Административное судопроизводство

Заключение
Итак, административная юстиция, административное судопроизводство и административные суды - темы, активно обсуждаемые российскими политиками, судьями, учеными-юристами на протяжении последних 15 лет. Высказано множество аргументов в пользу учреждения в стране административных судов; оппонентами этой идеи сформулировано мнение «против» такого нового института судебной власти; в специальной литературе - огромное количество аналитических материалов, крупных научных трудов и небольших статей по данной проблематике. Приняты федеральные процессуальные законодательные акты, устанавливающие российскую модель административного судопроизводства (ГПК РФ и АПК РФ). Казалось бы, действующая судебная система в России обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, законные интересы ю ...

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение 3
Глава 1. Общая характеристика административного судопроизводства 6
1.1 Понятие, задачи, принципы административного судопроизводства 6
1.2 Исторические аспекты формирования административного судопроизводства 22
Глава 2. Проблемы формирования административного судопроизводства 32
2.1 Современное состояние административной юстиции РФ 32
2.2 Концепция проекта Кодекса административного судопроизводства РФ 41
Заключение 67
Список литературы 71

Введение
Российская Федерация является членом ООН и членом Совета Европы, приняла юрисдикцию Европейского суда по правам человека. В связи с этим формирование административной юстиции в России тесно связано с реализацией основных принципов и международных стандартов административного судопроизводства. Соотношение национального и международного права в сфере защиты прав, свобод и законных интересов граждан, гармонизация национальных норм и международных стандартов административного правосудия - важнейшие темы, требующие серьезного рассмотрения. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает создание в системе федеральных судов общей юрисдикции специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (ст. 26) . Административное судопроизводство предусмотрено ст. 118 Конституции РФ в качестве самостоятельной формы отправления судебной власти.
Актуальность темы работы обусловлена тем, что в настоящее время разработан новый проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации». Положения нового Кодекса не будут распространяться на производство по делам об административных правонарушениях, а также не предусматривается распространения действия на арбитражные суды. То есть остается такая же ситуация: административное судопроизводство будет регулироваться также несколькими кодексами. Это не способствует целостности и концептуальной завершенности, созданию рационального механизма правового регулирования этого вида судопроизводства, не приведет к единообразию судебной практики по административным делам, что нарушает требование Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом.
Так же тема актуальна в связи с тем, что за последние годы опубликованы монографии, статьи ученых, в которых рассматриваются вопросы административного судопроизводства. Эти работы привлекли внимание широкого круга читателей, поскольку проблема правосудия по административным делам актуальна и в опубликованных работах известные ученые пытаются раскрыть содержание закрепленного в ст. 118 Конституции Российской Федерации понятия административного судопроизводства.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в связи с административным судопроизводством. Данный институт включает в себя различные аспекты - социальные, экономические, культурные, правовые.
Предметом исследования данной работы являются нормы законодательства, регулирующие возникающие отношения в связи с административным судопроизводством.
Целью данной работы ставится комплексное изучение административного судопроизводства в современной России, выявление проблем в его правовом регулировании.
Задачами работы является:
• рассмотреть понятие, задачи, принципы административного судопроизводства;
• изучить исторические аспекты формирования административного судопроизводства;
• проанализировать современное состояние административной юстиции Российской Федерации;
• исследовать концепцию проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Теоретическую основу данного исследования составили труды таких авторов как: Анохин В.С., Бахрах Д.Н., Воронов А.Ф., Громошина Н.А., Грось Л.А., Захарова О.С.., Клейн Н.И., Кононов П.И., Муратова Е.В., Николаева Л.А., Соловьева А.К., Павлова М.С. и многих других.
Hормативно-правовой основой данной работы являются следующие нормативно-правовые акты: Kонституция Российской Федерации, Kодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс Российской Федерации, ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии» и другие нормативные правовые акты.
В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе историко-юридический, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Работа состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Учитывая вышеприведенные подходы, можно выделить следующие элементы института административной юстиции:
1) материальный, связанный с природой спора;
2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению споров;
3) формальный, соответствующий особому процессуальному порядку рассмотрения споров.
В настоящей статье автор под административной юстицией будет понимать систему специальных судебных органов, рассматривающих административно-правовые споры о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и других лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, посредством административного судопроизводства.
Сегодня в Российской Федерации является актуальным и широко обсуждаемым вопрос создания системы административных судов, так как «судебная форма рассмотрения возникших противоречий в ходе как нормативной, так и особенно правоприменительной деятельности призвана служить гарантом против произвола бюрократии и чиновничества, местничества, дает реальный шанс утвердить идеи правового государства в цивилизованном обществе».47
В настоящее время создание административной юстиции в Российской Федерации сформулировано в политической повестке дня. 7 мая 2012 года Президент РФ В.В. Путин подписал Указ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»,48 в котором Правительству РФ было поручено принять меры по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти РФ, обеспечив внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства.
В своем Послании Федеральному Собранию еще от 12 декабря 2012 года Президент РФ говорил о необходимости создания в самое ближайшее время специальной законодательной базы для административного судопроизводства, также о формировании в судах судебных составов, разрешающих споры граждан с органами власти всех уровней.49
На VIII Всероссийском съезде судей Президент России Владимир Путин в своем выступлении особое внимание уделил вопросам создания судебных органов административной юстиции. В.В. Путин отметил, что в первую очередь следует завершить создание административного судопроизводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления.
Как отметил Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев, «по существу, сегодня административная юстиция занимает одно из ведущих мест в российском правосудии».50
Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев считает, что будущее российской судебной системы за специализированными судами. Именно специализация судов позволит обеспечить «реальный доступ граждан к профессиональному, справедливому и оперативному правосудию».
Выступая на конференции в Санкт-Петербурге в 2011 году, приуроченной к юбилею Конституционного Суда, глава Верховного Суда потратил отведенное ему на доклад время для того, чтобы объяснить необходимость создания административных судов в нашей стране.
По мнению Лебедева, «административная юстиция в Российской Федерации и актуальна, и востребована».51
Согласно Постановлению VIII Всероссийского съезда судей «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития»52 от 19 декабря 2012 г. для создания действенного механизма, обеспечивающего надлежащую и эффективную защиту прав граждан и организаций в сфере их взаимодействия с органами публичной власти, необходимо сформировать институт административной юстиции и установить в законе процедуры административного судопроизводства для разрешения споров, возникающих в сфере административных правоотношений, и контроля за действиями и решениями органов публичной власти в ходе выполнения ими функций государственного управления и обеспечения прав граждан на местное самоуправление.
Необходимость создания административной юстиции в России обусловлена наличием следующих причин:
1. Увеличение числа рассмотренных судами дел, возникающих из публично-правовых отношений между гражданами и должностными лицами, органами исполнительной власти.
2. Создание административных судов будет способствовать более качественному и оперативному рассмотрению публично-правовых дел. Судья административного суда должен будет досконально знать как законодательство, так и основные нормативные правовые акты Правительства РФ и иных органов исполнительной власти, практику работы этих органов, административные процедуры, формы и методы государственного управления в различных его отраслях.
3. Рассмотрение публично-правовых дел в порядке гражданского судопроизводства судами общей юрисдикции говорит об отсутствии дифференциации норм судоустройства по гражданским и административным делам, что существенно снижает эффективность гражданского судопроизводства. Административное судопроизводство требует надлежащей организации его осуществления судом, деятельность которого была бы целиком сосредоточена на решении споров граждан с публичной властью. Таким судом может стать административный суд.
4. Усиление борьбы с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы.53
Административные суды будут в определенной мере играть роль сдерживающего фактора на пути распространения коррупции, так как рассмотрение судами жалоб граждан и других субъектов права на незаконные действия органов публичной власти и должностных лиц позволит вскрывать потенциальные источники коррупции.
В числе аргументов против создания специализированных административных судов называются: необходимость выделения огромных финансово-экономических ресурсов для учреждения административных судов; сложность разграничения компетенции между судами; проблемы подготовки высококвалифицированных судейских кадров для специализированных судов; проблемы обеспечения доступности правосудия и др. По мнению представителей арбитражных судов, в создании в настоящий период административных судов с подчинением суду общей юрисдикции нет ни логики, ни острой необходимости. Более того, возникает ряд проблем экономического, организационного, исторического, правового и кадрового характера.54
В литературе можно встретить мнения, что принципиального значения не имеет определение местонахождения административной юстиции: в системе арбитражно- и гражданско-процессуального законодательства или в административном процессе со специализированными административными судами. Считается, что главной целью является обеспечение самой возможности защиты публичных прав субъекта от органов государственной и муниципальной власти.55
Как представляется, будущее административной юстиции как раз и заключается в выборе основного направления принципиального развития этого института, и только потом можно строить модели административного материального и процессуального законодательства. Неопределенность пути развития или избрание неверного направления может привести к практике, которая в итоге «свернет» все прогрессивные начинания по реформированию административной юстиции.56
Представляется, что административные суды необходимы российской судебной системе. Именно данные судебные органы смогут более оперативно и качественно разрешать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц, чем суды общей юрисдикции, рассматривающие данную категорию дел в порядке гражданского судопроизводства. Административным судам предстоит повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности публичными органами власти, укрепление гарантий политических и социально-экономических прав граждан. Создание административного судопроизводства приведет к значительной разгрузке судей судов общей юрисдикции, повышению профессионального уровня судей и кандидатов в судьи; сокращению сроков рассмотрения дел в сочетании с увеличением качества рассмотрения дел по существу и оценки доказательств.
Административный суд будет представлять собой специальный орган, осуществляющий контроль за законностью, который будет наделен конституционными гарантиями независимости от исполнительной и законодательной ветвей власти. Отсутствие у административного суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, процессуальная регламентация судебного разбирательства, а также иные принципы административного судопроизводства будут являться общепризнанными достоинствами судебной процедуры, а гражданин и государственный орган (должностное лицо) будут участвовать в деле в качестве сторон, которые обладают равными правами и обязанностями.
Что же касается места административных судов в российской судебной системе, то в соответствии с действующим законодательством, а именно ч. 3 ст. 4 и ст. 26 ФКЗ от 31 декабря 1996 года «О судебной системе РФ» и п. 5 ч. 2 ст. 1 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», данные судебные органы могут быть образованы только как подсистема федеральных судов общей юрисдикции. Положительной стороной данного положения является то, что суды общей юрисдикции уже имеют практику рассмотрения публично-правовых споров, хотя и в рамках гражданского судопроизводства. Создание же системы административных судов потребует организации нового вида административного судопроизводства. Процесс формирования административных судов, как представляется, должен пройти несколько этапов. Учитывая реальное состояние судебной системы и ее кадровую, финансовую и материальную обеспеченность, а также мнение судей, выявленное в ходе социологического опроса, и политическую волю Президента РФ, разумнее было бы на современном этапе ограничиться созданием специализированных судебных коллегий, а только потом создавать межрайонные и окружные административные суды в рамках системы судов общей юрисдикции. Только когда будет сформирована и опробована готовая база административно-процессуального законодательства, накоплен и обобщен опыт судебной практики в двух звеньях судебной системы (арбитражных судов и судов общей юрисдикции), можно будет говорить о слиянии всех административных коллегий судов общей юрисдикции и арбитражных судов в единую самостоятельную систему административных судов. Данный процесс произойдет с наименьшими организационными и материальными усилиями.57
Таким образом, наступило время, когда нужно от идеи учреждения в России административных судов переходить к осуществлению реальных действий по их практическому установлению.
2.2 Концепция проекта Кодекса административного судопроизводства РФ
Административная юстиция, административный процесс, их соотношение между собой, с иными процессуальными отраслями всегда привлекали внимание ученых и практиков. Позиция о самостоятельности данных правовых явлений, их качественном своеобразии имеет глубокие корни в отечественной правовой доктрине. Сегодня все меньше и меньше уверенных в том, что административные и иные публично-правовые конфликты и споры могут быть эффективно разрешены на основе гражданского судопроизводства.
Попыткой реализации определенной концепции административной юстиции можно считать проект Кодекса об административном судопроизводстве, который в марте 2013 г. был внесен Президентом Российской Федерации в Государственную Думу.58 В сравнении с предыдущим проектом, предложенным Верховным Судом Российской Федерации в 2006 г., настоящий 2013 г., безусловно, лучше и совершенней.
По мнению исследователей, последний проект отличает более продуманный и последовательный подход к регулированию дел, возникающих из публичных правоотношений. В то же время отмечается, что «в законопроекте 2013 г., как и ранее, отсутствует четкая теоретическая концепция административного судопроизводства: по-прежнему не решен вопрос о том, какую область правоотношений регулирует данный Кодекс и для каких соответствующих им категорий дел он устанавливает процессуальный порядок рассмотрения и разрешения».59 Содержит в себе проект и ряд других недостатков, на которые уже указывалось учеными.60
Обратимся к анализу некоторых положений законопроекта 2013 г.
1. Согласно ч. 1 ст. 1 законопроекта 2013 г. КАС регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Первое, что обращает на себя внимание, - это положение об осуществлении административного судопроизводства только судами общей юрисдикции (см. также ст. ст. 20 - 23). При этом согласно ч. 5 ст. 1 законопроекта 2013 г. он не распространяет свое действие на подведомственные арбитражным судам дела, возникающие из публичных правоотношений, которые в настоящее время рассматриваются в соответствии с нормами раздела III АПК РФ. В литературе отмечается, что дела, перечисленные в разделе III АПК РФ и подразделе III раздела II ГПК РФ, имеют одинаковую правовую природу.61 В целях унификации процедуры, а также экономии судопроизводства и снижения нагрузки на судей полагаем более целесообразным распространить действие КАС на порядок осуществления правосудия одновременно в обоих судах, предусмотрев в нем особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Нельзя не отметить тавтологию и противоречивость понятий. При используемой законодателем терминологии «административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений» значительно сужается сфера действия Кодекса. Административные дела связаны с исполнительно-распорядительной деятельностью органов власти. При этом права граждан и организаций в публично-правовой сфере могут быть нарушены не только органами исполнительной власти, но также и законодательными органами, организациями, наделенными государством властными полномочиями, и др. (ч. 2 ст. 1 законопроекта 2013 г.). Следовательно, административные правоотношения соотносятся с публичными как часть и целое, а дела, возникающие из публичных правоотношений, включают в себя не только административные споры. Тогда какие дела следует относить к административным, возникающим из иных, помимо административных, публичных правоотношений? С этой точки зрения формулировка, используемая в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, является более удачной (раздел III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений»).
По смыслу предлагаемой редакции КАС суд осуществляет судебный контроль не только за законностью, но также и за обоснованностью в публично-правовой сфере. В последнем случае речь идет о фактическом вмешательстве в деятельность органов власти, что, по нашему мнению, не согласуется с принципом разделения властей. Полагаем, при рассмотрении заявления о нарушении прав граждан и организаций судами должна осуществляться проверка только законности действий (бездействия), решений и других актов соответствующих представителей властных структур.
2. В законопроекте 2013 г., как и ранее, отсутствует четкая теоретическая концепция административного судопроизводства: по-прежнему не решен вопрос о том, какую область правоотношений регулирует данный Кодекс и для каких соответствующих им категорий дел он устанавливает процессуальный порядок рассмотрения и разрешения. Так, законодатель ограничивается только перечислением категорий дел, включенных (ч. ч. 2 - 4 ст. 1) и изъятых из сферы ведения КАС (ч. ч. 4 - 5 ст. 1). Представляется, что следует указать общий - квалифицирующий признак, присущий всем делам, возникающим из публичных правоотношений (дела с участием граждан, организаций, с одной стороны, и носителя властных полномочий, с другой), а не стремиться закрепить их исчерпывающий перечень. Вследствие этого законопроект оставляет открытым вопрос о том, является ли административное судопроизводство самостоятельным видом судопроизводства в понимании ст. 118 Конституции РФ, или его следует рассматривать как вид гражданского судопроизводства? Ответ на него имеет принципиальное значение, поскольку в первом случае целесообразно принять отдельный, предназначенный только для регулирования порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, кодекс, а во втором - достаточно ограничиться уже существующим и применяемым на практике общим процессуальным регламентом, закрепленным Гражданским процессуальным кодексом РФ, с особенностями, предусмотренными гл. 23 - 26.2 ГПК РФ.
Отсутствие концепции административного судопроизводства в РФ (которая наряду с определением предмета правового регулирования также предполагает и решение вопроса о соответствующем юрисдикционном органе) нивелирует саму идею принятия КАС. С учетом специфики публичных правоотношений62 в КАС следует определить общие процессуальные особенности, а также особенности рассмотрения и разрешения по отдельным категориям дел, исходя из идеи о предоставлении максимальных средств правовой защиты гражданам и организациям. В частности, речь идет о реализации принципа доступа к правосудию (например, об освобождении гражданина от предварительной уплаты государственной пошлины, выплата которой может быть на него возложена только в случае необоснованности обращения в суд, установленной решением суда); минимизации затрат, связанных с участием в процессе; закреплении более активной роли суда в процессе в целях обеспечения состязательности и равноправия сторон (оказание судом содействия в реализации процессуальных прав граждан, организаций); обеспечении обязательного участия органа власти в процессе; введении последующего судебного контроля за исполнением судебных решений (система отчетов органов власти о принятых мерах по устранению нарушений прав граждан и организаций) и др. Иными словами, в КАС должны содержаться положения, которые бы компенсировали существующее в материальных правоотношениях неравенство и в суде предоставляли гражданам, организациям действительно равные возможности защиты прав, нарушенных органами власти.
3. В соответствии с ч. 6 ст. 1 законопроекта 2013 г. его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, поскольку порядок рассмотрения данной категории дел закреплен в отдельном кодексе - Кодексе РФ об административных правонарушениях.