Управление государственным долгом: современное состояние и повышение эффективности

ВЫВОДЫ


В работе теоретически обоснована система управления внутренним долгом государства. В результате исследования сделаны следующие выводы:
1. С усилением финансово-экономической нестабильности отечественной и мировой экономики и при отсутствии должного методического обеспечения управления государственными финансами в условиях рыночных отношений возникла необходимость введения нового подхода к управлению внутренним государственным долгом. Такой подход представляет собой инструментарий управления, что позволяет финансово обеспечить реализацию экономической, социальной функций государства; минимизировать долговые риски, расходы на обслуживание государственного долга в расходной части государственного бюджета; создать условия макроэкономической и финансовой стабильности в настоящем и буду ...

Введение 2
Глава 1 Теоретические и методологические основы управления государственным долгом 4
1.1. Экономическое содержание государственного долга. 4
1.2. Управление государственным долгом: основные принципы, инструменты и механизмы. 24
1.3. Зарубежный опыт: лучшие практики управления суверенным долгом государства. 33
Глава 2 Долговая политика государства: концептуальные положения и практическая реализация. 37
2.1. Основные направления долговой политики и подходы к оценке эффективности. 37
2.2. Дефицитное финансирование расходов и бюджетное правило. 45
2.3. Источники финансирования дефицита федерального бюджета и структура государственного долга. 56
Глава 3. Правовое обеспечение и современная практика управления государственным долгом субфедерального уровня власти (на примере Санкт-Петербурга). 63
3.1 Правовое регулирование дефицита бюджетов и государственного долга субъектов РФ. 63
3.2. Анализ структуры и динамики государственного долга субъекта РФ во взаимосвязи с финансовой политикой органов власти. 69
3.3. Риски и специфика управления государственным долгом субъекта РФ в условиях макроэкономической нестабильности. 81
ВЫВОДЫ 89
Список литературы 93

Введение

Актуальность темы. В условиях формирования и функционирования рыночной экономики существенно усиливаются роль и значение такой составляющей государственных финансов, как задолженность. Государственный долг образуется в результате использования заимствований для обеспечения реализации социально-экономических функций государства. Между тем неконтролируемость финансирования приводит к деформации экономики, денежно-кредитной системы, рынка. Рост долговых обязательств приводит к увеличению выплат из государственного бюджета на их обслуживание и погашение, что негативно влияет на финансовую независимость, платежеспособность и кредитоспособность государства, увеличивает долговую нагрузку на реальный сектор экономики и населения, снижает инвестиционный и потребительский спрос, уменьшает объемы чистых инвестиций.
Особую актуальность вопрос государственной задолженности приобретает в условиях мирового финансово-экономической нестабильности и кризисных явлений в отечественной экономике. Именно поэтому возрастает роль внутренней составляющей государственного долга, включая задолженность правительства по государственным ценным бумагам, невыплаты заработной платы, задолженности государственных предприятий, а также выданных правительством гарантий по совершенствованию эффективных механизмов государственной финансовой политики, направленной на устойчивый рост социально-экономического развития России, как в государственном масштабе, так и в региональном. В отличие от внешней, внутренняя задолженность имеет более гибкие условия возникновения; является инструментом косвенного перераспределения доходов внутри страны, влияния на структуру и динамику развития внутреннего рынка; оставляет доходы кредиторов в стране; не имеет риска колебания валютного курса, денежной независимости. Это очень важно для России в условиях критического уровня внешнего государственного долга и стремительного роста его совокупной величины. Важность этой проблематики и необходимость ее решения являются весомыми аргументами актуальности темы данной работы.
Теоретические основы государственного долга и управления им были предметом исследования ученых разных времен и стран. Важная роль в исследовании этой проблемы принадлежит трудам таких ученых как: А. Д. Василик, М. И. Виклюк, А. С. Гальчинского, В. М. Федосова, В. М. Федоренко, И. Г. Ткачук, и . А. Лунина, Т. П. Вахненко, Г. В. Кучер, В. Б. Тропин, С. И. Юрия, М. И. Карлина, Р. Барро, В. Бевериджа, Дж. Бьюкенена, Дж . Кейнса, А. Лаффера, А. Лернера, Р. Масгрейв, Р. Мандела, К. Рейнхарта, Д. Рикардо, К. Рогоффа, А. Смита, М. Фридмана и других.
Целью исследования является теоретическое обоснование внутренней составляющей долга городов и разработка на этой основе методических основ формирования системы стратегического управления городской и государственной внутренней задолженностью России, рекомендаций по их применению.
Для достижения поставленной цели поставлены ряд задач, главными из которых являются:
- Исследовать особенности формирования внутреннего государственного долга в системе кредитных отношений с участием государства;
- Обосновать теоретические основы формирования системы, механизмов управления внутренним государственным долгом;
- Провести ретроспективный анализ внутреннего государственного долга России на примере Санкт-Петербурга, выявить условия его возникновения, оценить эффективность его управления, регулирования;
- Раскрыть особенности финансово-аналитических показателей внутреннего государственного долга, обосновать их применение в соответствии с этапами, принципов управления задолженностью;
- Обосновать концептуальные основы формирования финансово-экономического механизма управления внутренним государственным долгом.
Объектом исследования являются финансовые отношения городского бюджета как заемщика и его кредиторами по формированию, регулирования, управления задолженности.
Предметом исследования является теоретико-методические основы, проблемы, принципы стратегического управления внутренним долгом государства.

Сформируем промежуточные выводы. Теоретические подходы к определению государственного долга и современных реалий практики его формирования требуют дальнейшего систематизированного изучения, а также разработки на основе научных обоснований целостной государственной долговой доктрины. Такая технология позволит научно обосновать экономическую природу задолженности государства, исследовать теоретические положения, провести оценку позиций научных школ и индивидуальных взглядов отдельных ученых относительно влияния этого явления на финансовую безопасность государства, осуществить комплексный анализ практических аспектов, выявить закономерности и основные тенденции формирования задолженности в государстве, сделать прогнозирования ее последствий и перспектив в контексте макроэкономических детерминант развития государства. Государственная долговая доктрина будет играть важную роль в процессе формирования доктрины финансовой национальной безопасности и даст возможность:
- решить долговую проблему страны, а также будет способствовать прекращению обслуживания ОВГЗ, приобретенных Центральным банком.
- существенно сократить объем государственного долга страны;
- уменьшить бюджетные расходы на его обслуживание;
- нормализовать ситуацию с финансированием социально-экономических программ.
2.3. Источники финансирования дефицита федерального бюджета и структура государственного долга.
Фискальная политика своим влиянием охватывает государственный бюджет, налоги, государственные денежные доходы и расходы. В условиях рыночной экономики она является ведущей формой финансовой политики и важной составляющей экономической политики государства.
Под фискальной политикой понимают совокупность государственных мероприятий по организации управления финансовыми ресурсами государства. Она включает мобилизацию, привлечение необходимых средств, их распределение, обеспечение применения этих средств по назначению.
Фискальная политика применяется в различных вариантах, в зависимости от общей экономической ситуации в стране и фазы экономического цикла, в которой находится экономика. В период экономического подъема фискальная политика имеет ограничительную направленность, сдерживает параметры роста в оптимальных пределах. В период экономического спада она расширительный характер, направлена ​​на переход к экономическому росту. Между этими двумя курсами есть и третий путь действий, получивший название стабилизационной фискальной политики.
Политика стабилизации - это действия правительства по регулированию финансовых потоков, денежного обращения с целью максимизировать объем ВВП и удержать при этом безопасные пределы инфляции и высокий уровень занятости. Различают автоматическую стабилизацию и такую, что регулируется. Последняя предполагает применение различных дискретных мер, характер которых зависит от конъюнктуры.
Дискреционная фискальная политика - это совокупность оперативных финансовых мер правительства, принимаемых для дополнения или изменения постоянно действующих правил, норм, обычаев хозяйственной жизни.
В период экономического упадка стимулирующая дискреционная фискальная политика может быть связана с: 1) увеличением государственных расходов; 2) снижением уровня налогообложения; 3) сочетанием роста государственных расходов со снижением налогового давления. Такая фискальная политика фактически приводит к дефицитному финансированию, но обеспечивает сокращение спада производства.
В условиях инфляции, обусловленной избыточным спросом (инфляционный рост), ограничительная фискальная политика осуществляется через: 1) уменьшение государственных расходов; 2) повышение уровня налогообложения; 3) сочетание сокращения государственных расходов с растущим налоговой нагрузкой. Такая фискальная политика ориентируется на положительное сальдо бюджета.
Другой вариант фискальной политики позволяет в целом не прибегать к использованию дополнительных правительственных мероприятий. Он представлен автоматической фискальной политикой, или политикой автоматических (встроенных) стабилизаторов. Они включают экономический механизм, который автоматически реагирует на изменение экономического положения без необходимости обязательного правительственного вмешательства. К главным стабилизаторам относится, прежде всего, изменение налоговых поступлений к изменениям динамики и объема ВВП.
В период экономического подъема автоматический рост налоговых поступлений формирует тенденцию к сокращению или даже ликвидации бюджетного дефицита и возникновению бюджетного «избытка», что, в свою очередь, способствует уменьшению возможной инфляции. В период экономического спада автоматическое сокращение налоговых поступлений приводит бюджетный дефицит, который стимулирует преодоления спада.
Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется главным образом на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода, а также на преодоление бюджетного дефицита критического уровня (когда дефицит бюджета достигает десятков процентов его объема, приближается к 10% ВВП) .
В странах со стабильной денежной системой применяются, как правило, два традиционных способа покрытия дефицита госбюджета: государственные займы; более жесткое налогообложение.
Есть и третий путь, предусматривающий увеличение денег в обращении, или собственное производство денег. Таким образом он получил название «сеньораж». Это не простая эмиссия денег, а увеличение резервов коммерческих банков через сложную систему финансовых операций. При этом необходимо отметить, что когда эти операции имеют небольшой объем, то они небезопасны. Но при росте их объема денежная масса увеличивается вследствие мультипликации денежного предложения, и тем самым возникает угроза повышения уровня инфляции.
Существуют определенные концепции бюджетной политики.
1. Бюджет должен быть сбалансированным ежегодно. До недавнего времени это было целью любой фискальной политики. Однако такое положение бюджета исключает или уменьшает эффективность антициклической, стабилизирующей направленности фискальной политики.
2. Бюджет должен быть сбалансированным в ходе экономического цикла, а не за каждый год. Предполагается, что правительство осуществляет антициклической влияние и одновременно стремится сбалансировать бюджет, но не обязательно что ежегодно, а, возможно, через несколько лет.
Особая проблема, возникающая при этом, - это то, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности.
3. Третья концепция связана с идеей так называемых функциональных финансов. Согласно ей, целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики в целом, а не бюджета. При этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо, так и стабильным бюджетным дефицитом. Таким образом, сбалансированность бюджета является в данной концепции второстепенной проблемой.
Вторая и третья концепции является основой бюджетной политики, ориентированной на умеренный бюджетный дефицит и опирающейся на развитую и стабильную денежную систему страны.
Одним из наиболее действенным инструментом выступает при этом государственное кредитование.
Государственный долг определяется как общая сумма задолженности государства, которая состоит из всех выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая государственные долговые обязательства, которые вступают в действие в результате выданных гарантий по кредитам, или обязательства, возникающие на основании законодательства или договора. Государственный долг можно определить и как сумму накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов.
Государственный долг состоит из государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга и не включает долг местных органов власти и государственных предприятий.
Внутренний государственный долг - это задолженность государства гражданам, фирмам и организациям данной страны, которые являются держателями ценных бумаг, эмитированных ее правительством. Долговые обязательства могут иметь форму займов и кредитов. Они бывают краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного до пяти лет), долгосрочным (от пяти до 30 лет) и должны погашаться в срок.
Внешний государственный долг - это задолженность государства иностранным государствам, международным организациям, частным фирмам, учреждениям и лицам.
Прямой государственный долг - это обязательства, которые принимает государство как непосредственный заемщик путем выпуска государственных ценных бумаг, заключения соглашений о займе или другими путями, предусмотренными законодательством страны, в том числе в результате получения средств госбюджета кредитов, привлеченных под государственные гарантии.
Условный (гарантированный) государственный долг - обязательства, которые берут непосредственно юридические лица и гарантируются государством, в том числе обязательства по кредитам МВФ, кроме случаев их непосредственного направления в госбюджет. В случае вступления в силу государственных гарантий условные долговые обязательства переходят к прямым долговым обязательствам и определяются прямым государственным долгом в сумме невыполненных заемщиком в срок обязательств.
Текущий государственный долг - это расходы по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
Рост внутреннего долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом внешнего долга.
Государственный долг тесно связан с бюджетным дефицитом. Во-первых, государственный заем - важный источник покрытия бюджетного дефицита; во-вторых, определить, насколько опасен тот или иной размер дефицита, невозможно без анализа объема государственного долга. Кроме того, для оценки размера государственного долга необходимо исследовать рост бюджетного дефицита.
Государственный долг имеет реальные негативные экономические последствия:
1) выплата процентов по государственным внутренним долгам усиливает дифференциацию в доходах, так как основная часть государственных обязательств сосредоточена в зажиточной части населения;
2) повышение ставок налогов как средство выплаты государственного внутреннего долга подрывает действие экономических стимулов развития производства, а также усиливает социальную напряженность в обществе;
3) непрерывное увеличение государством объема займов на рынке ссудного капитала подрывает частные инвестиции из-за эффекта вытеснения - уменьшение спроса, вызванное повышением процентных ставок благодаря бюджетным расходам;
4) увеличение государственного долга одновременно означает и рост расходов по его обслуживанию. Относительно внешнего долга это предполагает существенное сокращение возможностей потребления для населения внутри страны. К тому же существование внешнего долга предполагает передачу доли ВВП за пределы страны в случае выплаты процентов или суммы основного долга;
5) рост внешнего долга существенно влияет на международный имидж страны;
6) существует и чисто психологический эффект: с ростом государственного долга усиливается разочарование населения «относительно завтрашнего дня».
Возникает необходимость управления долгом. Под управлением государственным долгом понимают совокупность мероприятий государства по погашению и регулирования суммы государственного кредита, а также привлечение новых заемных средств.
Погашение государственных займов и выплата процентов осуществляется либо с бюджетных средств, либо путем рефинансирования. Методы управления государственным долгом включают конверсию и консолидацию.
Конверсией называют изменение условий займа, касающихся доходности, то есть уменьшение или увеличение размеров процентов по ссуде. Консолидация (реструктуризация) - это изменение условий займа, связанные с ее сроками (преобразование краткосрочных обязательств на долго- и среднесрочные).
Управление государственным долгом имеет общую цель - обеспечение долговой безопасности государства. Под ней понимают соблюдение такого уровня государственной задолженности, который удовлетворяет потребности государства в финансовых ресурсах, позволяет сохранить устойчивость финансовой системы страны и при этом не ставит под угрозу возможность выполнения государством своих функций и обязательств по погашению и обслуживанию долгов частности.
Одним из наиболее важных показателей, характеризующих эффективность долговой политики страны и ее способность выполнять долговые обязательства, является соотношение суммарных выплат по обслуживанию и погашению государственного долга к общим доходам государственного бюджета и в ВВП.
Глава 3. Правовое обеспечение и современная практика управления государственным долгом субфедерального уровня власти (на примере Санкт-Петербурга).
3.1 Правовое регулирование дефицита бюджетов и государственного долга субъектов РФ.
Государственный долг Санкт-Петербурга регулируется следующими нормативными правовыми актами:
1.Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 №145-ФЗ, Гл.14.Муниципальный и государственный долг, ст.99.
Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, функционирования и организации бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов РФ.
Представленная статья описывает положения государственного долга субъекта РФ, виды, структуру и срочность долговых обязательств субъекта РФ.
2.Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации исполнительных и представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ». В согласовании с Конституцией РФ устанавливает порядок формирования, образования, деятельности исполнительных и представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ, их ответственность и полномочия, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти
4. Закон Санкт-Петербурга от 20.07.2007 №371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», Гл.6. Управление государственным долгом.
В соответствии с БК РФ и Конституцией РФ устанавливает основы организации бюджетного процесса в Санкт-Петербурге и описывает порядок рассмотрения и составления проектов бюджета Санкт-Петербурга, выполнения и утверждения бюджета Санкт-Петербурга, а также реализация контроля за их исполнением.
Гл.6 представленного Закона полностью посвящена государственному долгу Санкт-Петербурга. В ней зафиксированы положения об управлении долговыми обязательствами города, выпуске государственных ценных бумаг Санкт-Петербурга, предоставлении гарантий, установлен ограничивающий размер государственного долга Санкт-Петербурга и ограничивающий размер расходов на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга.
5.Закон Санкт-Петербурга от 03.12.2013 №605-104 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2014г. и на очередной бюджетный цикл», ст.9.
Устанавливает предельный размер государственного долга Санкт-Петербурга, утверждает общий размер дефицита бюджета, объем расходов и доходов Санкт-Петербурга на 2014 год и плановый период 2015-2016 гг.
6.Закон Санкт-Петербурга от 01.12.2012 №730-129 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на очередной бюджетный цикл», ст. 9.
Устанавливает высший предел государственного долга Санкт-Петербурга, утверждает общий размер дефицита бюджета, объем расходов и доходов Санкт-Петербурга на 2013 год и плановый период 2014-2015гг.
7.Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 29.01.2014 №8-рп «О предельных объемах выпуска государственных облигаций Санкт-Петербурга в 2014-2016 годах». В согласовании с пт.2 ст.114 БК РФ и пт. 22 ст.5 Закона Санкт-Петербурга от 04.07.2007 №371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» устанавливает ограничивающий размер выпуска государственных облигаций Санкт-Петербурга в 2014-2016 годах.
8. Распоряжениями Правительства Санкт-Петербурга, устанавливающими предельные размеры выпуска государственных краткосрочных облигаций на соответствующий период.
9.Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.01.2010 № 57 «Об управлении государственным долгом в 2010-2014 гг». Для совершенствования практики государственных заимствований Санкт-Петербурга и управления государственным долгом Санкт-Петербурга утверждает Концепцию управления государственным долгом Санкт-Петербурга в 2010-2014 гг..
Следовательно, государственное заимствование и обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга исполняется в согласовании с нормативными правовыми актами: БК РФ, Конституция РФ, Законы Санкт-Петербурга др.
Санкт-Петербург в согласовании с БК РФ исполняет заимствования в следующих формах:
-кредитные договора и соглашения;
-государственные займы путем выпуска ценных бумаг Санкт-Петербурга;
-договоры о предоставлении государственных гарантий Санкт-Петербурга по обеспечению выполнения обязательств третьими лицами.
Основные формы привлечения заимствований:
- ценные бумаги,
- гарантии (поручительства) и кредиты.
В состав внутреннего государственного долга Санкт-Петербурга включены:
- кредиты коммерческих банков,
- поручительства по обязательствам в рублях
- ценные бумаги.
Основной инструмент внутреннего долга – государственные именные облигации Санкт-Петербурга.
Город в рамках данного займа привлекает средства на рыночной основе уже более 6 лет. Эмитентом выступает Комитент финансов администрации Санкт-Петербурга. Генеральным представителем займа, в функции которого входит организация вторичного и первичного рынка, является Инвестиционная фирма АВК. Кроме функций, которые определены генеральным агентским соглашением, фирма АВК на основании доп. соглашения исполняет ведение базы данных результатов торгов государственных именных облигаций Санкт-Петербурга, на постоянной основе организует информационно-аналитическое обеспечение функционирования смежных секторов финансовых рынков и займа.
Управление городским долгом, подготовка эмиссий и осуществление единой стратегии исполняется в узком сотрудничестве профессионалов инвестиционной фирмы и Комитета финансов.
Торги облигациями города проводятся на двух торговых площадках - Фондовой бирже и Валютной бирже. Создана сеть официальных дилеров, в количество которых входят как местные инвестиционные фирмы и кредитные учреждения, так и профессиональные участники фондового рынка из остальных регионов РФ.
Размещение облигаций исполняется по открытой подписке, регламент аукционов подобен существующему на рынке федеральных облигаций. На вторичных торгах ведущий агент проводит ценовую политику эмитента, а также поддерживает ликвидность, дополнительно размещая выпуски в пределах глобального сертификата на основе предписаний Комитета финансов.
Высокие качественные показатели рынка государственных именных облигаций обусловлены осуществлением эмитентом политики проведения операций с данным инструментом. Успешное развитие рынка облигаций города - последствие плодотворной общей работы организаторов займа.
Эмиссия первого выпуска государственных именных облигаций Санкт-Петербурга совершилась 23 марта 1995г. Необходимость в поиске новых источников финансирования появилась, с одной стороны, по фактору целого ряда недостатков бывших методик регулирования характеристик бюджета, а с иной стороны, в результате реализации новых возможностей развивающегося российского финансового рынка.
Спрос на трехмесячные облигации в 1,5 раза превысил заявленный размер эмиссии, доходность на аукционе составила 150% годовых.
На протяжении полугода функционирования рынка облигаций Санкт-Петербурга для эмитента стоимость заимствования уменьшилась до довольно невысокого для того времени уровня - 50% годовых, в то время как размер эмиссий увеличился с 5 до 150-200млн.руб. Рынок государственных именных облигаций Санкт-Петербурга попал в короткие сроки в число структурообразующих рынков РФ. В 2001г. состоялся торги по размещению уже 172-го выпуска государственных именных облигаций, а в обращении находилось 38 выпусков.
С момента происхождения рынка облигационного займа и по настоящее время Санкт-Петербург в полном объеме и в срок исполняет свои обязательства. На протяжении всего периода существования внутреннего рынка облигаций Санкт-Петербурга наблюдалась устойчивая тенденция к росту дюрации и понижению доходности рыночного портфеля.