диплом Проблемы государственной и муниципальной службы

с судебной практикой ...

Введение 2
Глава 1. Характеристика института государственной службы в РФ 4
1.1 Государственная служба: история, тенденции развития. 4
1.2 Государственная служба в системе государственного управления 17
Глава 2. Муниципальная служба в организации местного самоуправления 30
2.1 Сущность местного самоуправления 30
2.2 Муниципальный служащий: понятие и классификация 35
Глава 3. Проблемы развития и функционирования государственной и муниципальной службы на современном этапе 39
3.1 Правовая природа соотношения и различий государственной и муниципальной служб 39
3.2 Проблемы государственной и муниципальной службы в механизме современного российского государства 45
Заключение 49
Список использованных источников

....
Цель работы - выявление соотношения, взаимосвязи и проблем государственной и муниципальной службы.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
- провести анализ государственной службы в системе государственного управления;
- рассмотреть систему и виды государственной службы;
- охарактеризовать управление государственной службы;
- проанализировать сущность местного самоуправления;
- установить правовой статус муниципального служащего;
- рассмотреть понятие, содержание и виды публичной службы;
- провести анализ правовой природы соотношения и различий государственной и муниципальной служб;
- выявить и рассмотреть проблемы государственной и муниципальной службы в механизме современного Российского государства.
Объектом исследования является организация публичной власти.
Пре дмет работы – общественные отношения, возникающие в сфере осуществления и реализации публичного управления.
Методологическую основу исследования составили общие и частно-научные методы познания. Общими явились диалектический, сравнительный, системный методы, методы дедукции (от общего к частному) и индукции (от частного к общему), методы анализа и синтеза. Среди частно-научных юридических методов использовались формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

Ограничения и запреты (правоограничения), связанные с государственной службой, - это обусловленные Конституцией РФ и установленные федеральным законом, иными нормативными правовыми актами условия, правила, запреты, ставящие государственного служащего в определенные юридические рамки, выходить за пределы которых запрещено.
Ряд запретов налагается статьей 17 Закона. В частности, согласно ей госслужащие не могут:
- осуществлять предпринимательскую деятельность;
- приобретать ценные бумаги для получения дохода;
- получать вознаграждения от физических и юридических лиц;
- использовать в своих корыстных целях государственное имущество;
- публично высказываться о деятельности руководителей и вышестоящих госорганов;
- свободно принимать награды других государств;
- хранить деньги в иностранных банках.
Отдельного внимания заслуживает пункт о неправомерных поручениях. Государственный служащий не должен исполнять требования начальства слепо. Каждое поручение нужно оценивать с точки зрения его соответствия действующему законодательству. В случае нарушения этого требования исполнитель несет дисциплинарную ответственность.
Также Законом предусмотрены ограничения в приеме на государственную службу и ряд специальных оснований прекращения государственно-служебных отношений, являющихся также правоограничениями.
Как видим, ограничений достаточно много и они серьезные. Важно понимать, что работа на госслужбе может напоминать о себе даже после увольнения. Например, людям, которые в юности были младшими чиновниками в каком-либо департаменте, в дальнейшем придется столкнуться с усложненной процедурой оформления загранпаспорта.
Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (ст. 55 п. 1) гласит, что государственным служащим за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются различные виды поощрений и награждений. В нем же указаны формы поощрений, которые можно сгруппировать по двум составляющим. Во-первых, нематериальное воздействие (моральная составляющая); во-вторых, материальная составляющая (пожалуй, наиболее важная в рассматриваемом нами понятии).
Поощрение представляет собой положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, публичное признание заслуг, отличий и успехов в служебной деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведение.
Действовавший до недавнего времени Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ (ст. 13) указывал, что за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения.
Идентичными являются определения поощрения, устанавливаемые в иных нормативно-правовых актах.
Таким образом, исходя из вышеприведенных определений, можно заключить, что поощрение государственных служащих как комплексное понятие представляет собой следующее:
- это положительная санкция, применяемая к государственному служащему по определенным основаниям;
- это санкция, налагаемая на служащего;
- это нормы, регулирующие поощрение, предоставляют Государственным служащим, занимающим различные должности и имеющим разные квалификационные разряды (классные чины, военные и специальные звания) равные возможности в получении благ, предусмотренных в них;
- это меры поощрения, так или иначе, приводят к повышению статуса служащего (досрочное повышение в чине, присвоение почетного звания), либо его материального положения (денежные премии).
Поощрение государственных служащих можно рассматривать как позитивную санкцию, применяемую государственным органом, что предполагает постепенный отход от только лишь негативного ее (санкции) толкования.
Таким образом, поощрение государственных служащих представляет собой санкцию, позитивно воздействующую на сознание и поведение служащего, стимулирующую наиболее эффективное выполнение должностных обязанностей.
Вместе с тем, меры поощрения (позитивная санкция) и меры ответственности (негативная санкция), являются, по сути дела, звеньями единого механизма, преследующими единую цель - обеспечение функционирования государственного аппарата на должном уровне, погрому и в нормативно-правовых актах они установлены как единый блок. Так, в утратившем силу Федеральном Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» ст. 14 «Ответственность государственного служащего» следовала за статьей, посвященной поощрениям государственного служащего. Аналогична последовательность статей и в Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации», Дисциплинарном уставе таможенной службы, а также в иных нормативно-правовых актах.
Юридическая ответственность государственных служащих – это, предусмотренные законодательством и иными нормативно-правовыми документами принудительные меры, являющиеся ответными действиями государства на правонарушения, совершённые государственным служащим. Основанием для их применения служит нарушение своих функциональных обязанностей государственным служащим.
Юридическая ответственность означенной категории служащих имеет место быть на базе общепринятых в соответствии с российским правом основаниях ответственности. Мы имеем в виду равенство всех перед законом; случаи, когда, привлекаясь по одному виду ответственности, гражданин (в нашем случае, - госслужащий) не освобождается от другого, вменяемого ему вида ответственности; а также применение единой для всех процессуальной формы рассмотрения дела.
Наряду с этим существует ряд особенностей в регламенте ответственности госслужащих, к примеру, особенные, специальные санкции, которые применяются только к категории государственных служащих; в некоторых случаях – повышенная ответственность за правонарушение.
В соответствии с серьёзностью и видом совершённого правонарушения, обстоятельствами и степенью вины, вследствие которых служебные обязанности нарушились, в отношении государственного служащего могут применить такие виды ответственности, как:
- уголовная
- дисциплинарная
- административная
- гражданско-правовая
либо другие меры наказания
В отношении государственных служащих применяется целый ряд правоограничений; госслужащие получают значительно более низкое денежное вознаграждение, чем работники, занятые в коммерческом секторе экономики. И поэтому государство старается компенсировать государственным служащим эту разность в виде дополнительных социальных гарантий. Хотя ненормированный рабочий день, служебная нагрузка, ответственность за принимаемые управленческие решения, - такие особенности служебной деятельности госслужащих, часто гораздо больше превосходят аналогичные нагрузки иных категорий служащих.
Анализируя практику правового регулирования госслужбы в других правовых государствах, наше внимание мы можем акцентировать на двух социальных гарантиях, которые предоставляются государственным служащим в этих государствах, которые являются самыми важными, это:
- первая - практически гарантированная занятость на весь временной промежуток от поступления на службу в государственные органы и вплоть до выхода на заслуженный отдых, т.е. полностью на период профессиональной деятельности человека;
- вторая - напрямую связанный с выслугой лет на государственной службе, достаточно высокий уровень пенсионного обеспечения
Именно эти две гарантии придают государственной службе в глазах всего общества престиж и привлекательный вид. Следовательно, закреплённые в нормативно-правовых документах, социальные гарантии - важнейший присущный элемент правового статуса государственного служащего.
Под обязанностями государственного служащего имеются в виду обусловленные Конституцией РФ и установленные федеральным законом, иными правовыми нормативными актами для обязательного систематического осуществления функции (основные действия), составляющие в своей совокупности существо профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
В Федеральном законе нормативно определен состав основных обязанностей государственных служащих, но законодательство возлагает на государственного служащего большее число обязанностей; конкретные обязанности государственных служащих по соответствующим государственным должностям определяются соответствующими должностными инструкциями и положениями.
В Законе предусматривается шесть обязанностей, относящихся к существу служебной деятельности, и две – сопутствующие статусу государственных служащих.
Госслужащему следует работать в строгом соответствии с Конституцией РФ и принятым регламентом, чтить и соблюдать служебный распорядок.
Чиновнику полагается:
- пройти дактилоскопическую регистрацию;
- не разглашать информацию, которая охраняется законом или касается частной жизни граждан;
- поддерживать нужный квалификационный уровень;
- беречь государственное имущество;
- сообщать определенные сведения о себе и членах семьи -в частности, отчитываться о доходах;
- корректно общаться с гражданами;
- не совершать поступков, которые могли бы порочить его должность.
- представлять сведения о себе, о членах своей семьи, а также о полученных доходах и подлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
- сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретения гражданства другого государства в день выхода из гражданства или в день приобретения гражданства другого государства;
- соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральным законом № 79 и другими федеральными законами;
- сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта.
В нормативно-правовых документах РФ, будь то Конституция РФ, ТК РФ, УК РФ, КоАП РСФСР и других весьма часто встречается такое понятие, как «должностное лицо». Нормативное определение, которое содержится в УК РФ, используется лишь для целей предмета регулирования, а для административного права является неприемлемым.
На настоящий момент не принято единое нормативное определение, что такое «должностное лицо», правда, в некоторых нормативно-правовых актах имеются некоторые толкования определённых категорий должностных лиц, например «должностное лицо таможенных органов», «должностные лица местного самоуправления» и т.п.
В специальной литературе мы можем встретить различные мнения и, резюмируя сказанное, можно дать такое определение этому понятию: «должностные лица – это государственные служащие, которые относятся к руководящему составу, осуществляющие организационно-распорядительные, управленческие функции, которые влекут за собой юридические последствия.
Наряду с этим, должностными лицами могут считаться и специалисты, и консультанты, т.е. другие функциональные работники, так как или имеют полномочия, которые связаны с подготовкой управленческих решений, требующих соответствующих знаний, или осуществляют профессиональную деятельность, при реализации которой они совершают значимые - юридически – действия.
В литературе встречаются различные точки зрения, обобщая их, можно сказать, что должностным лицом прежде всего являются государственные служащие, относящиеся к категории руководителей (они осуществляют управленческие, организационно-распорядительные функции, влекущие юридические последствия). Однако и функциональные работники (специалисты, консультанты) также могут считаться должностными лицами, поскольку они либо наделены полномочиями, связанными с подготовкой управленческих решений, требующих специальных знаний, либо занимаются профессиональной деятельностью, в ходе которой совершают юридически значимые действия.
Государственные служащие, как должностные лица, квалифицируются по разрядам - классным чинам. Так, классный чин референт государственной службы 1,2 и 3 класса именуется в Законе секретарь и советник государственной гражданской службы 1,2 и 3 класса - референт государственной гражданской службы 1,2 и 3 класса, в названиях всех иных классных чинов было добавлено указание на вид государственной служебной деятельности - гражданская;
Для государственных служащих установлена самостоятельная и единственная процедура присвоения классных чинов для государственных служащих - квалификационный экзамен.
В целом, законодатель не пошел по пути упрощения системы классных чинов, сохранив громоздкость указанной системы, базисом для которой послужила, скорее всего, система чинов Российской Империи, что легко заметить, сравнив, например, названия высших классных чинов действующей системы в Российской Федерации и системы «Табели о рангах» Российской Империи.
Громоздкость системы классных чинов служащих Российской Федерации тяготеет скорее к системам чинов азиатских государств, в частности КНР, где система рангов государственных служащих имеет не менее громоздкую структуру и также состоит из 15 структурных элементов - рангов.
В целом, несмотря на изменения система квалификационных разрядов - классных чинов государственных служащих не претерпела существенных изменений:
во-первых, первичной правовой категорией по-прежнему останется должность, а статус классных чинов останется подчиненным по отношению к ней;
во-вторых, по-прежнему отсутствует четкое определение правового понятия «классный чин»;
в-третьих, сама система классных чинов осталась практически без изменений, представляя собой сложное в реализации и громоздкое образование.
Таким образом, несмотря на изменения в Федеральном Законе о государственной гражданской службе Российской Федерации», касающиеся должностей государственных служащих, принципиальных изменений в самой сущностной характеристике чинов не произошло. Однако уже отмеченные изменения позволяют утверждать, что в дальнейшем положение чина будет изменено в сторону усиления его позиций по отношению к должности.
Глава 2. Муниципальная служба в организации местного самоуправления
2.1 Сущность местного самоуправления
Муниципальная служба как понятие используется для определения характера и рода деятельности людей, отражая факт управления муниципальными правами. Муниципальная служба органически связана с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ. В деятельности муниципальных служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции местного самоуправления, поскольку в должности содержится часть полномочий соответствующего органа местного самоуправления, она неотрывна от его структуры и в то же время имеет целью организацию кадрового состава органа местного самоуправления - муниципальных служащих. Должность предполагает решение целого комплекса вопросов: установление вакансий, правила и способы их замещения, порядок аттестации, перевода с одной должности на другую и т.д. Отсюда муниципальная служба, если ее рассматривать с точки зрения места, которое она занимает в системе местного самоуправления, берет начало там, где вводится должность.
Профессор В.Ю. Войтович обозначает следующие содержательные моменты муниципальной службы:
а) муниципальная служба призвана содействовать реализации полномочий органов местного самоуправления;
б) эта организационная форма деятельности направлена на формирование штатов органов местного самоуправления и правовое регулирование работы муниципальных служащих;
в) содержанием деятельности муниципальных служащих является практическая реализация задач и полномочий местного самоуправления.
В Российской Федерации понятие муниципальной службы закреплено в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (п. 1 ст. 2) - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется названным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе (там, где они приняты) и уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов.
В Российской Федерации в Федеральном законе от 2 марта 2007 № 25- ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» во 2 статье закреплено следующее понятие муниципальной службы. Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации устанавливаются также Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25 (ст. 4). Структура этого закона не позволяет определить понятие «муниципальная служба» вне связи с понятием «муниципальная должность».
Согласно данному закону (ст. 6), под муниципальной должностью понимается:
«П. 1. Должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
П. 2. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
П. 3. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации».
Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим).
Анализируя систему законодательства о муниципальной службе, выделим следующие признаки муниципальной службы.
1. Муниципальная служба - профессиональная деятельность. Гражданину, претендующему на должность муниципального служащего необходимо иметь уровень профессионального образования, соответствующий квалификационным требованиям к определенной муниципальной должности. Для этого у него должны быть документы, подтверждающие его квалификацию, - дипломы об образовании, о профессиональной переподготовке, удостоверения или свидетельства о повышении квалификации.
Уровень квалификации муниципального служащего должен быть необходимым и достаточным для осуществления им профессиональной деятельности - решения профессиональных задач, соответствующих его должностным обязанностям.