Принципы местного самоуправления. Законодательное закрепление и практика реализации

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Глава 1. Понятие и классификация принципов местного самоуправления 6 1.1. Понятие и классификация принципов местного самоуправления 6
1.2. Законодательное закрепление принципов местного самоуправления 17

Глава 2. Содержание и основные проблемы реализации принципов местного самоуправления 25
2.1. Организационные принципы местного самоуправления 25
2.2. Территориальные принципы местного самоуправления 38
2.3. Экономические принципы местного самоуправления 46
2.4. Правовые принципы местного самоуправления 55

Заключение 68

Список литературы 71
...

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Глава 1. Понятие и классификация принципов местного самоуправления 6 1.1. Понятие и классификация принципов местного самоуправления 6
1.2. Законодательное закрепление принципов местного самоуправления 17

Глава 2. Содержание и основные проблемы реализации принципов местного самоуправления 25
2.1. Организационные принципы местного самоуправления 25
2.2. Территориальные принципы местного самоуправления 38
2.3. Экономические принципы местного самоуправления 46
2.4. Правовые принципы местного самоуправления 55

Заключение 68

Список литературы 71

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Глава 1. Понятие и классификация принципов местного самоуправления 6 1.1. Понятие и классификация принципов местного самоуправления 6
1.2. Законодательное закрепление принципов местного самоуправления 17

Глава 2. Содержание и основные проблемы реализации принципов местного самоуправления 25
2.1. Организационные принципы местного самоуправления 25
2.2. Территориальные принципы местного самоуправления 38
2.3. Экономические принципы местного самоуправления 46
2.4. Правовые принципы местного самоуправления 55

Заключение 68

Список литературы 71

На организационную структуру влияют многие факторы, в том числе: кадры, их квалификация и компетентность, стиль управленческой деятельности и техническое оснащение, объём циркулирующей информации, организация труда и психологический климат, характер взаимосвязей между подразделениями местной администрации. Однако главным структурообразующим фактором являются функции органа. Структура должна быть максимально приближена к тем функциям и полномочиям, которые возложены на местную администрацию. Сопоставление же предметов ведения и исполнительного аппарата, закреплённых в Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» с его структурой свидетельствуют о том, что ряд важных сфер деятельности многих местных администраций не обеспечен соответствующей организационной структурой. И, преждевсего, следует отметить отрасли, связанные с обслуживанием населения: медицинским, торговым, бытовым, транспортным.
Результативность деятельности любой системы находится в прямой зависимости от диапазона управления, то есть научно обоснованных пределов распространения власти отдельных руководителей. Диапазон управления определяется количеством подразделений или работников, находящихся в непосредственном подчинении, которыми руководитель может успешно управлять при нормальных условиях деятельности. Очевидно, каждому руководителю должно быть подотчётно такое количество работников, которое он в состоянии эффективно контролировать. А как подчёркивал известный учёный Ян Заленевский, «если численность подчинённых чрезмерна, то контакты руководителя с ними или слишком кратковременны, или слишком редки».
Руководство (координация) со стороны глав администраций и их заместителей будет компетентным и системным, если им будут неподконтрольны однородные, взаимосвязанные сферы: экономическая, производственная, социальная и др.
Кроме штатного исполнительного аппарата при главе местной администрации могут создаваться совещательные общественные органы (коллегии, Советы). Коллегия создаётся в целях всестороннего предварительного обсуждения наиболее важных вопросов, входящих в компетенцию местной администрации. Состав и порядок деятельности коллегии закрепляется в регламенте местной администрации.
Для координации территориального, производственного и общественного самоуправления при главе местной администрации целесообразно создавать: Совет директоров, Совет предпринимателей, Совет руководителей и координаторов политических партий, общественных движений и иных объединений граждан (Общественная палата).
Существенным недостатком существующих структур местных администраций, является чрезмерное дробление подотчётных им органов. Они, по сути дела, повторяют структуру центральных ведомств, только в минимальном варианте. А это порождает ведомственную обособленность, затрудняет комплексное развитие отраслей, ведёт к дублированию, лишним затратам сил и средств, приводит к нарушению единства целей и задач всего механизма управления.
Анализ ряда рассмотренных структур свидетельствует о том, что органы и другие структурные подразделения местной администрации имеют самые различные наименования (управления, отделы, департаменты, комитеты и т.д.), применяемые без каких-либо научно обоснованных критериев и вносящие путаницу и непонимание у большинства населения.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные монополии, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.
Население решает вопросы местного значения через органы местного самоуправления. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации согласно ст. 34 Федерального закона является обязательным. Закон предусматривает возможность включения в структуру органов местного самоуправления также других органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет некоторые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их избрания (назначения). К ним относятся:
а) контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п.), формируемый непосредственно населением на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования;
б) глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.
Так, в соответствии со ст.53 Устава города Сочи Контрольно-счетная палата г.Сочи является контрольным органом муниципального образования и осуществляет контроль за:
- исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка его подготовки, рассмотрением проекта местного бюджета и отчета о его исполнении;
- соблюдением порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Председатель Контрольно-счетной палаты назначается Городским Собранием Сочи и совместно с заместителем осуществляет свои полномочия в течение срока полномочий депутатов Городского Собрания Сочи. По результатам проведенных контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата принимает представления, которые направляются органам местного самоуправления, руководителям предприятий для принятия мер по устранению выявленных нарушений.
Федеральный закон о местном самоуправлении содержит положения, определяющие порядок решения вопроса об определении структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.
Говоря об обязательности решений, принятых на местных референдумах, необходимо указать на Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998г., в котором сказано, что народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность… Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах… Федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта РФ решений Конституции РФ и федеральному закону (п.5 ст.611 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»)2
Муниципальные образования, определяя структуру органов местного самоуправления и закрепляя ее в своих уставах, регулируют и другие вопросы организационной основы осуществления местного самоуправления. В уставах муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства, законов субъектов Федерации определяются также такие организационные вопросы, как:
- порядок формирования, наименование, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
- регламентация муниципальной службы;
- виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления, и др.
Так, глава 5, ст. 22 Устава муниципального образования Город-Курорт Сочи посвящена системе органов местного самоуправления. В ней отражён принцип формирования структуры органов местного самоуправления, которые формируются в соответствии с Конституцией РФ, законами РФ, нормативными правовыми актами Краснодарского края и настоящим Уставом.
Органы местного самоуправления образуются сроком на 5 лет. Система органов местного самоуправления включает в себя: представительный орган — Городское Собрание Сочи, исполнительно- распорядительный орган местного самоуправления — администрация города Сочи, Главу муниципального образования – Главу города Сочи, контрольный орган – контрольно-счетная палата г. Сочи, иные органы местного самоуправления. В соответствии со ст.23 гл.5 Устава г. Сочи представительным органом муниципального образования является Городское Собрание Сочи, которое состоит из Председателя, заместителей Председателя, депутатов Городского Собрания. В соответствии со ст. 38 этой же главы исполнительным и распорядительным органом местного самоуправления является администрация г.Сочи, возглавляемая Главой г.Сочи, Первым заместителем, заместителями Главы г.Сочи; структуру подразделения администрации г.Сочи составляют: отраслевые (комитеты, управления, отделы Администрации) и территориальные органы Администрации (Администрации внутригородских, сельских (поселковых) округов.
Представительные и исполнительные органы местного самоуправления являются юридическими лицами, имеют своё имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета, могут от своего имени приобретать и отчуждать имущественные и неимущественные права и обязанности, быть истцом и ответчиком в суде арбитражном и третейском суде, иметь печати, штампы, бланки, расчётные, текущие, валютные и иные счета в банковских учреждениях.
Устав включает в себя ст. 2 о статусе города Сочи, а также нормы о полномочиях Городского Собрания Сочи, порядке и организации его деятельности (ст.24-25), о Председателе и заместителях председателя Городского Собрания Сочи (ст. 26), о депутате Городского Собрания, его статусе, досрочном прекращении полномочий (ст.27-29) и др. Статьи 31-58 посвящены Главе Администрации г.Сочи, структуре и полномочиям администрации во всех сферах деятельности.1
Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с Уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, перечень которых дан в главе 3 Федерального закона.
Анализ законодательства, закрепляющий правовой статус органов местного самоуправления, позволяет говорить о нём как о весьма своеобразном формировании, которому присущи признаки как негосударственной, так и государственной организации. Как негосударственное формирование оно характеризуется тем, что, во-первых, не входит в систему органов государственного управления и, следовательно, во-вторых, не является органом государственного управления; в-третьих, не выступает в своей деятельности от имени государства; в-четвертых, выражает интересы местного населения. Тем не менее, орган местного самоуправления наделён соответствующим комплексом полномочий властно-распорядительного характера для решения вопросов, имеющих местное значение. Без наличия таких полномочий он был бы неспособен управлять подведомственной территорией, оказывать соответствующее влияние не только на муниципальные предприятия, учреждения, организации, но и иные, в том числе государственные и находящиеся в иной собственности, расположенные на его территории. Из большого комплекса его полномочий некоторые из них свойственны органам государственного управления.
Иллюстрацией такого необычного явления может служить право органа местного самоуправления осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель, принимать решения о наложении штрафов за ущерб, причинённый природной среде, налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершённые ими административные правонарушения.
Таким образом, органу местного самоуправления присущи признаки и негосударственной и государственной организации. Отсюда можно сделать также вывод о том, что в местном самоуправлении два начала: государственное и общественное. Первое проявляется в деятельности местной администрации, местных представительных органов, второе — в деятельности органов территориального общественного самоуправления, а также функционировании различных форм непосредственной демократии1.
Прежнее законодательство устанавливало положение, в соответствии с которым местная администрация подотчётна соответствующему представительному органу власти, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. При этом делалось существенное уточнение в пределах их компетенции.
Г. В. Барабышев, подтверждая наличие вертикальной подотчетности, считал, что она проявляется только в отчётах глав местной администрации перед краевой, областной администрациями по вопросам актов, издаваемых последней в пределах её компетенции и обязательных для местных администраций. Такое понимание подотчётности применительно к рассматриваемым отношениям, по мнению А.А. Кармалицкого и других авторов2, весьма узко и не соответствует действующему законодательству. Диапазон вопросов, по которым местная администрация подотчётна государственной в пределах компетенции последней гораздо шире, нежели считал Г. В. Барабышев. Это контроль за исполнением законодательства и актов районных органов, и контроль за распределяемыми материально-техническими ресурсами и др. Таким образом, анализ законодательства свидетельствует о том, что между районной и государственной администрацией возникают вертикальные отношения. Правда, особенно яркое подтверждение этому — право краевой администрации отменять акты районной, если они противозаконны, уже отсутствует в законодательстве, поскольку это делает суд, но все-таки можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел — тех пределах, которые устанавливает Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство.
2.2. Территориальные принципы.
Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.1 Местное самоуправление осуществляется в отграниченных территориальных единицах, которые называются муниципальными образованиями. Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его территориальных пределах.
В соответствие со ст.131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституционные положения о территориях муниципальных образований развиваются в действующем законодательстве. Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.
Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика здесь такова, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через свои территориальные органы.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 03 ноября 1997г. указывает, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических, иных местных традиций.1
При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.
Первая – приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:2
1) принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;
2) принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;
3) принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Вторая, противоположная, тенденция – укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру
Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения.
Тенденцией начала 2000-х стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели. Так, в указанный период общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тыс. В результате проведенной реформы территориальной организации местного самоуправления 2003г. сейчас в России около 24,4 тыс. муниципальных образований.
Новый Закон о местном самоуправлении 2003г. кардинально меняет территориальную организацию местного самоуправления. Во-первых, Закон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается. Таким образом, вся территория Российской Федерации должна быть «покрыта» муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением органов государственной власти.
Во-вторых, в зависимости от территориальной организации Закон закрепляет пять видов муниципальных образований: сельское, городское поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Законодатель дает возможность населению создавать муниципальные образования, отличающиеся друг от друга не только количественными характеристиками (площадью территории, численностью населения), но и качественными показателями (уровнем социально-экономического развития, финансовым потенциалом, наличием объектов государственной и муниципальной собственности).