Совершенствование мер противодействия коррупции в системе муниципального управления

В последнее время российские власти и общество обеспокоены размерами коррупции в стране. Наиболее благоприятные условия для злоупотреблений сложились в сфере государственного заказа. Основными причинами развития коррупции в данной сфере являются развитый теневой сектор экономики, несовершенство действующего законодательства, устойчивые коррупционные схемы (в том числе связанные с организованной преступностью), недостаточная кадровая работа на местах и пр.
Как социально-экономическое явление, коррупция порождает негативные последствия в различных сферах жизни общества и государства. Она подрывает авторитет власти как перед собственными гражданами, так и на мировой арене, способствует ослаблению экономики, замедлению экономического роста, оттоку капитала из страны, ухудшению инвестиционного ...

Введение 3
1. Теоретико-правовые аспекты понятия «коррупция» в Российской Федерации 6
1.1. Понятие «коррупция» и причины ее возникновения в органах муниципального управления 6
1.2. Виды коррупции в органах муниципального управления 13
1.3. Антикоррупционное законодательство Российской Федерации 19
Глава 2. Анализ способов и методов борьбы в коррупцией на всех уровнях власти 22
2.1. Методические подходы к выявлению коррупционных рисков в финансово-бюджетной сфере 22
2.2. Экономико-правовые механизмы противодействия коррупции в сфере госзаказа 31
2.3. Конфискация имущества как средство борьбы с коррупцией 39
Глава 3. Сравнительный анализ мер антикоррупционной политики и предложения по ее совершенствованию 50
3.1 Зарубежный опыт противодействия коррупции Европейского Союза 50
3.2 Сравнительный анализ антикоррупционного законодательства Российской Федерации и других стран 60
3.3 Предложения по совершенствованию антикоррупционной политики Российской Федерации 66
Заключение 73
Список использованных источников 76

В своей практической деятельности люди воздействуют на окружающую их природу и общественную жизнь, активно изменяют ее, преобразовывают, ставят себе на службу. Успешно осуществлять подобную деятельность можно лишь только зная законы развития этого мира. Знание законов природы и общества дает возможность ориентироваться в окружающих нас явлениях, устанавливать, чем вызваны те или иные события, и почему они происходят именно так, а не иным образом. Коррупция в данном смысле не является исключением.
Коррупция настолько прочно укоренилась в российской социально-экономической системе, что немногие верят, что борьба с ней может дать быстрые результаты. Сращивание экономических интересов субъектов хозяйствования и бюрократии привело к тому, что государство как аппарат власти и управления, направл енный против себя, себя элиминирует. На его месте возник новый тип власти и управления — повсеместная коррупция. Наряду с этим либеральные лозунги типа «меньше государства в экономике», «государство не должно вмешиваться в игру рыночных сил» звучат диссонансом на фоне коммерческого оборота бюджетных денег и прямого казнокрадства. Напрашивается вывод, что, к сожалению, одними экономическими методами в виде повышения заработной платы государственным служащим проблемы не решить, так как в настоящее время в сложившихся условиях многочисленные альтернативные источники вознаграждения чиновникам, по сути, являющиеся бюрократической рентой, все равно будут много выше.
Актуальность исследования проблемы усиливается и тем, что исторически Россия переживает переходный период. В условиях политической нестабильности, неразвитости и несовершенства законодательства, неэффективной работы органов власти, слабости институтов гражданского общества, неразвитой политической культуры граждан и отсутствии прочных демократических традиций сложно разработать и реализовать на практике мероприятия, способствующие снижению распространенности коррупции в государственных структурах до уровня, не препятствующего поступательному развитию общества.
Особенности исторического развития коррупции в России рассмотрены в исследованиях Т. Ю. Амплеевой, М. Буаланже, Ю. А. Воронина, И. В. Говорова, И. А. Голосенко, Н. Ф. Демидовой, В. Е. Зубова, А. А. Иголкина, В. П. Мельникова, Е. А. Музалевской, Л. Ф. Писарьковой, П. В. Седова, Н. Г. Чевтаевой. Работы этих историков дают возможность выявить исторические предпосылки распространения коррупционных действий на современном этапе развития российского общества.
В юридических науках, рассматривающих коррупцию как разновидность противоправных действий должностных лиц, следует отметить исследования В. Н. Агеева, О. Р. Ажирбаевой, Т. Ю. Амплеевой, Н. Х. Ахметшина, И. Л. Бачило, Т. В. Бекена, И. И. Бикеева, Ю. В. Васильева, Б. В. Волжекина, Ю. А. Воронина, Л. Д. Гаухмана, Я. И. Гилинского, К. И. Головщинского, Ю. В. Голика, В. С. Давыдова, С. А. Денисова, П. А. Кабанова, В. И. Карасева, А. В. Куракина, В. В. Лунева, С. В. Максимова, П. А. Скобликова.
Цель работы – анализ антикоррупционного законодательства в сфере государственного и муниципального управления.
Задачи работы:
1. Изучить теоретические основы функционирования антикоррупционного законодательства.
2. Проанализировать способы и методы борьбы в коррупцией на всех уровнях власти.
3. Выявить инновационные направления блокирования коррупции при обеспечении национальной безопасности.
Объект исследования – коррупция в системе муниципального управления.
Предмет исследования – меры противодействия коррупции в системе муниципального управления.
Научная новизна исследования заключается в том, что выделены основные формы проявления коррупции в современном российском обществе. Осуществлен системный анализ основных видов коррупционной деятельности, раскрыты их сущностные черты, причины их возникновения, носящие социокультурный характер.
 

Поскольку в крупных российских городах госзаказы, как правило, связаны со значительными бюджетными средствами, то уровень коррупции здесь остается весьма высоким. В последние годы отмечается тенденция к значительному росту доли размещения государственного заказа в форме аукциона в электронной форме, при этом сокращается доля размещения заказа в форме конкурса (см. рисунок 1).Рисунок 1 – Динамика изменения структуры государственного заказа по сумме размещения, %: а–2013 г., б-2012 г., в-2011 г., г-2010 г.Распределение сумм размещения по остальным формам госзаказа характеризовалось относительной стабильностью. При этом необходимо отметить, что наибольшая доля экономии в общей сумме размещения госзаказа наблюдалась в отношении аукционов в электронной форме. На мой взгляд, в ряде направлений,наиболее подверженных коррупции и характеризующихся закрытостью проводимых операций, необходимо максимально сузить свободу действий чиновников или экономических агентов, создавать такую среду, в которой данным лицам будет невозможно либо невыгодно прибегать к неправомерным способам достижения целей.Учитывая, что экономические субъекты стремятся в первую очередь максимизировать собственную полезность, исключительное значение приобретает регулятивное воздействие экономико-правовых механизмов на уровень коррупционных злоупотреблений. Однако сложность и разнонаправленность проблемы коррупции указывают на невозможность ее решения с помощью одних только экономических механизмов — необходим также комплекс мер, строго реализующихся в порядке, установленном законом.До настоящего времени не было разработано механизмов оценки эффективности применения экономико-правовых механизмов в отношении госзаказа. В этой связи необходимо упомянуть и проблему излишней формальности проводимых процедур размещения госзаказа, что может привести к различного рода злоупотреблениям, в том числе к коррупции и привлечению недобросовестных поставщиков. Таким образом, несмотря на удобство некоторых видов процедур размещения госзаказа и их востребованность, заявленные антикоррупционные механизмы работают не всегда. Торги как экономико-правовой механизм являются необходимым, но недостаточным инструментом противодействия коррупции в сфере госзаказа.Следует также подчеркнуть, что необходима работа по синхронизации и согласованию действий различных структур, выполняющих работы по исполнению госзаказа. Нередко отмечаются неэффективность расходования бюджетных средств города, алогичность действий различных структур, отсутствие общей координации, что приводит к дублированию работ и другим негативным явлениям, в том числе и к коррупционным злоупотреблениям. Функции по синхронизации, как представляется, могут быть возложены на органы местного самоуправления с последующей отчетностью о порядке проведения работ в отношении наиболее важных городских объектов. В перспективе подобные меры должны дать положительные результаты в социальной сфере и значительную экономию муниципальных средств.В настоящее время в России проводится реформирование системы государственного и муниципального заказа, заключающееся, прежде всего, во внедрении контрактной системы в сферу госзакупок товаров, работ и услуг. Основная цель такой системы — эффективное управление технологическими и экономическими рисками и снижение уровня коррупции в этой области.В значительной степени недостатки в сфере регулирования всего цикла осуществления госзакупок учтены в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2014 г. С помощью применения контрактной системы планируется реализовать единый цикл формирования, размещения и исполнения госзаказов.Упомянутый закон направлен на уменьшение уровня коррупции в государственном секторе, совершенствование управления технологическими и экономическими рисками при формировании госзаказа, достижение эффективности использования ресурсов, выполнение публичных обязательств государства, а также обеспечение должного качества поставляемых товаров, выполняемых работ и оказания услуг.Существенным преимуществом нового закона является и то, что он охватывает все стадии формирования, размещения и исполнения госзаказа. Частично федеральная контрактная система затрагивает и вопросы планирования бюджетных ассигнований на госзакупки, а также управление созданными активами.Законом № 44-ФЗ предусмотрен ряд мер в области уменьшения коррупционных рисков и повышения эффективности реализации госзаказов. В частности, предполагается мониторинг исполнения государственных контрактов, в том числе управление контрактами. В процессе мониторинга планируются выявление проблем в реализации исполнения госзаказа и принятие соответствующих управленческих решений. Для повышения эффективности госзаказа предполагается проводить мониторинг рыночных цен товаров, работ и услуг, а также учитывать опыт реализации государственных контрактов прошлых лет. Закон № 44-ФЗ дает также возможность воздействовать на оптимизацию финансовых схем исполнения госконтрактов с помощью создания соответствующего реестра и «карты рисков» госконтрактов. Кроме того, планируется разработать меры корректирующего воздействия на процесс реализации госконтрактов в случае установления нарушений и упущений в его исполнении.В законе также предусмотрена возможность наложения штрафных и иных санкций за ненадлежащее исполнение госзаказа. Планируется ввести учет и паспортизацию госконтрактов, а в целях обеспечения прозрачности и открытости госзаказа — обязательную публикацию отчетов о его исполнении. Для повышения эффективности описанных мер предполагается использовать опыт предыдущей реализации госконтрактов и проводить сравнение реального исполнения заказа с ожидаемым социально-экономическим результатом.В заключение можно сделать вывод, что в настоящее время проводится комплексная работа, направленная на повышение эффективности результатов реализации госзаказов. В нее входят новые экономико-правовые механизмы регулирования размещения госзаказа и оценки результатов принимаемых мер, административные, а также профилактические способы противодействия коррупции, направленные на усиление взаимодействия заказчика, исполнителя и соответствующих органов исполнительной власти по направлениям мониторинга госзаказа, выявление недостатков и их кор-ректировка, а также привлечение инновационных технологий к управлению госзаказом. Комплексный подход к проблеме формирования, размещения и исполнения государственного заказа в перспективе, несомненно, должен дать более значительные результаты.2.3. Конфискация имущества как средство борьбы с коррупциейОдин из разработчиков Уголовного кодекса Российской Федерации (далее УК РФ) 1996 г. А.Н. Игнатов свидетельствовал, что при формировании нового уголовного законодательства учитывался опыт стран Западной Европы, особенно Германии и Франции. Касаясь этого вопроса, А.В. Наумов в то время писал о том, что, хотя и абсурдно считать возможным создание единого кодекса для всего мира, «но сближение по ряду принимаемых позиций, по всей вероятности, будет продолжаться». Однако сегодня уже можно заметить, что на основе развивающейся демократии, принципа гуманизма и искусственно создаваемой презумпции невиновности, уголовная политика России всё больше удаляется от зарубежного опыта по многим ключевым направлениям в противодействии опасным для общества преступлениям корыстного характера. В частности, это касается не только гуманизации уголовного наказания в отношении «беловоротничковой» преступности, но и применения такой сопутствующей наказанию уголовно-правовой меры, как конфискация имущества. Практика показывает, что во многом применение ст. 104УК РФ затруднено условиями, выраженными в части третьей данной статьи, где определено, что «имущество, указанное в частях первой и второй настоящей статьи, переданное осуждённым другому лицу (организации) подлежит конфискации, если лицо, принявшее имущество, знало или должно было знать, что оно получено в результате преступных действий». Иными словами, если лицо, принявшее похищенное имущество, не знало, что оно добыто преступным путём, имущество фактически, видимо, признаётся добросовестно приобретённым, и конфискации не подлежит. Эта норма даёт коррупционерам, расхищающим государственный бюджет, возможность удерживать похищенное имущество в своём владении, и они сегодня вполне её используют.«Коррупция сегодня — это не просто криминальные действия, это целый теневой рынок», — пишет М.П. Фомиченко. Отмечая немыслимые откаты, составляющие от 20 %, а при армейских закупках – до 70 % от суммы сделки, автор делает справедливый вывод, что «это уже речь идет не об откатах, а о хищениях. В результате, на оставшиеся от бюджета 30 % страна планирует крепить оборону, строить дороги, развивать промышленность, медицину и образование» . Думается при такой ситуации конфискацию имущества в борьбе с коррупционными хищениями просто неразумно отодвигать на какой-то второстепенный или, как это делается сейчас, третьестепенный план.В своё время М.Д. Шаргородский отмечал, что «конфискация имущества является одной из наиболее острых форм репрессии». Надо признать, что когда-то в России конфискация действительно играла такую роль. Сегодня её роль в законодательстве и в правоприменительной практике несправедливо упрощена. Прав Б.Т. Разгильдиев, когда пишет, что сущность конфискации состоит «в создании фактической и правовой невозможности владения и пользования «криминальным» имуществом». Но, к сожалению, сегодня в России не реализуется в полном объёме ни правовая, ни фактическая возможности конфискации как меры уголовно-правового характера. Особенно это заметно в противодействии крупным криминальным хищениям, когда уголовные дела, даже если и возбуждаются, часто не доходят до суда.В юридической литературе продолжаются споры о роли и статусе института конфискации в уголовном праве. С.Г. Келина признаёт конфискацию как факультативную форму реализации ответственности, реализуемую наряду с основным наказанием. А.В. Наумов придаёт конфискации ещё более весомый правовой статус в современном уголовном законодательстве, он пишет: «Российский законодатель фактически ввёл двухколейную систему уголовно-правовых санкций, известную большинству европейских стран (наказание и меры безопасности)». Автор справедливо, на наш взгляд, отводит конфискации имущества фактически роль уголовно-правовой санкции, включая её в систему мер безопасности. Думается именно это должно определять не только её цели и задачи в уголовном праве России в борьбе с экономической преступностью современного характера, но и её содержание.Категории «меры безопасности» и «двухколейность» системы уголовно-правовых мер ранее официально существовали в уголовном праве Франции. Эти меры носили превентивный характер, например, выражались в конфискации вредных или опасных орудий, которые могут служить средством совершения преступления. Хотя сегодня понятие «двухколейность» в уголовном праве данной страны не употребляется, но фактически используется в уголовном процессе (ст. 137 УПК Франции). Профессора Конт и Мэстр дю Шамбон отмечали, что персональные меры безопасности направлены на правонарушителя, как носителя определённых криминальных тенденций. Главной целью мер безопасности является недопущение совершения индивидом нового преступного деяния. Думается, эта превентивная мера уголовно-правового характера, выраженная в форме конфискации всех видов и форм похищенного имущества у российского коррупционера, как носителя опасных криминальных тенденций, вполне соответствует указанной цели.Некоторые криминологи справедливо, на наш взгляд, выступают за необходимость расширения применения конфискации имущества в сфере борьбы с экономическими преступлениями и за усиление её правового статуса. Например, Ф.Р. Сундуров пишет: «В интересах более решительного противодействия организованной преступности, коррупции, терроризму, ставших в России по существу национальным бедствием, следовало бы предусмотреть в УК РФ конфискацию у осуждённого за эти преступления и членов его семьи, совместно проживающих с ним, имущества и доходов от него, полученных в результате их совершения». При этом, он считает, что «конфискацию следовало бы распространить не только на имущество, которое проходит по конкретному уголовному делу, но и на имущество, законность приобретения которого не может объяснить виновный». Можно говорить, что последнее из выше сказанного выходит за пределы презумпции виновности, выдавая, как говорится, желаемое за возможное, так как российские чиновники научились отмывать похищенное имущество, но в принципе, по моему мнению, он прав. Надо согласиться с тем, что конфискация должна распространяться на весь объём похищенного имущества, в чьём бы владении оно ни находилось. Она не должна касаться лишь имущества семьи как такового. Другое дело, если похищенное имущество передаётся преступником под любым предлогом другим лицам, в том числе и членам семьи. Это следует, на наш взгляд, рассматривать как способ распоряжения похищенным и как способ его удержания путём сокрытия.За восстановление в УК РФ полной конфискации (не обременённой обязанностью доказывать факт преступного происхождения конфискуемого имущества) ратует и А.П. Данилов, говоря о данной норме, как об институте восстановления социальной справедливости в российском обществе, разделённом на богатых — скоробогачей (олигархов) — и бедных. Позиция Ф.Р. Сундурова основывается на опыте Германии. Судебная практика этой страны идёт именно по пути расширенной конфискации, которая назначается на основании судейского убеждения при совершении преступных деяний и в том случае, когда существует лишь «большая вероятность» того, что данное имущество оказалось у виновного в результате совершения преступления. В главе седьмой Общей части Уголовного кодекса Федеративной республики Германия предусмотрены конфискация имущества и изъятие предметов преступного деяния. Законодательное предписание о расширенной конфискации там произошло в связи с усилением борьбы с нелегальной торговлей наркотиками и другими формами организованной преступности. Необходимо заметить, что России сегодня в данный момент актуально обратиться к подобному опыту.Согласно ст. 1041 УК РФ конфискация распространяется не только на похищенное имущество, но и на ту прибыль, которая имела место в результате неправомерного владения этим имуществом. В данном случае не имеет значения, касается ли это личного, коммерческого или государственного имущества, преобразованного расхитителями в многоэтажные виллы, яхты и даже самолеты в пределах России и за рубежом, оформленные на близких и не очень близких людей. Вместо части третьей данной статьи, на мой взгляд, необходимо примечание, в котором должны быть чётко определены цели конфискации, направленные, прежде всего, на реализацию принципа справедливости.Для практического руководства судебных органов необходимо законодательное предписание о порядке реализации конфискации в расширенном виде при наличии обвинительного приговора суда. Во избежание произвола именно наличие обвинительного приговора должно являться гарантией законности конфискации похищенного имущества и любого дохода от этого имущества, в чьём бы владении оно ни находилось (за исключением имущества, подлежащего возвращению законному владельцу).О.Н. Ведерникова мотивирует целесообразность расширения правовых рамок применения конфискации тем, что «данная мера даёт реальную возможность подорвать корни экономической преступности и поднять жизненный уровень населения». Если говорить о жизненном уровне населения, то здесь О.Н. Ведерникова преувеличивает, так как эта уголовно-правовая мера только косвенно касается такой цели. Но первая часть ее тезиса действительно может составить основную цель конфискации, как предупредительного характера в системе мер безопасности.Вопрос о том, входит ли конфискация имущества в содержание уголовной ответственности или находится за её пределами, подробно рассмотрен Н.А. Лопашенко в её, посвящённой исследованию конфискации имущества. Где достаточно детально обосновывает свою позицию о том, что конфискация не входит в содержание уголовной ответственности. Как пишет Д.А. Шестаков, именно полная конфискация могла стать эффективным средством возвращения государству похищенного у него имущества в ситуации, когда сам гигантский размер внезапно появившегося у лица имущества свидетельствует о криминальном пути его приобретения, а доказательств преступного приобретения конкретных сумм и предметов не достаёт. Анализируя практику противодействия экономической преступности нельзя не отметить также тот факт, что ряд антикоррупционных составов преступлений сегодня фактически бездействуют. В сфере борьбы с коррупцией экономического характера это, прежде всего, относится к ст. 289 УК РФ — «Незаконное участие в предпринимательской деятельности» в отношении высокопоставленных лиц. Практика применения этой статьи близка к нулю. Логично при рассмотрении преступлений коррупционной направленности применять к виновным лицам наказание в виде лишения свободы или даже исправительных работ, но при обязательном возбуждении уголовного дела кроме штрафа и отстранения от должности, целесообразно установить и конфисковать у них имущество, нажитое с использованием должностного положения, независимо от того на чьё имя такое имущество зарегистрировано. Только при такой уголовной политике государство будет в полной мере выполнять свой долг перед своим народом в борьбе с криминальными хищениями коррупционного характера.Сегодня практически бездействует и статья 285 УК РФ, несмотря на то, что не только государственный бюджет, но и государственные внебюджетные фонды: социальный, медицинский и пенсионный используются часто не по назначению, что способствует их расхищению в крупных и особо крупных размерах путем злоупотребления служебным положением. При этом нельзя не отметить, что презумпция невиновности в таких случаях доведена до абсурда. Расхитители невиновны пока это не установлено судом, но на практике это не применимо, так как дела не доходят также по причине коррупции. Нецелевое расходование бюджетных средств, как свидетельствует практика, во многих случаях является формой мошеннических махинаций группового характера. В этом случае конфискация имущества также должна играть не последнюю роль при восстановлении справедливости наряду с наказанием.Г.Н. Горшенков считает, что бороться с нравственно-правовым разложением, достигшим уровня национального позора, прежде всего административными, уголовно-правовыми и иными государственно-принудительными средствами непродуктивно. Автор предлагает в борьбе с коррупцией в форме взяток прокладывать путь уважения к закону через воспитание уважения к личности, обществу и государству. Данное предложение можно рассматривать в практическом применении, но, на мой взгляд, оно касается, лишь воспитания молодого поколения, в духе формирования правовой культуры и коррупционной нетерпимости Это важно потому, что данное поколение придёт на смену сегодняшнего чиновничьего аппарата страны, и хотелось бы, чтобы оно было более воспитанным, честным и справедливым.Можно согласиться с Д.А. Шестаковым в том, что должен быть разный подход к получающим взятки и к коррумпированным чиновникам — расхитителям государственного бюджета. Это, несомненно, разные уровни коррупции, в том числе и по степени общественной опасности. В первом случае автор не усматривает «никакого смысла в лишении свободы лица, совершившего коррупционное деяние, если оно не содержит в себе состава хищения». Во втором — справедливо отмечается, что все послабления в уголовном законодательстве в части коррупционных преступлений инициированы самой высшей властью страны.