Особенности изменения целевого назначения земель

В результате проведенной работы исследованы особенности изменения целевого назначения земель. На первом этапе дипломной работы изучены общие вопросы регламентации изменения целевого назначения земель. В частности, проведен анализ содержания системы государственного регулирования земельных отношений, что позволило аргументировать выводы о том, что содержание системы государственного регулирования земельных отношений:
- основано на конституционных нормах бережного и прагматического использования земли как основного ресурса природы;
- включает правовые механизмы федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов в сфере земельных отношений;
- разъясняется содержанием судебной практики;
- обладает стратегическим и плановым характером, отраженным в соответствующих д ...

ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ ЦЕЛЕВОГО НАЗНАЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ 7
1.1. Содержание системы государственного регулирования земельных отношений 7
1.2. Основные категории земельного фонда РФ 15
1.3. Основы правового регулирования порядка изменения назначения земель 23
ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ КОНСТРУКЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ ЦЕЛЕВОГО НАЗНАЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ 36
2.1. Особенности судебных решений по спорам в связи с целевым назначением земель 36
2.2. Проблемы, возникающие на практике при переводе земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель 42
2.3. Предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего перевод земель из одной категории в другую 53
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 61
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 65

Земля считается одним из основных богатств человечества. Отношения ее рационального и целевого использования считаются вне сомнений важнейшими в системах земельного, гражданского и административного права. Задачи охраны земли и ее прагматического использования являются основными функциями государства и общества. По данному поводу первыми общепризнанными принципами Стокгольмской Декларации ООН1972 года установлено, что «природные ресурсы земли … должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости…. Способность земли производить жизненно важный восполняемый ресурс должна поддерживаться … восстанавливаться или улучшаться» . Эти постулаты подтверждены Декларацией Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию , Йоханнесб ургской декларацией по устойчивому развитию и другими основополагающими документами международного права.
На государственном уровне России следует отметить гарантии ст. 9 Конституции РФ , которые декларируют, что земля охраняется и используется в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Особая роль земли как объекта государственной заботы и как одного из главных объектов имущественного оборота подчеркнута в программных документах органов государственной власти Российской Федерации. Например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (далее – Концепция) инициировано формирование практики целевого частно-государственного партнерства, которое должно обеспечить формирование и модернизацию инженерно- социальной инфраструктуры согласно целевому назначению земельных участков.
Вместе с этим, эффективное функционирование развитых земельных рынков и механизмов изменения целевого назначения земель отражено в Концепции важнейшим элементом институциональной среды перехода к социально ориентированному инновационному типу развития, который способствует росту инновационной и предпринимательской активности на основе самореализации и свободы творчества каждого человека.
Задачи этой Концепции определяют и другую сторону сбережения земельного ресурса, поскольку основные направления экологической политики России обусловлены новыми методами территориального планирования, застройки и землепользования, учитывающими экологические требования к использованию земли, и включающими создание системы особо охраняемой природной территории, которая с учетом земельных категорий должна обеспечивать сохранение естественной экосистемы во всех природно-климатических регионах, делая их центрами формирования генетического фонда, инкубаторами восстановления исходного биоразнообразия.
С учетом вышеизложенного, изучение организационно-правовой конструкции целевого назначения земель представляется весьма важным и актуальным.
Целью дипломной работы является исследование особенностей изменения целевого назначения земель.
Для достижения указанной выше цели в работе были поставлены следующие задачи:
изучить общие вопросы регламентации изменения целевого назначения земель;
провести анализ содержания системы государственного регулирования земельных отношений;
обобщить основные категории земельного фонда РФ;
дать характеристику основных организационно-правовых механизмов регулирования порядка изменения назначения земель;
исследовать актуальные правовые конструкции изменения целевого назначения земель;
представить особенности судебных решений по спорам в связи с целевым назначением земель;
обозначить проблемы, возникающие на практике при переводе земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другую категорию земель;
обобщить предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего перевод земель из одной категории в другую.
Объектом исследования в работе представляются совокупность общественных отношений, которые регламентируют содержание подсистемы изменения целевого назначения земель.
Предмет исследования работы – нормы действующего гражданского, земельного и административного законодательства, регламентирующие порядок изменения целевого назначения земель.
Нормативная база работы – Гражданский кодекс РФ , Земельный кодекс РФ , Градостроительный кодекс РФ , иные нормативные правовые акты, а также судебная практика.
Теоретическая база работы – монографии, статьи, иные работы ученых и правоведов-практиков по вопросам, являющимся предметом настоящего исследования.
Методологическая база работы – общенаучные методы исследования, а также специальные, такие как: метод комплексного юридического анализа, системный метод, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Степень разработанности темы в литературе. Необходимо отметить, что изучение оборота земельных участков и целевого использования земельного фонда вызывает пристальный интерес ученых и практикующих юристов. Отдельные вопросы функционирования земельного фонда и изменения категорий земельных участков освещены в работах таких ученых и практикующих юристов: Александрова А.Д., Батталовой Л.М., Бобылева А.И., Боголюбова С. А., Дихтяр А.И., Ерофеева Б.В., Жарикова Ю. Г., Тихомирова М.Ю, Боголюбова С.А., Поповой И.В., Суханова Е.А., Феофанова Д.М. и др.
По структуре настоящая работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка библиографического списка.

2) договоры, предмет которых представлет собой земельный участок;
3) государственный кадастр недвижимости;
4) документы о госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
5) иные документы, установленные федеральными и региональными законами.
Рассматривая различные категории земель, следует обратить внимание на то, что согласно сведений Росстата площадь земельного фонда РФ на 1 января 2014 года составляла 1709,8 млн га без учета территориального моря и внутренних морских вод (см. рис. 2).
Рисунок 2. - Структура земельного фонда России по категориям земель17
Анализ информации, получаемой при государственном статистическом наблюдении за земельными ресурсами, и докладов об использовании земли в субъектах России показывает, что в 2010-2013 году внушительные земельные площади вовлекались в гражданский оборот, а также продолжалось установление (изменение) границ населенных пунктов и приведение правового статуса земельных категорий в соответствие с действующим законодательством.
В последнее время перевод земель из одной категории в другую затрагивает все виды, но в большей степени это касается земель лесного фонда, сельскохозяйственного назначения, земель запаса и пр. Правовое регулирование отношений по переводу земель (участков в составе земель) из одной категории в другую осуществляется главным образом в рамках требований ЗК РФ, Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – ФЗ О переводе категории земель)18, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом следует отметить, что первым видом сведений, требуемых в ходатайстве о переводе участков из состава земель одной категории в иную, согласно п. 1 ч. 3 ст. 2 ФЗ О переводе категории земель указывается кадастровый номер участка земли.
То есть, от качества рассматриваемой системы кадастрового земельного учета зависит эффективность правового регулирования российской системы земельного категорирования, которая относит к наиболее измененяемым категориям лесные земли.
С учетом вышеизложенного, особенности правового регулирования порядка изменения назначения земель целесообразно рассмотреть на примере земель лесного фонда. Условие кадастрового учета лесного участка обозначено элементом правовых конструкций:
1) договора аренды лесного участка, который находится в государственной (муниципальной) собственности (согласно ч. 2 ст. 72 ЛК РФ);
2) извещения об аукционе продажи права на заключение арендного договора лесного участка, который находится в государственной (муниципальной) собственности, либо права на заключение соответствующего договора купли (продажи) лесных насаждений в порядке п. 2 ч. 4 и п. 2 ч. 6 ст. 79 ЛК РФ;
3) признания с 1 марта 2008 г. лесных участков в составе земель лесного фонда ранее учтенными объектами недвижимости, поскольку план такого лесного участка, оформленный до 1 января 2015 г., признается юридически действительным согласно Федеральному закону от 04.12.2006 N 201-ФЗ.
Таким образом, в настоящее время в России государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется согласно правил ЛК РФ и ФЗ О кадастре. Понятие «лесной участок» впервые введено положениями ст. 7 ЛК РФ и подразумевает категорию земельного участка, границы которого определены в установленном порядке. Тем самым законодатель объединил понятия «лесной участок» и «земельный участок», определив, что процедура государственного кадастрового учета лесных участков аналогична процедуре государственного кадастрового учета иных земельных участков (ст. 92 ЛК РФ).
Тем не менее, формирование лесного участка (определение его границ) имеет ряд особенностей, которые установлены ст. 7 Лесного кодекса. К ним можно отнести обязательность проведения лесоустройства и проектирования лесных участков (гл. 5 Лесного кодекса)19.
Эта специфика связана с тем, что лесные участки предназначены для использования, защиты, охраны и воспроизводства лесов как природных ресурсов, экологических систем. Следовательно, общий подход к формированию границ таких земель не может быть применен. В частности, при лесоустройстве и проектировании решаются такие задачи, как:
определение основных территориальных единиц управления в сфере использования, защиты, охраны, воспроизводства леса;
подразделение леса на категории целевого назначения с выделением особо защитных участков леса;
разработка проектной документации о границах, местоположении, площади и др. количественно-качественных характеристиках лесных участков;
таксация лесов (с целью выявления, учета и оценки количественно- качественных характеристик лесного ресурса);
определение целевого назначения и вида разрешенного использования каждого лесного участка;
проектирование (разработка) мер по защите, охране, воспроизводству леса.
Следует отметить, что лесной участок в качестве объекта кадастрового учета должен обладать необходимыми признаками поверхности земли, отсутствие которых позволяет в полной мере провести лесоустройство в отношении участков, а значит и государственный кадастровый учет20 .
В ходе государственного кадастрового учета лесных участков часто возникают проблемы практического характера. Например, действующее законодательство разрешает осуществлять государственную регистрацию прав на лесные участки до проведения их кадастрового учета. В соответствии с положениями ст. 4.4 Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ21 (далее – Закон о введении ЛК РФ) лесным участкам могут до 01.01.2015 г. присваиваться условные, а не кадастровые номера. Эта процедура занимает много времени и трудоемка, поскольку необходимо ранее учтенный лесной массив, которому может принадлежать один кадастровый или условный номер, разделить на участки (выделить необходимый участок), поставить их на кадастровый учет, а затем зарегистрировать на них право собственности. То есть, к первой особенности кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда следует отнести необязательный характер кадастрового учета такой категории земли в рамках переходного периода (до 01.01.2015 г.).
Также наиболее часто встречаемыми проблемами при проведении государственного кадастрового учета лесных участков можно отметить:
1) несоответствие границ лесных участков, прошедших кадастровый государственный учет, с реальными границами на местности;
2) несовпадение площади лесного участка по материалам лесоустройства с его же площадью, полученной после уточнения местоположения границ (межевания);
3) пересечение границ лесных участков и границ муниципальных районов, посольку границы лесничества, в составе которого формируются участки леса, не всегда совмещены с границами муниципального образования, а проходят вдоль границ лесных кварталов по естественным рубежам;
4) принадлежность лесных участков к землям различнных категорий (наиболее часто такая проблема возникает в отношении лесов, которые расположены на территориях земель сельскохозяйственного назначения, а также земель населенных пунктов).
Следовательно, перечень указанных 4 практических проблем системы кадастрового учета лесных земель целесообразно отнести ко второй актуальной особенности кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда.
Далее следует отметить, что ранее действующими Основами лесного законодательства РФ 1993 г.22 (далее – Основы) устанавливалось, что леса и предоставленные для ведения лесного хозяйства земли образуют лесной фонд России . В соответствии со ст. 10 Основ лесной фонд находился во владении лесхозов, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, заповедников, национальных природных парков, учебных, лесных хозяйств, осуществляющих ведение лесного хозяйства. Согласно ч. 1 ст. 4.3. Закон о введении ЛК РФ право собственности Российской Федерации на участки лесного фонда, ограничения (обременения) этого права и сделки с такими участками, зарегистрированные до дня введения в действие ЛК РФ, признаются соответственно правом собственности РФ на указанные лесные участки в составе земель лесного фонда, а также ограничениями (обременениями) этого права и сделками с ними.
Таким образом, отнесение к землям лесного фонда земельных участков сельскохозяйственного назначения под лесами, которые ранее находились во владении сельскохозяйственных предприятий (организаций), повлекло за собой внесение подобных участков в перечень участков земли, на которые у России возникает право собственности в силу ст. 17 ЗК РФ и п. 1 ст. 3.1. Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ23.
Следовательно, несмотря на положения ст. 77 ЗК РФ, которые содержат исчерпывающий перечень земель сельскохозяйственного назначения, леса, ранее бывшие в сфере владения сельскохозяйственных предприятий, незаконно учтены в земельном балансе в качестве лесных земель категории «Земли сельскохозяйственного назначения». Однако понятия «лесные земли» и «нелесные земли» применялись согласно ст. 8 ЛК РФ лишь в отношении земель лесного фонда. Несоответствие сложившейся в начале переходного периода практики учета земель лесного фонда требованиям законодательства РФ приводит к неправомерному изъятию земель лесного фонда с передачей их в пользование вне сферы лесного хозяйства. Например, как отмечал Рослесхоз, за время с 1998 по 2006 годы площади лесного фонда из-за неправомерного отнесения их к земле сельскохозяйственного назначения уменьшились на 1879,8 тыс га24.
В связи с изложенным следует отметить, что лесные участки предназначены для использования, защиты, охраны и воспроизводства лесов как природных ресурсов, экологических систем. Значит, общий подход к формированию границ таких специфических земель не может применяться. При этом судебная практика, сформированная до передачи полномочий Росреестру по осуществлению функций органа кадастрового учета, складывалась таким образом, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды различных инстанций склонялись к мнению, что, поскольку границы участков лесного фонда не уточнены в установленном ФЗ О кадастре порядке, невозможно определить местоположение участков лесного фонда, и удовлетворяли требования правопреемников сельскохозяйственных организаций.
С целью исправления создавшегося положения проводится соответствующая работа, поэтому с 2011 года разработано, внедрено и контролируются поручения Росреестра от 17.01.2011 № 14-154-ГЕ и от 28.02.2011 № 14-1188-ГЕ о создании в территориальных подразделений рабочих групп с участием представителей25:
соответствующих территориальных управлений Росреестра;
окружных ФБУ Кадастровой палаты (либо их аналогий);
департаментов природно-ресурсного регулирования исполнительной власти регионов;
заинтересованных органов и субъектов в сфере лесных отношений и развития энергетического комплекса;
территориального управления Росимущества;
регионального департамента лесного хозяйства; и пр.
Таким образом, третьей актуальной особенностью кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда целесообразно указать фактор так называемого советского наследия в части отсутствия регулирования вопросов кадастрового учета лесных участков.
Другой особенностью рассматриваемой сферы отношений с учетом обозначенной выше проблемы следует отметить использование работ по проведению государственной инвентаризации лесов, лесоустройству, дистанционному мониторингу незаконных рубок и использования земель лесного фонда с применением данных дистанционного зондирования земли. При этом особое значение приобретают кадастровые работы на территории лесничеств26.
На территории нашей России, по данным Федерального агентства лесного хозяйства, располагается 1473 лесничества (лесопарка) и 7522 участковых лесничеств. При этом средняя площадь одного российского лесничества составляет 796,4 тыс га, одного участкового лесничества — 156 тыс га27. Масштабность выполняемых кадастровых работ очевидна. Это связано, главным образом, с внушительным количеством характерных точек границ лесничеств и смежных землепользований. Подготовка документов, необходимых для ГКУ таких объектов в бумажном виде, занимает весьма длительный промежуток времени. А в случае приостановления осуществления кадастрового учета по причине «пересечения» участков исправляется и текстовая, и графическая часть межевого плана. Поэтому постановка на ГКУ лесных участков в границах лесничеств требует новых подходов и более эффективных технологий, например в рамках информационного взаимодействия при ведении ГКН, обозначенного Правительством РФ28.
На предложенной технологической схеме выполнения кадастровых работ с лесными участками (см. Приложение 2) приведен подобный вариант, успешно применяемый филиалом ФГУП «Рослесинфорг Запсиблеспроект».
Кадастровые работы на территории лесничеств осуществляются в соответствии с ФЗ О кадастре и подзаконнных актов, поэтому в качестве основных исходных данных для постановки на ГКУ лесных участков используются сведения государственного лесного реестра (материалы лесоустройства), ГКН и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП).
Картографические материалы (ортофотопланы, землеустроительные планшеты, планы земель сельскохозяйственных предприятий, лесоустроительные материалы и др.) заказываются в Территориальных управлениях Росреестра и органах региональной власти субъектов РФ в области лесных отношений. С учетом полученных материалов устанавливается наличие посторонних землепользователей, арендаторов, инженерных коммуникаций и обременений, формирование границ лесных участков. Координаты поворотных точек границ при этом определяются картометрическим методом29.
Вид кадастровых работ устанавливается в зависимости от «структуры» лесничества (в соответствии с приказами Федерального агентства лесного хозяйства об определении количества лесничеств на территории субъекта и установлении их границ). Так, кадастровые работы по уточнению местоположения границ и площади лесных участков выполняются на территориях, ранее являвшихся землями государственного лесного фонда, а кадастровые работы по образованию лесных участков путем раздела — на землях, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций. С 2011 г. специалистами филиала ФГУП «Рослесинфорг Запсиблеспроект» активно практикуется составление необходимых для ГКУ документов в форме электронных документов (в формате XML) и их предоставление в органы кадастрового учета через портал Управления Росреестра. Подготовка XML-документов осуществляется с использованием возможностей программного продукта «Автоматизированное рабочее место кадастрового инженера» (АРМ «КИН»), разработанного на базе Geocad System.
Указанное представление в Росреестр необходимых для учета электронных документов с использованием сетей связи общего пользования выполняется в соответствии с приказом Минэкономразвития РФ от 28 декабря 2009 г.№555. При этом обязательным является их «подписывание» квалифицированной электронной подписью (ЭП). Описанная процедура выполнения кадастровых работ для вновь образованных лесных участков путем раздела исходных участков значительно сокращает сроки работ, как для кадастровых инженеров, так и для специалистов органов кадастрового учета.
Таким образом, применение рассмотренной технологии подготовки и сопровождения необходимых для кадастрового учета документов в форме электронных документов позволяет эффективно автоматизировать работы по постановке на ГКУ лесных участков в границах лесничеств на территории субъектов РФ и в большей степени оптимизировать взаимодействие кадастровых инженеров и органов кадастрового учета. Следовательно фактор эффективного использования информационных технологий в системе электронного взаимодействия Росреестра можно обобзначить четвертой актуальной особенностью кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда.
Таким образом, можно указать, что наличие актуальной и полной информации о лесных участках в государственном кадастре недвижимости (ГКН) способствует решению ряда задач, а именно:
формированию полного и актуализированного информационного ресурса обо всех земельных, в том числе, лесных участках;
предоставлению качественной информации органам государственной власти, органам местного самоуправления в целях осуществления государственного управления земельными ресурсами;
обеспечению прав граждан, юридических лиц, государства, органов местного самоуправления на лесные (земельные) участки;
управлению органами государственной власти, органами местного самоуправления имущественными отношениями, объектами которых выступают лесные (земельные) участки;
контролю над оборотом лесных (земельных) участков и др.
Вывод
На первом этапе дипломной работы изучены общие вопросы регламентации изменения целевого назначения земель. В частности, проведен анализ содержания системы государственного регулирования земельных отношений, что позволило аргументировать выводы о том, что содержание системы государственного регулирования земельных отношений:
основано на конституционных нормах бережного и прагматического использования земли как основного ресурса природы;
включает правовые механизмы федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов в сфере земельных отношений;
разъясняется содержанием судебной практики;
обладает стратегическим и плановым характером, отраженным в соответствующих доктринах и концепциях исполнительной власти России.
В последующей работе обобщены основные категории земельного фонда РФ, что привело к следующим умозаключениям:
1) все земли РФ подразделяются на два основных вида: земли, которые используются в качестве пространственного экономического базиса, средства производства; земли, которые выполняют природно-заповедные, рекреационные, оздоровительные функции;
2) структура земельного фонда постоянно меняется под влиянием различных факторов: политических, экономических, социальных, биологических, экологических и др.;
3) с изменением структуры земельного фонда в целом происходят изменения и в структуре категории земель (целевого назначения земель);
4) подобные изменения могут происходить в рамках всех остальных категорий земель в связи с их переводом из одной категории в другую, приватизацией земель, развитием предпринимательской деятельности в области использования земельных ресурсов и т. д.;
5) возможно появление новых, ранее незнакомых Земельному кодексу РФ категорий земель в составе единого земельного фонда РФ.
Далее была дана характеристика основных организационно-правовых механизмов регулирования порядка изменения назначения земель и на примере земель лесного фонда резюмировано, что наличие актуальной и полной информации о лесных участках в государственном кадастре недвижимости (ГКН) способствует решению ряда задач, а именно:
формированию полного и актуализированного информационного ресурса обо всех земельных, в том числе, лесных участках;
предоставлению качественной информации органам государственной власти, органам местного самоуправления в целях осуществления государственного управления земельными ресурсами;
обеспечению прав граждан, юридических лиц, государства, органов местного самоуправления на лесные (земельные) участки;
управлению органами государственной власти, органами местного самоуправления имущественными отношениями, объектами которых выступают лесные (земельные) участки;
контролю над оборотом лесных (земельных) участков и др.
ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ КОНСТРУКЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ ЦЕЛЕВОГО НАЗНАЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ
2.1. Особенности судебных решений по спорам в связи с целевым назначением земель