компетенций и адаптированных к специфичным условиям в нашей стране.
Актуальность решения данных проблем и неполнота их научного анализа обусловили цель, задачи, объект и предмет настоящего исследования.
Цель данной работы – изучение сущности методологии государственного контроля, и разработка предложений по их совершенствованию и формировании стратегии развития государственного контроля.
В соответствии с целью работы были поставлены следующие задачи:
1. Изучить теоретические аспекты организации контроля за деятельностью государственного управления.
2. Раскрыть роль и значение контроля в общей системе государственного управления
3. Изучить особенности современной методологии государственного контроля в нашей стране.
4. Обосновать необходимость совершенствования процесса разработки стратегии развития методов организации контроля за деятельностью государственного управления.
5. Выявить проблемы реализации методов управления персоналом.
6. Предложить направления совершенствования и модернизации управленческого труда как основы стратегии развития государственного управления.

Объектом исследования являются методы организации государственного контроля.
Предметом исследования являются организационно-экономические взаимоотношения, возникающие в процессе государственного контроля в современных условиях.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам менеджмента, государственного персоналом и формирования методологии управления регламентацией деятельности. При проведении исследования были использованы общенаучные методы систематизации и классификации данных, методы их статистической обработки, системного подхода, анализа и обобщения информации, методы экспертных оценок.
Информационную основу работы составили законодательные и нормативные акты, работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные вопросам управления, научные публикации в журналах и сборниках, диссертационные исследования, источники Internet и др.

 

1.2. Схема функционирования риск-ориентированной системы внутреннего контроля в рамках модели Risk Based Internal Audit Approach рисков, сочетающих технологии и методологию внутреннего контроля; определении методов реагирования, разработке мероприятий, нейтрализующих риски, утверждение сотрудников, ответственных за конкретное направление рисков; средствах контроля;организации информационного взаимодействия: отчетность, личные коммуникации; мониторинге за эффективностью внутреннего контроля и риск-менеджмента со стороны высшего руководства.Данная модель включает в максимальный перечень рисков, а также взаимосвязь всех возможных рисковых ситуаций и рисков, структуру формирования системы управления рисками. В рамках данной модели выделяются четыре группы целей компании, восемь компонентов системы управления рисками, структурные подразделения. В соответствии с установленной миссией определяются стратегические цели, разрабатывается стратегия и утверждаются соответствующие тактические цели. Таким образом, в ней отражена способность осуществить управление рисками максимально полно в направлении всех уровней целей деятельности, всех компонентов, структурных подразделений.3) Методика Chartered IIA определяет риски в процессе реализации внутреннего контроля. В рамках данной методики утверждается, что внутренний контроль должен обеспечить уверенность в том, что процессы управления рисками функционируют эффективно. Преимущества методики Chartered IIA в том, что: менеджмент определяет, оценивает и реагирует на риски выше и ниже приемлемого уровня риска; ответная реакция на риски должна быть результативной, достаточной, но не чрезмерной, оценивается уровнем риска; если остаточные риски не в соответствуют приемлемому уровню риска, то принимаются меры по модернизации процессов управления; осуществляется постоянный контроль руководства эффективности реагирования на риски и по завершению мероприятий внутреннего контроля определяется их работоспособность; риски, реакции и действия должны быть правильно классифицированы и взаимосвязаны. Общая схема методики представлена на рисунке 1.3.Рис.1.3. Схема процессов риск ориентированного внутреннего контроля в рамках методики Chartered IIA4) Развитие методика Chartered IIA получила в научном подходе к риск-ориентированному внутреннему аудиту, разработанному Д.Гриффитом. Отличием данной модели является порядок осуществления риск-ориентированного внутреннего контроля (рис.1.4), где в качестве критерия достижения оптимального уровня развития системы риск-менеджмента предлагается наличие и качество создаваемой в карты рисков, помогающей идентифицировать и оценивать все возможные риски. Рис.1.4. Элементы внутреннего контроля согласно методики Д.Гриффита Карта рисков представляет собой первоочередной объект внутреннего контроля, определяющий стратегический план проведения индивидуальных аудиторских заданий, а также все виды рисков, присущих деятельности органов государственной власти (рис.1.5). Рис.1.5. Карта рисков согласно методики Д.Гриффита5) Еще одной показательной моделью риск-ориентированного внутреннего контроля является модель, разработанная Д. МакНэйми и Дж.М. Селимом. Главными компонентами модели можно назвать: бизнес-цели компании; модели и методы управления рисками, специфические для каждого вида деятельности; распознавание и оценка рисков деятельности; процесс стратегического планирования; определение объектов внутреннего контроля; ежегодное составление бизнес-плана и плана внутреннего контроля; индивидуальное аудиторское задание. Бизнес-цели компании состоят из миссии, долгосрочных задач и целей, на основании которых проводится идентификацию рисков, ограничивающих их достижение, и определение отдельных для каждого вида деятельность методов и способов распознавания, оценки и управления рисками. Затем проводится этап стратегического планирования с учетом результатов предыдущих действий по выделению целей, рисков, методов и т.д., выделяются объекты внутреннего контроля, способных влиять на реализацию стратегических планов, разрабатываются ежегодные бизнес-планы и планы внутреннего контроля, индивидуальные аудиторские задания для каждого объекта. Ключевым методом управления рисками согласно, Д. МакНэйми и Дж.М. Сэлиму, является их контроль при помощи разработки и реализации процессов внутреннего контроля. 6) Российская модель риск-ориентированного внутреннего контроля отличается от зарубежных аналогов, создание подобной системы в России началось значительно позднее. Наиболее развитый риск-ориентированный внутренний контроль можно наблюдать в кредитных организациях благодаря усилиям Центрального Банка России сформирована основа стратегического планирования, корпоративного управления, внутреннего контроля (контроля), риск-менеджмента кредитных организаций. Накопленные опыт и навыки банковского сектора в сфере достижения операционных целей и решения тактических задач, соблюдения законодательства, обеспечение достоверности отчетности позволяют осуществить переход к управлению рисками и внутреннему аудиту компаний всех форм собственности, обеспечить достижение приоритетных целей стратегического развития.В органах государственной власти подобные структуры и процессы на данный момент не применяются, что представляется весьма перспективным направлением контроля государственного управления.Анализ моделей российской модели риск-ориентированного внутреннего контроля позволил выявить некоторые недостатки функционирования данной системы в нашей стране:незрелость корпоративной инфраструктуры органов государственной власти;возможность «неформального» делегирования отдельных полномочий и функций в сфере внутреннего контроля и риск-менеджмента сотрудникам, которые зачастую не заинтересованы в развитии данных систем;игнорирование некоторыми сотрудниками рекомендаций по снижению рисков, что может повлечь потерю репутации и неэффективность деятельности;недостаточная инициативность и активность сотрудников внутреннего контроля вследствие недостаточности опыта, знаний и навыков и т.д.;«неформальная» конкуренция между сотрудниками подразделений внутреннего контроля и риск-менеджмента.Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что, внутренний контроль представляет собой деятельность по осуществлению анализа и контроля эффективного и целевого использования денежных средств и различных ресурсов органов государственной власти для предотвращения фактов мошенничества, фальсификаций и других нарушений деятельности, то есть контроль основных направлений финансово-хозяйственной деятельности в процессе достижения приоритетных целей, установленных государством. Риск-ориентированный внутренний контроль направлен на выявление и предотвращений всех возможных видов рисков и разработку рекомендаций по их профилактике и ликвидации. Российская модель риск-ориентированного внутреннего контроля характеризуется недостаточной зрелостью, несовершенной законодательной базой. Вместе с этим в современных условиях, характеризующихся экономическим спадом, девальвацией рубля, санкциями со стороны развитых государств, формирование системы риск-ориентированного контроля государственного управления является перспективным направлением деятельности корпоративного управления. В процессе функционирования подобных структур в отечественных компаниях можно обеспечить гарантии в эффективной деятельности органов государственной власти, снижения коррупционных проявлений, повышение экономической полезности подразделений риск-менеджмента и внутреннего контроля, повышение репутации государства, получение дополнительных конкурентных преимуществ, усиление внутренней интеграции и, в итоге, общий увеличение благосостояния нашей страны.Глава 2 Анализ практических аспектов организации контроля за деятельностью государственного управления2.1 Особенности и тенденции деятельности государственного управленияСистема государственного управления и контроля в России имеет более чем тысячелетнюю историю. Как только на территории России стали образовываться княжества, одновременно с этим устанавливалась система учета сбора налогов, пошлин и контроль за их расходованием. Принято считать датой создания ГФК в России 1656 год. Указом царя Алексея Михайловича Романова 10 марта 1656 года учреждается Приказ Счета Большой Казны (Счетный Приказ) или Приказ Счетных Дел (одно из центральных правительственных учреждений России, осуществлявшее финансовый контроль за деятельностью приказов). Счетный приказ учитывал государственные доходы, контролировал государственные расходы, в некотором роде выполнял функции казначейства. Таким образом, Счетный приказ положил начало ГФК в России. В целях дальнейшего укрепления системы ГФК в России, Валерианом Татариновым в 1863 – 1871 годы был впервые введен предварительный контроль, бюджет представлял собой роспись доходов и расходов, появились годовые отчеты по исполнению бюджета. Первый закон о государственном контроле был принят в 1892 году при Александре III. В начале XX века с учетом разделения властей в России на законодательную и исполнительную, проводилась работа по совершенствованию форм финансового контроля. В советский период структура системы ГФК многократно менялась: Наркомат Рабоче-крестьянской инспекции, Комиссия партконтроля при Центральном Комитете ВКП(б), Комиссия совконтроля при СНК СССР, Комитет народного контроля СССР, Контрольная палата СССР. Однако реорганизация учреждений системы ГФК не изменяли их сути. Изменение политической и экономической ситуации потребовали реформирования существовавшей системы ГФК. В 1995 году был образован новый контрольный орган - Счетная палата . Современное состояние Российской Федерации в условиях санкций, вызовов и угроз иностранных государств характеризуется замедлением экономического развития, снижением мировых цен на нефть, ростом уровня инфляции, существенным ослаблением курса национальной валюты, значительным сокращением международных резервов и увеличением оттока капитала из страны, а также дефицитом бюджетных ресурсов. Поэтому роль финансового контроля, влияющего на эффективность управления финансовыми ресурсами, возрастает. Лимская декларация руководящих принципов контроля содержит следующее определение контроля: «Контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб и осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем» .Во многих исследованиях по-разному трактуется понятие государственного контроля. Так, ряд авторов под государственным контролем в узком смысле слова понимают контроль государственного бюджета, сферы его формирования и использования; в широком смысле – контроль формирования, использования и воспроизводства национального достояния. В связи с этим государственный контроль можно рассматривать как функцию государственного управления производительными силами и производственными отношениями. Такая всеобъемлющая характеристика государственного контроля порождает проблему его организации и осуществления. Финансовый контроль является межотраслевой функциональной экономической категорией, возникшей в связи с необходимостью удовлетворения практических нужд в контроле. В результате эволюции методы государственного контроля стали отдельной отраслью знаний, со своим предметом и методами. Фонды денежных средств участников государственных отношений и их целевое использование являются предметом государственного контроля, а комплексное и взаимосвязанное изучение целесообразности, достоверности, законности и эффективности финансовых отношений и операций – методом государственного контроля. Полномочия государственного контроля распространяются на все бюджетные и денежно- кредитные отношения, в сферу его деятельности входит проверка правильности исчисления и уплаты налогов и сборов, законности осуществления валютных операций, а также соблюдение принятых норм и установленных правил в области страхования и таможенного дела. Эта многогранная связь наглядно отображена на рисунке 2.1.Рис. 2.1 – Классификация государственного контроля по сферам контроляГосударственный контроль объективно необходим в любом обществе, где существуют товарно-денежные отношения. В связи с этим во всех звеньях экономической системы страны возрастает значение контроля за процессами формирования, сохранности, эффективного и рационального использования финансовых ресурсов. Целью государственного контроля в Российской Федерации является обеспечение конституционных прав граждан на участие в государственном управлении посредством осуществления независимого финансового контроля за законностью и эффективностью формирования, управления и использования государственных и муниципальных ресурсов. Конституцией России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно [статья 12]. В связи с этим муниципальный финансовый контроль также является независимым.Самостоятельная работа органов муниципального контроля и включенность их в систему органов государственного контроля позволят последним сконцентрироваться на более глобальных вопросах государственного регулирования в стране. Таким образом, органы муниципального контроля вполне могут стать стабилизирующим фактором в сфере государственного управления. Органы государственного контроля на законодательном уровне разделены на: органы государственного контроля по линии представительной власти – осуществляют внешний финансовый контроль; органы государственного контроля исполнительной власти – осуществляют внутренний финансовый контроль. Контрольной деятельностью в сфере бюджетных правоотношений Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль [статья 265]. На уровне Российской Федерации организационно-правовая основа внешнего государственного контроля была определена в 1995 году законом о Счетной палате. В настоящее время Счетная палата:организует и осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;проводит аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации; определяет эффективность и соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования в Российской Федерации;в пределах своей компетенции анализирует выявленные недостатки и нарушения в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами; определяет достоверность бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; осуществляет обеспечение мер по противодействию коррупции в соответствии с полномочиями. Свою контрольную и экспертно-аналитическую деятельность Счетная палата осуществляет в виде финансового аудита (контроля), аудита эффективности, стратегического аудита, иных видов аудита (контроля) в соответствии со стандартами внешнего государственного аудита (контроля), утверждаемыми Счетной палатой. Контроль государственных программ Российской Федерации применяется для оценки качества их формирования и осуществления в части соответствия хода и результатов их реализации заданным требованиям; обоснованности и соблюдения графиков выполнения отдельных этапов работ и сведений о ресурсном обеспечении; соотношения результатов с затраченными федеральными ресурсами. Счетной палатой осуществляется контрольная и экспертно-аналитическая деятельность путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в форме предварительного аудита, оперативного анализа и контроля и последующего аудита (контроля) в соответствии с утверждаемыми стандартами.Субъектом внешнего государственного контроля является орган, осуществляющий финансовый контроль. На федеральном уровне это Счетная палата; на региональном и местном уровнях – контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Проведенный анализ показывает, что формирование контрольных институтов и законодательных основ их деятельности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях вплоть до 2011 года происходило спонтанно. Отсутствие законодательно закрепленных общих требований к контрольным органам на региональном и местном уровнях привело к образованию различных институтов финансового контроля, что не содействовало повышению эффективности проводимых ими контрольных мероприятий. Региональные и муниципальные контрольно-счетные органы не только назывались по-разному (контрольно-счетными палатами, контрольно- бюджетными комитетами, государственными контрольными комитетами, контрольно-счетными комиссиями и т.д.), но и существенно различались по задачам, объему полномочий и юридическому статусу. Руководством страны предпринимались определенные действия по решению проблем финансового контроля, однако в целом формирование целостной правовой базы ГФК затягивалось. Только через 15 лет после принятия закона о Счетной палате был принят законодательный акт о региональных и муниципальных контрольно-счетных органах, который вступил в силу с 1 октября 2011 года. С принятием Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» сформировалась правовая база для конституционно независимого финансового контроля в Российской Федерации. Схема внешнего государственного контроля представлена на рисунке 2.2.Рисунок 2.2. Схема внешнего государственного контроля (разработана автором)Федеральным законом «О парламентском контроле» установлено, что Федеральное Собрание Российской Федерации и Счетная палата осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль в сфере бюджетных правоотношений. Однако полномочия Федерального Собрания Российской Федерации по осуществлению внешнего государственного контроля не определены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Представленная на рисунке 2 схема внешнего государственного контроля наглядно раскрывает правовые основы публичного финансового контроля, осуществляемого на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, и его органы. В соответствии с российским законодательством названные уровни публичного финансового контроля функционируют автономно и не составляют единой вертикали органов внешнего государственного контроля. В то же время, как показано на рисунке 2, между ними существуют определенные взаимосвязи, фактически объединяющие их в рамках одной системы. Контрольно-счетные органы объединены в Совет при Счетной палате 21 марта 2014 года, посредством которого осуществляется координация их взаимодействия при организации совместных проверок, разработке методологической базы (в том числе стандартов контроля и аудита), подготовке кадров и др. Для организации контрольной деятельности в 9 федеральных округах образованы отделения СКСО. Деятельность СКСО направлена на повышение качества контрольной и экспертно-аналитической деятельности, он является совещательным органом. По решению СКСО созданы следующие комиссии: комиссия по вопросам методологии; информационно-аналитическая комиссия; правовая комиссия; комиссия по развитию внешнего муниципального финансового контроля; комиссия по этике.2.