Принципы классификации современных концепций управления конца XX - начала XXl века

Много источников, использование статей, исследования на примерах конкретных российских организаций.


: ...

+

+

д. В целом можно сказать, что решение традиционной проблемы соотношения политики и управления было направлено в сторону нахождения взаимосвязей общества с государственными институтами. Современное направление административных реформ описывается понятием governance, которое сложно однозначно перевести на русский язык. ЮНЕСКО предлагает следующее определение: governance - политическая, экономическая и административная деятельность, осуществляемая в рамках государственного управления, включая выражение гражданами своих интересов; а также реализация их прав и обязанностей.2.2 Основные виды и характеристики концепций управления конца XX – начала XIX века.Фактически переход от концепции нового государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях governance означает изменение методологических оснований теории и практики административных реформ. Общий смысл новой концепции состоит в том, что государственное управление становится менее жестким, детализированным и регламентированным; оно базируется, скорее, на горизонтальных, чем на вертикальных связях между государственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. Документы Программы развития ООН вводят термин "качественное управление" (good governance): "Governance можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. Это понятие объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями".К ключевым характеристикам качественного управления относятся: - участие (все граждане обладают голосом в принятии решений - прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу); - верховенство закона (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека); - прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован); - способность к быстрому реагированию (все институты чутко реагируют на потребности граждан); - ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться); - справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние); - эффективность и рациональность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан); - подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав); - стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации). Как развитие концепции качественного управления можно рассматривать понятие "демократическое управление" (democratic governance), которое начинает использоваться в программах ООН, в частности в Программе развития ООН (United Nations Development Programme - UNDP) для построения композитных индексов и сравнительной оценки развивающихся стран.Согласно трактовке Комитета по публичному менеджменту Организации экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) <11>, governance есть обеспечение и распределение власти и авторитета, призванных охранять конституционные ценности. Современные административные реформы связываются им с переходом от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования. Различия между этими подходами можно описать в форме следующих противополагаемых тезисов. При всей своей несомненной новизне системный подход к управлению частично связан с инструментальным и включает в себя ряд концептуальных положений теории сетей, синергетики, общественно-государственного управления, теории демократии коммунитарного типа. Следует также подчеркнуть, что он не умаляет роли государства как одного из главных агентов принятия решений. Так, в докладе Комитета ОЭСР отмечается, что "несмотря на громоздкость и сложную структуру, государство остается единым органом, оно действует в соответствии с конституцией и в рамках административного права, а результаты управления зависят от слаженной работы таких затрагивающих государство в целом рычагов, как выработка политики, бюджетный процесс, управление гражданской службой и подотчетность, в рамках соответствующей политико-административной культуры".Этот акцент на роли государства призван показать, что реализация концепции governance не ведет к уменьшению управляемости социумом. "Растущий интерес к governance не следует связывать с идеей упадка государства, - пишут, например, Дж. Пьер и Г. Питере, - скорее, он отражает способность государства развить новые стратегии для повышения управляемости".Та же мысль проводится в работе К. Книлла и Д. Лемкуля: "Мы исследуем governance с государственнической точки зрения. Хотя такой подход не является ни конвенциональным, ни модным в современной политической науке, мы считаем его более полезным для анализа новых структур управления". Это, конечно, не означает, что государство вновь становится доминирующим агентом. В новой концепции управления подчеркивается, что ни государство само по себе, ни гражданское общество в отрыве от государства не способны создать действенный механизм для решения общественных проблем. И государство, и гражданское общество "становятся более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз начинается с переговоров".Governance отличается как от простого администрирования, при котором источником политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной модели с ее акцентом на торговой сделке, где каждый участник пытается максимизировать свою выгоду. Реализуясь посредством переговоров между государственными и негосударственными структурами, заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, оно способно более эффективно удовлетворять общественные потребности, т. е. вырабатывать социально значимые решения. В контексте становления информационного общества и усиливающегося влияния современных ИКТ происходит подвижка и в концептуальных принципах, и парадигмах использования ИКТ в государственном управлении. Таким образом, в научных и деловых кругах появляется понятие e-governance, или "электронное государственное управление". Оно включает в себя такие концепты, как сотрудничество, участие, координация общества при помощи ИКТ. По мнению Л. В. Сморгунова, "фактически речь идет об электронной демократии, которая позволяет расширять формы и сферы влияния граждан на процесс принятия и реализации политических решений".E-governance может быть истолковано как форма нового государственного управления при помощи ИКТ, ориентированного на эффективное, быстрое и прозрачное предоставление информации гражданам, а также органам государственной власти для обеспечения успешного функционирования государства. E-governance предлагает механизмы вовлечения гражданского общества в систему государственного управления, обеспечивая баланс прав и обязанностей всех участников сотрудничества. Предполагается, что граждане имеют не только права, но и реальные возможности участия в государственном управлении. Цель перехода к концепции e-governance заключается в усилении позиций качественного управления, которое в самом общем плане характеризуется гражданским участием, прозрачностью и подотчетностью. Последние достижения в области ИКТ, и прежде всего Интернета, обеспечивают дополнительные возможности для совершенствования взаимоотношений между государством и гражданами, что в полной мере соотносится с целями качественного управления. Использование ИКТ повышает процент вовлеченности граждан в процесс государственного управления на всех уровнях, предоставляя возможность как обсуждать интересующие проблемы в различных сетевых сообществах, так и усиливать влияние отдельных групп населения на принятие политических решений. Между тем государство может предоставлять более качественные услуги, повышая эффективность и прозрачность процесса управления. Кроме того, благодаря снижению стоимости трансакций, государственные услуги станут доступными большему числу граждан.Согласно определению Совета Европы, "e-governance включает в себя три сферы, где государство использует ИКТ: - взаимоотношения между государственной властью и гражданским обществом; - функционирование государственной власти на всех этапах демократии (электронной демократии); - обеспечение государственных услуг (электронных государственных услуг). Несмотря на риски, которые неизбежны при использовании новых цифровых технологий в государственном управлении, Совет Европы вновь подтверждает необходимость усиления демократических институтов и процессов, а также вовлечения населения в процесс политического участия, обеспечивая потребности и приоритеты людей. В этой связи государства должны гарантировать, что они вовлекают в эти процессы практически все население страны, а также то, что максимально возможное количество граждан прошло образовательные программы по компьютерной грамотности".Таким образом, основные отличия государственного регулирования в индустриальном и информационном обществе в самом общем виде приведены в следующей таблице.В Обзоре ООН 2008 г., посвященном развитию электронного управления в мире, уделяется особое внимание необходимости консолидации различных государственных институтов для осуществления единой государственной политики. В частности, речь идет о важности усовершенствования механизма взаимодействия внутри государственной системы (Backoffice), обеспечивающей выполнение государством своих функций и не являющейся публичной.Новый подход, получивший название "всецелое управление", предполагает достижение разными органами государственной власти единой цели в границах общей компетенции, в противоположность работе исключительно в пределах своей узкой компетенции.В пределах данного подхода ИКТ могут существенно увеличить ценность государственных услуг, предоставляемых обществу.Руководствуясь принципом ориентации на гражданина, государству необходимо реорганизовать свои структуры и обеспечить эффективный информационный обмен между ними для обеспечения наиболее качественных услуг. Таким образом, при постоянном сокращении государственных издержек качество предоставления государственных услуг должно постоянно повышаться. Концепция "всецелого управления" получила дальнейшее развитие в концепции "сетевого управления", которая отводит ИКТ еще большую роль при создании современной цифровой инфраструктуры, обеспечивающей управление обществом. ИКТ рассматриваются в качестве стратегического инструмента, способного объединить творческие усилия всего общества (государства, бизнеса, гражданского общества) для решения социальных проблем.Задача государства состоит в том, чтобы поощрять активное взаимодействие всех участников политического процесса с целью удовлетворения потребностей граждан, как на региональном, так и международном уровне. Схема показывает, что для осуществления сетевого управления государство должно перестроить всю организационно-управленческую сатуру, что позволило бы более оперативно реагировать на запросы граждан и наиболее полно соответствовать их ожиданиям.В этой связи усовершенствованная организационно-управленческая структура общества должна включать в себя как государственный, так и негосударственный сектор, объединенные горизонтальными и вертикальными связями в единую сеть. По мнению Дж. Милларда, "сетевое управление означает "большее и лучшее" предоставление услуг населению при использовании "меньшей и более инновационной" инфраструктуры".В основе сетевого управления лежит систематическое обновление данных и обмен информацией, которая может быть полезной и/или необходимой для функционирования государства и предоставления государственных услуг гражданам. Сложность задачи заключается в том, что для совместного использования и обмена информацией требуется система единых стандартов и общая информационная политика.