Стратегия обеспечения экономической безопасности формирования федерального бюджета

Глава 2


: ...

+

+

Темп роста ВВП в 2015 году, согласно прогнозу, составит 101,2 %, в 2016 году – 102,3 %, в 2017 году – 103 %, индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года) – 105,5 % в 2015 году, 104,5 % в 2016 году и 104 % в 2017 году.В прогнозе представлены только два показателя по 2014 году и на плановый период 2015 – 2017 годов с учетом Крымского федерального округа: номинальные объемы ВВП и численность населения. Прогноз остальных показателей социально-экономического развития на 2015 - 2017 годы разрабатывался без учета Крымского федерального округа.Кроме того, отчетная статистическая информация представляется в настоящее время Росстатом без учета Крымского федерального округа. Таким образом, номинальные объемы ВВП, рассчитанные в прогнозе по 2014 году и на 2015 – 2017 годы, являютсянесопоставимыми с отчетными данными по ВВП за предыдущие годы.В прогнозе основные макроэкономические показатели и сам проект федерального бюджета на 2015 – 2017 годы рассчитан с учетом того, что среднегодовая мировая цены на нефть марки «Юралс» 100 долларов США за баррель ежегодно. При номинальном валютном курсе 37,7, 38,7 и 39,5 рубля за 1 доллар США соответственно.Наблюдаемая в настоящее время тенденция к снижению мировых цен на нефть марки «Юралс» свидетельствует об усилении рисков недостижения их ожидаемых значений по итогам текущего года и в плановом периоде 2015 – 2017 годов.Существуют риски недостижения планируемых темпов экономического роста, связанные с обеспечением прогнозируемых уровней инвестиционного и потребительского спроса, в результате сохранения высокого уровня зависимости инвестирования в основной капитал от изменений инвестиций топливно-энергетического и транспортного комплексов при ограниченности бюджетных и кредитных ресурсов (вследствие закрытия внешних рынков капитала), необходимых для планируемой активизации инвестиционной деятельности; недостаточности прогнозируемого относительно невысокого роста реальных располагаемых доходов населения и потребительского кредитования для поддержания планируемого уровня потребительского спроса.Сохраняющиеся неблагоприятные тенденции в российской экономике наряду с введением и действием взаимных санкций и ограничений в ряде сфер экономической деятельности в 2014 году актуализировали проблему развития в Российской Федерации конкурентоспособных импортозамещающих производств.Современный этап социально-экономического развития страны фактически ставит в качестве первоочередной задачу перехода к конкурентоспособной импортозамещающей модели экономического роста. В материалах представленного прогноза указанные вопросы и проблемы, по мнению Счетной палаты, не нашли должного отражения.В условиях прогнозируемой относительно невысокой динамики реальных денежных доходов населения не предусмотрены меры по обеспечению более активного сокращения численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума.Сравнительный анализ динамики прогнозных и отчетных макроэкономических показателей за ряд лет указывает на существенные расхождения их значений, что свидетельствует о недостаточной степени достоверности и надежности разрабатываемых прогнозов.Прогнозируемая динамика макроэкономических показателей не в полной мере обеспечивает достижение ряда целевых индикаторов, представленных в основных документах государственного стратегического планирования, включая целевые экономические индикаторы Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года. Кроме того, представленный прогноз не позволяет в установленные сроки в полной мере обеспечить реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года (в части макроэкономических индикаторов).В прогнозе, представленном Минэкономразвития России к заседанию Правительства Российской Федерации 18 сентября 2014 года, номинальные объемы ВВП были больше установленных статьей 1 проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»: в 2015 году – на 14 млрд. рублей, или на 0,02 %, в 2016 году – на 26 млрд. рублей, или на 0,03 %, в 2017 году – на 12 млрд. рублей, или на 0,01 %, внесенного также на заседание Правительства Российской Федерации. Это свидетельствует о недостаточном уровне согласованности действий федеральных органов исполнительной власти в процессе подготовки проекта бюджета, несмотря на изменение процедуры внесения прогноза в Правительство Российской Федерации. Однако в уточненном прогнозе по сравнению с представленным к заседанию Правительства Российской Федерации 18 сентября 2014 года размеры индексации тарифов для населения на 2015 год по электроэнергии увеличены на 1 процентный пункт (до 8,5 %), по тепловой энергии - на 1,5 процентного пункта (до 8,5 %), по пассажирским перевозкам железнодорожным транспортом в регулируемом секторе - на 2,5 процентного пункта (до 10 %). При этом индекс потребительских цен и объем ВВП на 2015 год сохранен на прежнем уровне.По мнению Счетной палаты, повышение размеров индексации указанных тарифов для населения в 2015 году может привести к увеличению уровня инфляции, индекса-дефлятора ВВП и соответственно объемов ВВП. В процессе формирования проекта федерального бюджета на 2015 год указаны перечень мер, направленных на реализацию задач бюджетной и налоговой политики, поставленных Посланием Президента РФ в Федеральное Собрание от 12 декабря 2013 года.Правительством Российской Федерации в апреле 2014 года утверждено 40 госпрограмм в новой редакции. Федеральный бюджет на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов составлен в программном формате. Внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие обязательный порядок утверждения региональных бюджетов в программном формате, а также возможность устанавливать законами субъектов Российской Федерации необходимость утверждения в указанном формате бюджетов муниципальных образований.В то же время в процессе формирования проекта федерального бюджета, представленные меры недостаточны для выполнения некоторых пунктов, установленных в Послании Президента РФ. С переформатированием федерального бюджета из традиционного формата в формат госпрограмм не достигнута основная цель - увязка бюджетных ассигнований с конкретными достижимыми показателями и мероприятиями. Оптимизация бюджетной сети, включая переход на эффективный контракт и внедрение подушевого финансирования, осуществляется недостаточными темпами. Система обязательного медицинского страхования не позволяет в полной мере финансово обеспечить государственные гарантии оказания бесплатной медицинской помощи.Методика определения прогнозируемых доходов федерального бюджета, разработанная администраторами доходов, в некоторых случаях не утверждена и официально не согласована с Минфином России. Отдельные администраторы не разработали методику расчета прогнозируемых доходов. Согласно статье 160.1 БК РФ в полномочия главного администратора доходов бюджета входит представление сведений, необходимых для составления проекта бюджета. Согласно статье 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России осуществляет методологическое руководство по вопросам формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.В Законопроекте установлено формирование федерального бюджета на 2015 год при наличии дефицита в сумме 430,7 млрд. рублей, или 0,6 % ВВП. Кроме того, в 2017 году дефицит увеличится и достигнет уровня 540,9 млрд. рублей (0,6 % ВВП).Зависимость федерального бюджета от нефтегазовых доходов в 2015 - 2016 годах увеличится. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета в 2015 году составит 8 148,0 млрд. рублей (10,5 % ВВП), что на 0,6 % больше ожидаемого показателя 2014 года (7 186,8 млрд. рублей) и в 2016 году ненефтегазовый дефицит увеличится до 8 508,3 млрд.рублей (10,2 % ВВП). В 2017 году он составит 8 748,8 млрд. рублей (9,7 % ВВП).Несмотря на то, что дополнительные нефтегазовые доходы в 2015 – 2017 годах изначально направляются на замещение источников финансирования дефицита бюджета, законопроектом в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматривается сохранение существенных внутренних заимствований: в 2015 году – в объеме 1 000,8 млрд. рублей, в 2016 году – 799,2 млрд. рублей, в 2017 году – 929,2 млрд. рублей. Кроме того, предусматриваются ежегодные заимствования на внешнем финансовом рынке в объеме 7 млрд. долларов США (275,4 млрд. рублей, 288,7 млрд. рублей и 296,5 млрд. рублей соответственно). Величина государственных заимствований (разница объема привлеченных заемных средств и объема средств, которые направлены на гашение долговых обязательств) достигнет уровня, который больше размера дефицита федерального бюджета в 1,1 раза и в 1,3 раза – в 2016 – в 2017 гг. соответственно. В 2015 году объем государственных заимствований составит 0,9 общего размера дефицита федерального бюджета.Предусматривается также привлечение средств от приватизации: в 2015 году – 158,5 млрд. рублей, в 2016 году – 99,9 млрд. рублей и в 2017 году – в объеме 3,0 млрд. рублей.В условиях ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры в 2015 – 2017 годах существуют риски непривлечения средств в необходимых объемах и на приемлемых условиях за счет размещения на финансовых рынках государственных ценных бумаг для финансирования дефицита федерального бюджета, а также недополучения средств от приватизации.Так, привлечение средств на внутреннем финансовом рынке за 9 месяцев 2014 года составило 226,8 млрд. рублей, или 34,4 % прогнозируемого объема (658,7 млрд. рублей). При этом доходность ОФЗ по средневзвешенной цене по состоянию на 25 сентября 2014 года составила 8,45 % годовых (в 2013 году средневзвешенная доходность ОФЗ составляла 6,96 %). Поступление средств от приватизации за восемь месяцев 2014 года составило 27,9 млрд. рублей, или 14,2 % первоначального прогноза (196,8 млрд. рублей). Объем государственного долга Российской Федерации увеличится с 12,5 % ВВП в 2015 году до 12,8 % ВВП в 2017 году, государственный внутренний долг с 9,3 % ВВП до 9,5 % ВВП, государственный внешний долг с 3,1 % ВВП до 3,4 % ВВП.Объемы платежей по гашению и обслуживанию государственного долга по отношению к общей величине заимствований (коэффициент покрытия) в 2015 г. достигнет 104,1%, в 2016 г. – 99,7 % и в 2017 г. – 90,5 %.Расходы по обслуживанию государственного долга возрастут с 432,5 млрд. рублей в 2014 г. до 584,1 млрд. рублей в 2017 г. (практически в 1,35 раза). Данные расходы будут в 1,7 раза превышать общую величину бюджетных ассигнований, которые будут направлены в 2017 году по статьям жилищно-коммунальное хозяйство, охрана окружающей среды, культура и кинематография, физическая культура и спорт, средства массовой информации (в общей величине 347,7 млрд. рублей). Их можно будет сопоставить с расходами на образование (669,2 млрд. рублей).Государственный внутренний долг по государственным гарантиям в национальной валюте в 2017 году увеличится по сравнению с 2014 годом на 16,3 %; государственный внешний долг по государственным гарантиям в иностранной валюте на 29,4 %.В 2015 году при подготовке проекта федерального бюджета Минфином России не были разработаны основные направления долговой политики. В условиях внешней политической нестабильности, введения секторальных санкций в отношении Российской Федерации сохраняются и усиливаются риски увеличения дефицита федерального бюджета, объемов заимствований, абсолютных и относительных размеров государственного долга, а также расходов на его обслуживание. В связи с изложенным, по мнению Счетной палаты, представляется целесообразным разрабатывать и представлять одновременно с законопроектом основные направления долговой политики на среднесрочную перспективу. Совокупный внешний долг России по данным Банка России, за период январь – июнь 2014 года снизился на 8,0 млрд. долларов США, что составляет 1,1 %. На период 1.07. 2014 года величина внешнего долга составила 720,9 млрд. долларов США, эта величина превышает значение международных резервов РФ на 242,7 млрд. долларов США, или в 1,5 раза. Если сравнивать без средств Резервного фонда и средств Фонда национального благосостояния на 417,95 млрд. долларов США, или в 2,4 раза.Отношение объема совокупного внешнего долга Российской Федерации, сложившегося по состоянию на 1 июля 2014 года, к прогнозируемому объему ВВП на 2014 год (35,8 %) соответствует средней степени риска. В 2012 и 2013 годах значение указанного показателя также соответствовало средней степени риска (31,6 % и 34,6 % соответственно), в то время как в 2011 году - низкой степени риска (28,3 %). Несмотря на относительно невысокий уровень данного показателя, необходимо учитывать риски долговой устойчивости, обусловленные высокой степенью зависимости российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры на экспортируемые сырьевые товары.Кроме того, значительный объем заимствования корпоративных структур, в том числе с участием государства в уставном капитале, вызывают риски, которые связаны с возможным рефинансированием государством обязательств по этим заимствованиям. В настоящее время указанные риски усугубляются принятием санкций со стороны США и стран Европейского союза в отношении ключевых секторов российской экономики (финансово-кредитные учреждения, энергетические и оборонные предприятия) в связи с присоединением Крыма к России и политической ситуацией вокруг Украины.Необходимо принять меры по созданию системы (механизма) информационного взаимодействия с государственными корпорациями (компаниями), заключению соответствующих соглашений о предоставлении сведений о состоянии внешней задолженности в целях мониторинга долга российского корпоративного сектора.Сохраняются риски по обеспечению устойчивости бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Эти риски связанны с существенной величиной долговых обязательств, особенно в отдельных субъектах Российской Федерации, в 2015 – 2017 годах. При этом высокий уровень долговых обязательств (в 2013 году 44 %, в некоторых субъектов Российской Федерации - более 50 % налоговых и неналоговых доходов без учета безвозмездных поступлений) свидетельствует об имеющихся проблемах в формировании и исполнении региональных бюджетов, что может осложнить в дальнейшем социально-экономическое развитие и модернизацию экономики этих регионов.