Опыт исследования феномена коррупции в зарубежных странах (на примере Сингапура)

: ...

+

Заметное место в этом ряду по праву занимает Республика Сингапур. Это государство появилось на политической карте мира лишь в середине прошлого века. В 1959 г. Сингапур стал самоуправляемой территорией в составе Британского Содружества, а в августе 1965 г. получил полную независимость. За исторически короткий период это миниатюрное государство площадью всего 715,8 кв. км и численностью населения немногим более 5 млн человек, не обладающее какими-либо природными ресурсами, вынужденное ввозить из-за рубежа даже пресную воду и песок, не говоря уже о нефти, газе, металлах и древесине, сумело войти в группу признанных лидеров мировой экономики. Так, по данным 2012 г., объём ВВП Сингапура составил 345,6 млрд дол. По темпам роста, которые в рекордном 2010 г. достигли 14 %, сингапурская экономикаопережает наиболее развитые страны мира. Национальный доход в 2012 г. вышел на уровень 305,201 млрд дол., или 64,31 тыс. дол. на душу населения. При этом более четверти национального дохода производится в сфере высоких технологий - ни одна другая страна мира не обладает столь прогрессивной структурой экономики. Не менее впечатляющи успехи Сингапура и в социальной сфере. По уровню безработицы (2,2 % трудоспособного населения), грамотности (96 % взрослого населения), количеству собственников жилья (90 % населения) и целому ряду других показателей Сингапур - одно из самых успешных государств мира. Закономерным результатом этих усилий явилось его становление в качестве экономического, финансового и торгового центра не только регионального, но и мирового масштаба.Одной из важнейших предпосылок, заложивших основу "сингапурского чуда", обоснованно называется созданная здесь действенная система борьбы с коррупцией.Чтобы оценить значение и масштабы совершённого в Сингапуре на этом поприще, представляется важным правильно учитывать "старто вые условия" - ситуацию с коррупцией, доставшуюся первому правительству независимого государства в наследство от колониального периода. Уместно вспомнить, что в стране до недавнего времени господствовало типичное для большинства азиатских стран терпимое отношение к взяточничеству, коррупция считалась "нормой" и охватывала все слои общества. "Таможенные чиновники получали взятки за "ускорение" проверки транспортных средств, перевозивших контрабанду и запрещённые товары.Персонал Центральной службы обеспечения, занимавшейся заготовками и поставками, за определённую мзду давал заинтересованным лицам информацию о заявках, поступавших на тендер. Чиновники Импортноэкспортного министерства получали взятки за ускорение выдачи разрешений. Подрядчики давали взятки клеркам, чтобы те закрывали глаза на определённые нарушения. Владельцы магазинов и жители домов платили рабочим Министерства общественного здравоохранения за уборку мусора. Директора и учителя некоторых китайских школ получали комиссионные от поставщиков канцелярских товаров. Человеческая изобретательность практически бесконечна, когда дело касается конвертации власти в личную выгоду"[19]."Декрет о предотвращении коррупции" (Prevention of Corruption Ordinance) - основной законодательный акт, регулировавший ситуацию в этой сфере и вступивший в силу в 1937 г., был разработан английской колониальной администрацией на основе правовой системы метрополии и оторван от местных реалий. Многие виды преступлений коррупционного характера оказались вне сферы его действия, а работники правоприменительных органов не обладали достаточной властью для эффективного исполнения своих функций. Найти доказательства преступлений было крайне сложно из-за вовлечённости в коррупционную практику огромного количества чиновников. Государственные служащие, имевшие по сравнению с работниками частного сектора гораздо более скромный достаток, широко использовали должностное положение в личных целях. У населения был низкий уровень образования и правовой культуры. Положение осложнялось ещё и тем, что сотрудники Бюро по расследованию случаев коррупции, созданного британцами, прежде служили в местной полиции и психологически не были готовы к серьёзной борьбе с этим явлением. В итоге подкуп и взятки становились единственным способом решения проблем. Суммируя факторы, определявшие расцвет коррупции в Сингапуре в колониальный период, известный специалист по этой проблеме Дж. Куа относит к ним низ кие зарплаты сотрудников полиции, отсутствие контроля над ситуацией в "коррупциогенных" сферах, низкую вероятность уголовного преследования и наказания за коррупционные действия.В политической сфере Сингапура это явление особенно наглядно проявлялось в процессе подготовки и проведения выборов различного уровня, когда состязание идей и программ кандидатов зачастую подменялось "конкуренцией кошельков". Сингапурские лидеры сознавали, что подобная "коммерческая демократия", связанная с высокой стоимостью выборов, приводит в действие порочный круг коррупции. Затраченные на успешную избирательную кампанию средства победители вынуждены возвращать в виде незаконных правительственных контрактов и преференций, раздачи доходных должностей. Высокая стоимость выборов признавалась "проклятием многих азиатских стран".В результате многолетних целенаправленных усилий в Сингапуре смогли переломить эту ситуацию и добиться на невидимом фронте борьбы с "заразной жадностью", как ещё называют коррупцию, впечатляющих результатов, которые получили мировое признание. Так, согласно ведущим рейтингам коррупции, Сингапур устойчиво занимает место в группе лидеров в сфере борьбы с этим явлением. По "Индексу восприятия коррупции" организации Transparency International за 2013 г. наряду с Данией, Новой Зеландией, Финляндией, Швецией и Норвегией он вошёл в пятёрку наиболее "чистых" стран, значительно опередив остальные азиатские государства. (Для сравнения: Гонконг занимает 15-ю, а Япония - 18-ю позиции в этом рейтинге.)Анализируя причины успеха Сингапура в данной сфере, эксперты выделяют несколько основных его компонентов.В качестве необходимого условия на первый план неизменно выносится субъективный фактор - политическая воля высшего руководства страны, при котором проблемы борьбы с коррупцией легли в основу национальной стратегии. В связи с этим особо отмечается большой личный вклад одного из создателей сингапурского "экономического чуда" - первого премьер-министра Республики Сингапур Ли Куан Ю. Свои взгляды на эту проблему он подробно изложил в мимуарах, посвятив этой теме отдельную главу.Взяв курс на обеспечение ускоренного развития небольшой, бедной и отсталой на тот момент страны, Ли Куан Ю и его ближайшие соратники отдавали себе отчёт в том, что достижение поставленных ими амбициозных целей ускоренного развития Сингапура будет невозможно без создания в стране благоприятного климата для ведения бизнеса и привлечения иностранных инвестиций, а значит, искоренения коррупции как важнейшего препятствия на этом пути. В одном из своих выступлений в парламенте по этому вопросу он, в частности, подчеркнул: "Жёсткая позиция Сингапура в борьбе с коррупцией - вопрос скорее необходимости, чем просто поддержания национального достоинства. Причина в том, что Сингапур желает извлечь выгоду от привлечения иностранных инвестиций, а для этого необходимо исключить возможность использования инвестиционных средств ненадлежащим образом". Следует отметить, что борьба с коррупцией традиционно является важной темой внутриполитической борьбы во многих азиатских государствах. Однако в большинстве из них, прежде всего у соседей и партнёров Сингапура по АСЕАН, она ограничивалась периодами подготовки и проведения выборов, а затем сходила на нет либо сводилась к проведению шумных, но ограниченных по срокам и целям пропагандистских кампаний, подоплёкой которых становилось сведение счётов с политическими противниками. В дальнейшем, как правило, неизбежно появлялась информация о коррупционных аферах кланов "первых лиц" - президента Сухарто в Индонезии, президентов Ф. Маркоса и К. Акино на Филиппинах, премьер-министра Т. Чинавата в Таиланде, президента Ро Дэ У в Республике Корея. Как тонко шутил по этому поводу Ли Куан Ю: "Я являюсь самым высокооплачиваемым премьер-министром в мире. Но при этом - одним из самых бедных", недвусмысленно намекая на нажитые незаконными путями состояния своих гораздо менее оплачиваемых коллег из ряда других азиатских государств.Результатом усилий сингапурского руководства стала разработка долгосрочной антикоррупционной стратегии, носившей комплексный и системный характер. В её основу положено решение двух взаимосвязанных блоков задач.Первый ориентирован на устранение условий для совершения коррупционных действий. Он включает разработку и совершенствование антикоррупционного законодательства; формирование специальных органов по борьбе с коррупцией; особый надзор за теми видами деятельности, где властные полномочия могут быть использованы для извлечения личной выгоды; контроль за прохождением бюджетных средств; сокращение, упрощение и прозрачность большинства административных процедур. И если сам набор используемых в Сингапуре антикоррупционных инструментов схож с таковым в большинстве стран, то отличительной чертой его применения стали продуманность, системность, последовательность, высокая эффективность, жёсткие авторитарные методы их реализации.Правовой базой является Закон о предотвращении коррупции (Prevention of Corruption Act) [17]. Хотя он вступил в силу ещё в 1960 г. и считается одним из старейших среди действующих актов такого рода в мировой юридической практике, отдельные статьи и положения Закона периодически пересматриваются и уточняются с точки зрения их соответствия меняющимся условиям. Так, сформулированное в нём определение взятки, называемой "коррупционным вознаграждением", которое охватывает любые имеющие стоимость материальные блага (в том числе деньги, подарки, гонорары, займы, ценные бумаги, контракты, освобождение от долгов или их погашение и т.п.), регулярно дополняется новыми поправками и уточнениями, призванными исключить двусмысленность толкования, которое может создавать "лазейки" для коррупционеров.В отличие от мировой юридической практики Закон устанавливает "презумпцию виновности" госслужащего: всякое вознаграждение, полученное чиновником от другого лица, будет считаться коррупционным стимулом или наградой за услуги, пока не будет доказано обратное. Причём доказательство невиновности возлагается на самого подозреваемого.Для лиц, признанных виновными в коррупционных преступлениях, которыми считаются в равной степени как дающие, так и берущие взятку, устанавливаются весьма жёсткие меры наказания. В соответствии со ст. 5 и 6 Закона подобное нарушение карается штрафом до 100 тыс. синг. дол. (около 80 тыс. дол. США) или тюремным заключением сроком от 5 до 7 лет. Неоказание помощи в проведении расследования антикоррупционного дела, например сокрытие компрометирующей информации, также рассматривается как правонарушение и может повлечь наказание в виде штрафа до 10 тыс. синг. дол. (около 8 тыс. дол. США) или заключения под стражу сроком до 1 года либо оба наказания одновременно.Исполнение предусмотренных Законом мер по борьбе с коррупцией опирается на эффективный механизм правоприменения в виде Бюро по расследованию случаев коррупции. Этот орган наделён широкими полномочиями: он имеет право без постановления суда задерживать и проводить обыски в отношении подозреваемых в коррупционных деяниях, "если на то есть основания"; вести расследование в отношении не только подозреваемого, но также его родственников и поручителей, проверять их банковские счета, вызывать на допрос свидетелей, а также расследовать любые правонарушения, вскрывающиеся в ходе следствия. В процессе исполнения своих функций Бюро обладает полной политической и операционной самостоятельностью. Его директор подчиняется исключительно главе государства, и никто другой не может вмешивать ся и контролировать деятельность этого органа.Второй компонент антикоррупционной стратегии связан с ликвидацией побудительных мотивов для совершения коррупционных дей ствий. Его главным содержанием стали формулирование и утверждение на практике принципов "честного и неподкупного правительства", распространение их на всю государственную службу.В основу антикоррупционного законодательства Сингапура положен принцип "верховенства закона и равенство всех перед законом, вклю чая высших должностных лиц и их родственников"17. Личный пример в деле применения закона традиционно показывают "первые лица" государства, сделавшие данные о своём состоянии, доходах, коммерческих интересах и проводимых финансовых операциях достоянием гласности. Показательный факт: принимая присягу после победы на всеобщих выборах 1959 г., члены первого правительства страны надели белые рубашки и брюки, что должно было символизировать честность и чистоту поведения в личной и общественной жизни.В случае выявления нарушений никакой пост, каким бы высоким он ни был, не может служить защитой от наказания. Уже хрестоматийным стал пример с арестом и осуждением в 1976 г. министра по охра не окружающей среды Ви Тун Буна, который, как выяснилось в ходе следствия, принял в "подарок" особняк стоимостью 500 тыс. синг. дол., незаконно получил два кредита на общую сумму 300 тыс. синг. дол. и совершил с семьёй зарубежную поездку, оплаченную одним бизнесменом. Министр был приговорён к четырём с половиной годам лишения свободы с конфискацией всего незаконно полученного имущества. Нелишне заметить, что этот "резонансный" пример антикоррупционного расследования в отношении лица из "первого эшелона" Сингапура восходит к давно минувшим временам: более "свежих" здесь уже давно не фиксировалось.Не менее показательным стал эпизод с заслушиванием в парламенте страны самого Ли Куан Ю, занимавшего в то время пост министра-наставника, по результатам расследования надзорными органами обстоятельств приобретения на его имя женой и сыном в 1995 г. двух объектов недвижимости по льготным ценам. Было установлено, что при совершении сделок закон нарушен не был. Выступая по этому поводу перед депутатами, "отец-основатель" государства привлёк внимание к тому, что созданная в стране система, которая позволила расследовать и предать гласности его собственные действия, доказывает, что "перед законом все равны".Важно, что идеалы "честного и неподкупного правительства" и "равной ответственности всех перед законом" в Сингапуре не остались пропагандистскими лозунгами. В стране разработаны и осуществлены на практике новые принципы построения и функционирования государственной службы, в результате которых она стала весьма престижной и высокооплачиваемой.В этом плане в Сингапуре было решительно разрушено укоренившееся в общественном сознании представление о том, что статус государственного служащего, его место в обществе сами по себе являются достаточными, а потому его вознаграждение в виде жалованья может быть скромным. В сингапурском руководстве смогли своевременно разглядеть таящуюся в этом угрозу, ведь подобное положение объективно создаёт базу для коррупции, подталкивая государственных служащих изыскивать различные способы и схемы "конвертации власти в личную выгоду" путём разработки и внедрения коррупционных схем для получения дополнительных доходов. Сингапур продемонстрировал, что система чистых, свободных от денег выборов помогает сохранить честное правительство. Исходя из опыта более чем 20-летнего пребывания у власти, Ли Куан Ю разработал своеобразное «руководство к действию» для будущих политических лидеров. Члены правящей группировки, по мнению Ли Куан Ю, не должны подрывать доверие своих сторонников, делая достоянием гласности внутренние разногласия, решать которые надлежит лично членам группировки. Перед лицом общественности необходимо сохранять внешнее единство. Политические лидеры должны быть последовательными и решительными в своих действиях, руководить честно, беспристрастно и эффективно, не использовать своё положение в корыстных целях. Им необходимо завоевать уважение, а не стремиться к дешёвой популярности. Политический лидер работает во имя всеобщего блага, хотя и невозможно распределить это благо поровну между всеми членами общества. При принятии решений необходимо сохранять трезвость и хладнокровие, делать всё возможное для достижения поставленной цели/Как показали последующие события, у правительства Сингапура нашлось достаточно политической воли, чтобы реализовать свои планы и намерения на практике. Для достижения таких результатов были использованы эффективные методы борьбы с коррупцией в сфере государственной службы. Каждый государственный служащий, уличённый в получении взятки, наказывается очень сурово. Если его вина доказана, то возбуждается уголовное дело. Чиновник, осуждённый за коррупцию, лишается работы и многих льгот. Бывают случаи, когда доказательств для возбуждения уголовного дела недостаточно. В этой ситуации, чиновника могут подвергнуть дисциплинарной процедуре в виде временного отстранения от службы, понижения в ранге, задержки в получении зарплаты, штрафа, выговора и даже отставки. Для снижения вероятности коррумпированных действий проводится комплекс предупредительных мероприятий: - выбор оптимальных административных процедур; - устранение благоприятных возможностей для коррупции, как в действующих нормах, так и в организации работы ведомств; - соразмерный пересмотр жалования чиновников; - напоминание государственным поставщикам при подписании контрактов, что дача взятки чиновникам может привести к разрыву контракта; - сокращение и облегчения для граждан разного рода бюрократических процедур; - регулярное проведение бесед с чиновниками о том, как не оказаться вовлеченным в коррупционные схемы; - проведение со студентами занятий на тему опасности коррупции; - принятие меры по устранению задержек в предоставлении разрешений и лицензий и т. д. «Государственные служащие каждый год обязаны подать специальную декларацию об отсутствии у них долгов. Считается, что погрязший в долгах чиновник скорее пренебрежет своими должностными обязанностями ради собственной выгоды, то есть, скорее, будет вовлечен в коррупционные схемы. Предоставление чиновником ложных сведений в такой декларации приводит к увольнению чиновника с государственной службы» [7]. «Каждый чиновник при приеме на службу и далее ежегодно обязан декларировать свое имущество и инвестиции в бизнес, включая вложения жены и зависимых от него детей. Несоответствие богатства и получаемого жалования ведет, как минимум, к административному расследованию. Если чиновник владеет долями в частных компаниях, ему могут предложить продать паи и акции во избежание конфликта интересов» [19]. «Чиновникам запрещено принимать любые подарки в виде денег или в любой другой форме от людей, состоящих с ними в деловых отношениях. Запрещено также принимать приглашения, способные поставить его в любого рода зависимость. Если чиновник не может отказаться от подарка (например, в соответствии с протоколом визита иностранной делегации), чиновник может его принять, но должен незамедлительно передать его главе своего департамента. Впрочем, чиновник может взять предмет, если предварительно заплатит за него по цене, определенной официальной бухгалтерией» [27]. В антикоррупционном законодательстве Сингапура чётко закреплены пределы ответственности государственных служащих