особенности закупок в сфере медицины в рамках Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ

Заключение

Таким образом, на основании проведенного исследования можно подвести следующие итоги.
Основные итоги проведенного в дипломной работе исследования заключаются в следующем:
выявлены структурные особенности размещения государственных заказов на закупки.
выявлены факторы, влияющие на эффективность исполнения договоров на закупку исследуемых типов благ.
обнаружены значительные региональные ценовые различия государственных закупок в медицинской сфере.
показан эффект изменения режима регулирования закупочной деятельности.
Полученные в ходе работы над проектом итоги могут быть применены в следующих областях:
итоги эмпирических исследований эффективности размещения и исполнения договоров, а также факторов, влияющих на эти аспекты, позволят лучше определить функционал информационно- ...

Содержание

Введение 3
1 Правовые и методологические аспекты размещения государственных и муниципаской области установлено, что компьютерный 16-срезовый томограф фирмы «Toshльных заказов в здравоохранении и фармации 6
1.1 Нормативно-правовая база в области размещения заказов для государственных и муниципальных нужд: особенности Федерального закона 44-ФЗ от 05.04.2013 г. 6
1.2 Особенности организации закупок в отрасли медицины 9
2 Анализ эффективности размещения государственных и муниципальных заказов в здравоохранении и фармации 20
2.1 Организационно-экономическая и нормативно-законодательная характеристика сложившейся системы закупок в отрасли медицины 20
2.2 Анализ и оценка сложившейся системы закупок в отрасли медицины.. 24
2.3 Обобщение основных проблем в организации и нормативно-законодательном регулировании сложившейся системы закупок в отрасли медицины 31
3 Основные пути совершенствования системы закупок оборудования для медицинских целей и лекарственных средств для нужд государственных и муниципальных лечебно-профилактических организаций 35
3.1 Разработка рекомендаций по организационному и нормативно-законодательному регулированию системы закупок в отрасли медицины.. 35
3.2 Оценка потенциальной эффективности предложений 42
Заключение 52
Список использованных источников 54

Введение

Актуальность темы дипломной работы основывается на том, что на современном этапе ресурсное обеспечение лечебно-профилактических организаций, основной составляющей которого является укрепление материально-технической базы, всегда считалось приоритетной задачей медицины.
На сегодняшний день использование медицинской техники, оборудования и лекарственных средств в основном не регламентировано. Табели оснащения и лечебные карты, утвержденные многочисленными приказами для государственного и муниципального медицины, имеют рекомендательный характер.
Таким образом, большое значение приобретает способность государственных органов всех уровней формировать политику материально-технического обеспечения и умение управлять ей. Это тем более важно, что финансирование материально-технической ба зы происходит за счет бюджетных денежных средств и имеет высокое социальное значение.
В сегодняшних многочисленных публикациях эта проблема, на взгляд автора, освещается недостаточно полно, поскольку мало изучены современные схемы закупок и формы торгов, практически не раскрываются аспекты контроля и мониторинга эффективности закупок для нужд отрасли медицины, отсутствует нормативное и законодательное закрепление регламентов и критериев оценки эффективности использования бюджетных денежных средств для финансового обеспечения государственных закупок .
Все эти факты совместно с пробелами в действующем законодательстве, которое только дискретно регламентирует правила проведения и организации торгов по закупкам для муниципальных и государственных нужд, приводит к тому, что нарушается пропорциональность и равномерность бюджетного процесса, а в конечном счете сказывается и на качестве медицинской помощи для населения.
Целью данной дипломной работы является исследование перспектив развития системы государственных и муниципальных закупок в отрасли медицины в рамках Федерального закона от 05.04.2013 44-ФЗ.
В соответствии с поставленной целью Следует решить ряд задач, таких как:
рассмотреть нормативно-правовую базу в области размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, в особенности, Федеральный закон 44-ФЗ от 05.04.2013 г.;
охарактеризовать содержание, задачи, принципы организации закупок в области медицины;
описать организационно-экономическую и нормативно-законодательную характеристику сложившейся системы закупок в области медицины;
проанализировать и оценить сложившуюся систему закупок в отрасли медицины;
обобщить основные проблемы в организации и нормативно-законодательном регулировании сложившейся системы закупок в области медицины;
разработать рекомендации по организационному и нормативно-законодательному регулированию системы закупок в отрасли медицины;
определить потенциальную эффективность предложенных путей развития;
сделать общие выводы по дипломной работе.
Объектом исследования является система государственных и муниципальных закупок в отрасли медицины, предметом – особенности взаимодействия государственных органов и других участников правового процесса в отрасли правового регулирования государственных закупок в области медицины и здравоохранения.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
В первой главе рассмотрено нормативно-правовое обеспечение в области размещения заказов для государственных и муниципальных нужд в отрасли медицины и медицины, изложено содержание, задачи и принципы организации закупок в области медицины.
Во второй главе охарактеризована организационно-экономическая и нормативно-законодательная составляющая сложившейся система закупок в отрасли медицины, проанализирована и оценена сложившаяся система закупок в отрасли медицины, проведен обзор существующих на современном этапе проблем организации и нормативно-законодательного регулирования сложившейся системы закупок в отрасли медицины и медицины.
Третья глава посвящена разработке рекомендаций и путей совершенствования организационного и нормативно-правового регулирования системы закупок в отрасли медицины и медицины, а также оценке потенциальной эффективности разработанных предложений.
Следует уточнить, что из-за того, что система муниципального/государственного заказа только проходит свое качественное становление, методологическая и теоретическая база исследования представлена в основном научно-практическими публикациями, которые размещены в печатных периодических изданиях. Особенное внимание в публикациях обращено на решение организационных проблем в системе закупок для нужд медицины, а также на создание процедур контроля эффективности указанной закупочной деятельности.
Практическая значимость работы заключена в предложении актуальных на современном этапе тенденций и направлений совершенствования развития организационного и нормативно-правового регулирования существующей системы государственных и муниципальных закупок в отрасли медицины.

В целях обеспечения населения медицинской помощью в рамках правовой и доказательной медицины современное развитие цивилизации, социума и правосознания требует совершенствования форм управления системой здравоохранения. Правовое регулирование в отрасли медицины означает построение четкой системы вертикали нормативно-правовых актов (НПА) и их правоприменение. Законы являются высшим императивным выражением воли социума, все последующие подзаконные НПА подлежат изданию на их основе и во исполнение законов1.
Соответственно, наиболее важное значение в системе управления медициной имеет нормативно-правовая информация, которая обеспечивает задачи нормативно-правового управления здравоохранением, стандартизации и контроля качества как медицинских процедур (лечения, профилактики, диагностики, реабилитации), так и управленческих решений. Нормативно-правовая информация является особым видом информации, специфика которой заключается в том, что, вне зависимости от своего содержания, она всегда обладает определенной социальной значимостью и в той или иной степени обязательна для исполнения, потому что «незнание закона не освобождает от ответственности». Отражая объективные закономерности научно-технического прогресса и развития социума, стандарты технологий и нормы права рассчитаны на то, чтобы в определенных условиях человек следовал именно тем моделям, которые предписаны этими правовыми нормами2.
В соответствии с буквой закона правовые акты, которые затрагивают права, обязанности и свободы гражданина и человека, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. Неопубликование нормативного акта есть условие его недействительности, необязательности. В теории права недействительные, необязательные акты признаются ничтожными, что означает правомерность их неисполнения. Государство, публикуя нормативно-правовые акты, не только предоставляет должностным лицам, органам государственной власти, гражданам возможность ознакомиться с ними, но и предполагает, что они используют эту возможность1.
С 1 января 2014 года в России вступил в силу новый закон о государственных закупках: Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О договорной системе в отрасли закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который постепенно заменит более ранний Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»84. Ряд положений нового закона вступили в силу в 2015 году, а некоторые вступят только в 2016 и 2017 гг. Принимая во внимание, что помимо закона регулирование государственных закупок осуществляется другими документами – постановлениями правительства, приказами министерств и ведомств и т.д., – есть основания полагать, что вступление нового закона в силу будет связано с принятием ряда подзаконных актов, нацеленных на обеспечение выполнения закона и регулирования вопросов, не рассмотренных в законе2.
Оба закона – и 2005, и 2013 года – содержат положения касательно отношений, на которых действие закона не распространяется, к примеру, закупки, осуществляемые международными финансовыми организациями, перечень которых утверждается Правительством (на сегодняшний день – Распоряжением Правительства России от 29 декабря 2007 г. №1968-р85). Следует обратить внимание, что в этом Распоряжении нет упоминания Глобального фонда1.
В законе есть определенные изменения в отношении возможных методов закупок. Так, ст. 10 закона 2005 года предусматривалось, что закупки могут осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, либо без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на биржах). Ст. 24 нового закона также разделяет способы осуществления закупок на конкурентные и у единственного поставщика. Конкурентными способами определения поставщиков являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Под конкурсом понимается способ определения поставщика, при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта; при проведении аукциона ключевую роль играет цена контракта2.
Как правило, закупки лекарственных средств должны осуществляться методом аукциона: это было предусмотрено ст. 10(4) закона 2005 года, а также Перечнем товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденным распоряжением Правительства России от 27 февраля 2008 г. №236-р86, который упоминает продукцию неорганического и органического синтеза (код 2400000), которая включает в себя и лекарственные средства (код 2423000: фармацевтические препараты, медицинские химические вещества и лекарственные растительные продукты)3.
Цены на лекарственные средства, которые включены в перечень основных лекарств, не могут превышать определенного предельного уровня, который пересматривается каждый год. Процедура определения максимальной цены на лекарственные средства регулируется Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2010 г. № 865 «О государственном регулировании цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов». В соответствии с данным документом, Министерство медицины по согласованию с министерствами промышленности и торговли, экономического развития и финансов ежегодно, не позднее 15 октября, должно представлять в Правительство России проект перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов. Предельные цены на важнейшие лекарственные препараты определяются Министерством медицины и Федеральной службой по тарифам по итогам рассмотрения пакета документов, предоставляемых производителями.
Закон о государственных закупках № 44-ФЗ нацелен на повышение эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности их осуществления, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в части, касающейся планирования закупок, определения поставщиков, заключения договоров о поставках товаров, выполнении работ и оказания услуг, мониторинга и аудита закупок и контроля в отрасли закупочной деятельности. Закон предусматривает создание всеобъемлющей договорной системы осуществления государственных закупок, которая охватывает учреждения всех уровней, с использованием единой информационной системы. В соответствии с новым законом, договорная система в отрасли закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства договорной системы в отрасли закупок, а также ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. В законе предусмотрены такие важные механизмы, как обязательное общественное обсуждение закупок (ст. 20), участие субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (ст. 30), мониторинг и аудит в отрасли закупок (глава 4). Новый закон также предусматривает применение национального режима при всех закупках, который требуется в свете вступления России в ВТО и который может оказать влияние на конкурентоспособность национальных поставщиков, подрядчиков и исполнителей, ранее пользовавшихся приоритетом. Как отмечалось выше, новый закон полностью вступает в силу в 2015-2017 годах, и ожидается, что в течение этого периода будут разработаны и приняты необходимые подзаконные акты. Представляется, что в новом законе обращается внимание на многие пробелы в системе государственных закупок России, существовавшие прежде, и предусматриваются более эффективные механизмы по мониторингу, контролю и опротестованию решений в отрасли закупок, что может способствовать увеличению прозрачности государственных закупок и подотчетности организаций, которые принимают участие в процессах закупок1.
В соответствии со спецификой нормативно-правовая информация не имеет достаточно хорошо отлаженных каналов распространения и публикации. В действующем законодательстве России еще есть большое количество пробелов и противоречий, которые связаны с изменениями социально-политических и экономических условий. Действующие нормативно-правовые акты быстро устаревают, а их изменение, исключение утративших силу и дополнение документов не всегда осуществляется своевременно. На местах (в особенности на периферии) многие нормативно-правовые документы отсутствуют, что снижает существенным образом управляемость системой медицины и ее эффективность. Существующая на сегодняшний день нормативно-правовая база медицины России создавалась десятилетиями, поэтому для нее характерным является наслоение нескольких исторических пластов, которые отражают разные этапы развития и реформирования медицины.
2.2 Анализ и оценка сложившейся системы закупок в отрасли медицины
Как уже было сказано выше, в течение 2010-2011 годов для российского медицины были приняты системообразующие Федеральные законы, которые определили и конкретизировали основные положения о механизмах и структуре организации медицинской помощи в Российской Федерации, а также обращении лекарственных препаратов.
Итогами медицинской политики Минздравсоцразвития России за 2007 – 2012 гг. стала стабилизация цен на рынке фармацевтической политики, формирование современной системы регистрации лекарственных средств, значимое повышение доступности лекарственных препаратов для сельских жителей, увеличение финансового обеспечения системы лекарственного обеспечения.
Государственное регулирование цен на лекарственные препараты, которые вошли в перечень жизненно важных и необходимых лекарственных препаратов, началось с апреля 2010 года. Разработку перечня жизненно важных лекарственных препаратов вели основные внештатные специалисты Министерства, которые являются ведущими специалисты России по профильным заболеваниям1.
При разработке за основу был взят аналогичный перечень Всемирной организации медицины (ВОЗ), который существует уже несколько десятков лет. Подобные перечни утверждены более чем в 160 государствах мира. В перечень входят те препараты, которые отвечают основным потребностям системы медицины с учетом их безопасности, эффективности, доступности. Несмотря на это, это те лекарственные препараты, которые больше всего влияют на уменьшение параметров заболеваемости и смертности2.
До введения системы регулирования в течение 2009 года, цены увеличивались скачкообразно, по итогам года показав значительный прирост – в амбулаторном сегменте на 10,8%, а в госпитальном на 16,1%. В отдельных регионах надбавки на лекарственные средства, пройдя через цепочку посредников, достигали 200%.
Основная цель, которая была поставлена перед системой государственного регулирования цен – стабилизировать ситуацию и обеспечить прозрачность ценообразования, чтобы гарантировать доступность жизненно необходимых и наиболее важных лекарственных препаратов.
По итогам 2010 года уменьшение цен в среднем по России в амбулаторном сегменте фармацевтического рынка составило 2,64 %, в госпитальном сегменте – 2,58 %.
Применение дифференцированных предельных торговых надбавок в амбулаторном сегменте также привело к тому, что в группах лекарственных препаратов стоимостью от 50 до 500 руб. и свыше 500 руб. было достигнуто значительное уменьшение розничных цен – на 3,88 % и 6,48 % соответственно. Уменьшение цен на лекарственные препараты в ценовой категории до 50 руб. составило около 0,36 %. 
Такая политика регулирования ценообразования на фармацевтическом рынке позволила стабилизировать ситуацию с увеличением цен, исключив при этом возможность многократного повышения цены за счет цепочки посредников.
Например, по итогам 2011 г. рост цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты в более чем в два раза ниже роста потребительских цен на все услуги и товары. В сегменте ЖНВЛП, который находится под действием ценового регулирования, цены увеличились только на 1,7%.
С 2000 года в России наблюдается устойчивый абсолютный рост совокупных затрат (из государственных источников и личных денежных средств населения) на изделия медицинского назначения и лекарственные средства. По итогам 2007 года объем российского рынка фармации составил 11,7 млрд. долл. США (около 300 млрд. руб.), повысившись по сравнению с 2006 годом на 17%. Общие затраты на лекарственные средства составили около 0,9% от внутреннего валового продукта (ВВП). По итогам программы обеспечения необходимыми лекарственными средствами (ОНЛС) в 2007 году было отпущено лекарственных средств на сумму 49,894 млрд. руб. Объем коммерческого розничного фармацевтического рынка в 2007 году достиг порядка 160 млрд. руб., что в стоимостном выражении составило рост 8% по сравнению с 2006 годом1.
Затраты разных источников финансового обеспечения на лекарственное обеспечение за указанный период возрастали не пропорционально. В связи с принятием поправок к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» в 2005 году наблюдался резкий прирост затрат из государственных источников финансового обеспечения, что обусловило фактическое удвоение объема российского фармацевтического рынка за счет реализации программы ОНЛС (дополнительного лекарственного обеспечения - ДЛО)2.
Одновременно с этим в 2008 г. была полностью погашена задолженность — 15,5 млрд. руб. — перед фармацевтическими организациями за отпущенные в 2007 г. лекарственные средства. Это позволило ликвидировать дефицит денежных средств, которые образовался в системе обеспечения лекарственными средствами в 2007 г3.
За период 2007 - 2011 гг. были существенно повышены затраты на лекарственное обеспечение. Если плановый норматив финансовых затрат на одного гражданина, который получает лекарства в виде набора социальных услуг, составил в 2009 году 465 руб. в месяц, то в 2011 году норматив составлял 849 руб. в месяц. В 2012 г. году был запланирован рост норматива на 8,1% - до 918 руб. в месяц4.
При этом важно подчеркнуть, что норматив – это только основа для расчета субвенции, которая перечисляется в регионы для финансового обеспечения лекарственного обеспечения. Для конкретного гражданина, который имеет право на льготные лекарства, этот норматив не может ограничивать стоимость рецепта.
В 2008 г. объем субсидий составил 30,8 млрд. руб. В 2011 г. было предусмотрено на оплату лекарственных препаратов, которые предоставляются в виде набора социальных услуг, 32,72 млрд. рублей и 13,6 млрд. рублей межбюджетных трансфертов для реализации отдельных полномочий по лекарственному обеспечению1.
За период с 2007 по 2011 гг. значительно повысилось финансовое обеспечение закупки препаратов для лечения высокозатратных нозологий, в рамках которой больные гипофизарным нанизмом, миелолейкозом, рассеянным склерозом, муковисцидозом, гемофилией, болезнью Гоше, а также пациенты после трансплантации органов и (или) тканей получают требуемые лекарства бесплатно. В 2008 г. на эту программу было направлено 33 млрд. руб., в 2011 г. – 47,92 млрд. руб.
Общие суммарные затраты на льготное лекарственное обеспечение граждан России в амбулаторных условиях за счет средств федерального бюджета составили в 2009 году 85,7 млрд. рублей, в 2010 году 85,8 млрд. рублей, в 2011 год составили 92,85 млрд. рублей.
Анализ реализации региональных программ льготного лекарственного обеспечения в 2009 году показал, что общий объем затрат бюджетов субъектов России на льготное лекарственное обеспечение составил 19,102 млрд. рублей. Совокупные региональные затраты на амбулаторное лекарственное обеспечение в 2011 году составили 29,41 млрд. рублей.
По информации, которая представлена 83 субъектами, в 2011 году усредненные региональные затраты на лекарственное обеспечение одного льготополучателя в месяц составили 396 руб., на детей - 189 руб. и на граждан старше трудоспособного возраста - 419 руб.
С учетом размера предусмотренного на 2012 год федерального консолидированного подушевого норматива финансовых затрат 918 рублей в месяц, очевиден низкий уровень регионального финансового обеспечения на лекарственное обеспечение больных в амбулаторных условиях.
Таким образом, на сегодняшний день за счет денежных средств федерального бюджета финансируется основная часть затрат по лекарственному обеспечению граждан России в амбулаторных условиях.
По оценкам Министерства, совокупное количество граждан, которые имеют право на обеспечение лекарственными средствами в амбулаторных условиях за счет бюджетов России всех уровней в 2011 г. составило около 24 млн. человек (около 17 % населения России).
При этом фактически получали лекарственные препараты в амбулаторных условиях за счет бюджетов в 2011 г. около 11 млн. человек (около 8 % населения России).
Вместе с тем, на сегодняшний день государственные гарантии не полностью покрывают потребности всех категорий населения в лекарственных средствах при оказании медицинской помощи, в первую очередь, в амбулаторных условиях. По этой причине определяющее воздействие на доступность медицинской помощи, её качество и эффективность в стране оказывает уровень доходов граждан, который связан напрямую с возможностью реализации их трудовой задачи.
Складывается парадоксальная ситуация, а именно: самая большая потребность гражданина в лекарственной терапии сопровождается самыми меньшими возможностями её получить из-за полной или частичной потери трудоспособности больного человека.
Следствием вышеизложенного является не только относительно низкий, в сравнении с экономически развитыми государствами, уровень подушевого потребления лекарственных средств, но и нарушение принципа равенства возможностей граждан в получении необходимой медицинской помощи по параметру экономической доступности1.
Среди других критериев, которые оказывают влияние на экономическую доступность лекарственной помощи, следует отметить следующее:
недостаточно сбалансированная структура финансового обеспечения лекарственного обеспечения в России, с нарушением страховых механизмов, в итоге чего больные вынуждены приобретать за свой счет самые дорогостоящие препараты;
увеличение сектора безрецептурной продажи, что означает большой объем выплат из кармана больных;
недостаточное развитие российской промышленности фармации, как источника доступных и дешевых лекарственных средств;
увеличение стоимости медикаментозного лечения, которое связано с появлением дорогостоящих инновационных препаратов для терапии обширно распространённых заболеваний, включая сердечнососудистые, отсутствием механизмов стимулирования использования более дешевых воспроизведённых лекарственных средств (дженериков) при условии их доказанной эффективности и безопасности, а также с агрессивной маркетинговой политикой производителей лекарственных средств;
частые случаи неэффективной и нерациональной лекарственной терапии, которая не соответствует стандартам лечения (часто – из-за отсутствия таких стандартов), назначения лекарственных препаратов не в соответствии с установленными медицинскими показаниями;
отсутствие системы профилактики (управления рисками) и ранней диагностики заболеваний, которая достаточна для предотвращения развития тяжелых заболеваний или лечения их на ранней стадии, что ведет к постоянному удорожанию стоимости лечения;
отсутствие системы прогнозирования развития заболеваний и их осложнений (несоответствие популяционной численности больных мировым и европейским данным, отсутствие единого регистра больных с системой/методологией прогнозирования развития осложнений);
неравномерность распределения льгот: многие тяжелые заболевания и необходимые для их лечения лекарственные средства не включены в списки, в рамках которых осуществляется компенсация стоимости лечения на региональном или федеральном уровнях1.