Новая модель местного самоуправления в России

ВВЕДЕНИЕ
Местное самоуправление стоит на пороге крупномасштабной перестройки его организационно-территориальной структуры. Разработан проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, который предусматривает радикальные изменения в действующей системе местного самоуправления.
По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.
...

ВВЕДЕНИЕ
Местное самоуправление стоит на пороге крупномасштабной перестройки его организационно-территориальной структуры. Разработан проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, который предусматривает радикальные изменения в действующей системе местного самоуправления.
По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ
Местное самоуправление стоит на пороге крупномасштабной перестройки его организационно-территориальной структуры. Разработан проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, который предусматривает радикальные изменения в действующей системе местного самоуправления.
По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

ГЛАВА II. Новая модель местного самоуправления в России.
1. Необходимость реформирования местного самоуправления в России.
Практически сразу после вступление в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев).
Для реализации закона в полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент принятия закона даже не была осознана.
Во-первых. Территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального де­ления, на которой ранее строилась система государственной власти и уп­равления.
Таким образом, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное под другие цели, не было приспособлено для организации системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может.
Во-вторых. Не осознавалась как проблема необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.
В-третьих. Не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Правительством России, отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего развитию местного самоуправления.
На практике государство в период становления местного самоуправления использовало весь его социальный потенциал, подвергнув по существу "испытанию на прочность" нарождающийся институт народовластия. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и муниципализации не были согласованными. Причем первый поддерживался государством, а второй нет. В результате интенсивной приватизации значительная часть собственности, которая могла бы составить экономическую основу местного самоуправления, была утрачена.
Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000 г. коммунальное хозяйство практически полностью исчерпало свой ресурс.
Недооценка руководителями исполнительной власти страны важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В наиболее яркой форме это проявилось в Приморском крае.
Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены.
Созидательный потенциал местного самоуправления остался нереализованным. Более того, во многих политических кругах укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.
2. Основные положения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Как известно, задача местного самоуправления - решение вопросов местного значения. Соответственно, чем лучше они решаются - тем местное самоуправление эффективнее. Демократические традиции развитых стран позволяют сформулировать определенные общезначимые принципы эффективного функционирования местного самоуправления. К ним относятся:
  широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности, реализуемые в том числе посредством разумного налогообложения населения, предприятий и организаций;
  значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;
  ограничение вмешательства государства только сферой, предписанной законом;
  отделение функций нормативного регулирования от функций непосредственного хозяйственного управления сферами обслуживания населения;
  четкое разграничение уровней местного самоуправления через определение для каждого из них не перекрывающих друг друга сфер влияния и компетенции;
  самоуправление через выборы доверенных лиц, сменяемых и подотчетных населению;
  широкая социальная база процессов принятия решений и управления.
В связи с вступлением в силу с 1 января 2006 года положений Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в новой редакции должны произойти существенные изменения в структурной организации органов местного самоуправления.
Это обусловлено значительными новшествами в правовом регулировании общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, введенными данным Федеральным законом.
В отличие от ныне действующей редакции закона от 1995 годастанет обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа, но и местной администрации, а также и должности главы муниципального образования.
Глава муниципального образования может возглавлять либо представительный орган местного самоуправления, либо местную администрацию, но не может одновременно возглавлять представительный орган местного самоуправления и местную администрацию. Вместе с тем, глава поселения с численностью населения менее 1000 человек может одновременно возглавлять и местную администрацию, и представительный орган муниципального образования. В соответствии с данными положениями в уставе муниципального образования должен быть установлен статус должности главы муниципального образования в части, определяющей место данной выборной должности в структуре органов местного самоуправления.
Хотя Федеральным законом и установлено, что глава местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования, роль главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления должна существенно измениться. Это связано с тем, что Федеральный закон в обязательном порядке связывает должность главы муниципального образования с руководством одним из органов местного самоуправления и, тем самым, вводит должность главы в структуру одного из органов местного самоуправления. Следовательно, глава муниципального образования не может иметь полномочия или права, выходящие за пределы установленных уставом муниципального образования полномочий и компетенции, прав и обязанностей органа местного самоуправления, в структуру которого входит должность главы.
Таким образом, глава муниципального образования не может быть наделен собственной компетенцией, ставящей его выше как представительного органа местного самоуправления, так и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.
Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления, то местную администрацию должен возглавлять назначаемый по контракту глава местной администрации. Глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по результатам конкурса.
Данные нововведения в части, определяющей общие принципы организационной структуры органов местного самоуправления, несомненно, можно считать позитивными для развития местного самоуправления.
Вместе с тем, ряд положений Федерального закона в этой части вызывает сомнения в их эффективности, а некоторые положения содержат противоречия.
В частности, выглядит странным требование ст. 34 об обязательном наличии в структуре органов местного самоуправления представительного органа и местной администрации для муниципальных образований с численностью менее 1000 человек, если уставом муниципального образования установлено, что глава муниципального образования в соответствии с ч. 3 ст. 36 одновременно возглавляет и представительный орган, и местную администрацию.
Вместе с тем, может быть малоэффективной деятельность органов местного самоуправления в поселениях с численностью избирателей менее 100 человек, возможность наличия которых подразумевается Федеральным законом (ч. 3 ст. 35), т.е, муниципальным образованием может быть поселение, в котором живут менее 50 семей.
В Федеральном законе дублируется норма Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, при этом, допускается участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления при назначении главы местной администрации по контракту.
Положительной можно оценить положения Федерального закона, обеспечивающие гарантии представительства населения в осуществлении местного самоуправления. В частности, установление минимально допустимого численного состава депутатов представительных органов муниципальных образований в зависимости от численности населения, проживающего в муниципальном образовании (городском или сельском поселении) позволит увеличить представительство населения.
В Федеральный закон включены некоторые положения, ранее достаточно широко применявшиеся в уставах ряда муниципальных образований. К ним относятся нормы статьи 35 Федерального закона, определяющие порядок промульгации (подписания и обнародования) нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования.
Установленный Федеральным законом порядок промульгации включает право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отклонить нормативный правовой акт, который может быть рассмотрен повторно и принят квалифицированным большинством депутатов (не менее двух третей). Эти нормы позволят избежать конфликтов при определении порядка вступления в силу нормативных правовых актов и послужат упорядочиванию отношений между исполнительными и представительными органами.
Эти нововведения в совокупности в определенной степени повысят роль представительной демократии в местном самоуправлении, позволят уравновесить сложившийся на местном уровне перекос баланса между исполнительной и представительной властью, ограничить возможность монополизации власти и влияния главами муниципальных образований, зачастую наблюдающуюся в муниципальных образованиях.
В старой редакции закона допускалась возможность работы депутатов представительного органа на постоянной основе без всяких ограничений. Количество и условия работы депутатов на постоянной основе могли быть определены уставом муниципального образования. Теперь вводятся ограничения – на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов.
Если для небольших муниципальных образований это и имеет смысл, то для крупных городов такие ограничения снизят эффективность местного самоуправления в целом. Без возможности в необходимой и достаточной степени заниматься подготовкой нормативных актов, проблемами городского социально-экономического развития представительная власть так и останется статистом при исполнительной. А, следовательно, не будут решаться те насущные проблемы в деятельности органов местного самоуправления, необходимости решения которых и были одними из целей реформы, а именно, распространенность нецелевого расходования средств, проблемы ЖКХ, бюрократизация местной власти, коррупция и т.п.
Утверждение, что предоставление возможности депутатам представительных органов крупных городов работать на постоянной основе без таких жестких ограничений приведет к значительному росту расходов на их содержание, не всегда основательно. Так, если в городе с численностью жителей в 300–500 тысяч человек может избираться 25–40 депутатов, и из них на постоянной основе реально могут работать 10–15, то в подразделениях администрации такого города работают несколько сотен специалистов.
Постоянным источником конфликтов между главами муниципальных образований и представительными органами служат контрольные полномочия представительного органа.
Под всякими благовидными и неблаговидными предлогами исполнительная власть старается оградить себя от депутатского контроля.
Некоторые главы оспаривают возможность создания представительным органом местного самоуправления специальных контрольных подразделений, привлечения для работы в них или в депутатских комиссиях специалистов, не являющихся депутатами. Раз контрольные полномочия закреплены за представительными органами, – то пусть депутаты самостоятельно и только своими руками и контролируют нашу работу!
Федеральный закон поставил точку на этих спорах. Специальная статья предусматривает возможность создания в муниципальном образовании контрольного органа. Причем он может формироваться представительным органом или путем избрания на муниципальных выборах. Порядок его формирования должен устанавливаться уставом муниципального образования. И здесь заложена достаточно широкая свобода в определении порядка его формирования и организации его деятельности.
Однако на начальном этапе применения этих положений Федерального закона представляется целесообразным предпочесть формирование контрольного органа представительным органом местного самоуправления. С одной стороны, с тем, чтобы мог быть использован потенциал представительного органа, опыт депутатов, а с другой, с тем, чтобы контрольный орган не превратился в независимый (в дурном смысле) ни от депутатов, ни от населения, что на начальном этапе развития местного самоуправления вполне возможно и, к сожалению, часто происходит.
Как должна сформироваться новая структура органов местного самоуправления?
Во вновь образованных в соответствии с переходными положениями Федерального закона муниципальных образованиях структура органов местного самоуправления должна быть определена на местном референдуме в порядке, установленном частью 5 статьи 34. Если референдум не будет проведен или будет признан не состоявшимся, то структура органов местного самоуправления определяется представительным органом после его избрания.
В существующих муниципальных образованиях структура органов местного самоуправления приводится в соответствие с положениями Федерального закона, по мере окончания полномочий действующих органов местного самоуправления (абзац второй и третий части 2 статьи 84).
Конечно, в новой редакции Федерального закона имеется много неточностей и противоречий как в понятийном и терминологическом аппарате, так и в содержании норм. Но, по словам Ильдара Фасаева, консультанта аппарата Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления: «…это отдельный предмет для обсуждения. По мере развития правоприменительной практики закон будет совершенствоваться, выявленные неточности и противоречия будут устраняться».
В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. При реализации отношений собственности муниципальное образование выступает как властная структура, устанавливающая нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов и обеспечивающая их выполнение, и как хозяйствующий субъект и собственник, активно действующий на рынке.