Эффективность органа государственного управления: критерии, методы оценки.

Оглавление
Введение 2
Глава 1. Теоретические основы государственного управления и государственной службы 5
1.1.Теоретико-методологические аспекты государственного управления и государственной службы 5
1.2. Принципы государственного управления и государственной службы 9
1.3.Организационно-экономический механизм предоставления государственных услуг в современных условиях 11
Глава 2. Методы и критерии оценки государственного управления 20
Заключение 38
Список литературы 39

Также население и госслужащие сходятся во мнении о том, что наибольшее влияние на экономическую жизнь оказывает именно бюрократия (45,4% опрошенных), тогда как президент влияет лишь на политическое развитие общества. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений, в большинстве своем дают негативную оценку работе российской бюрократии (от 50 % молодежи до 56-62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов)12. Неэффективность функционирования российской бюрократии подтверждается и результатами многочисленных зарубежных исследований. Так, например, в рейтинге глобальной конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index), представленном в ежегодных докладах Всемирного экономического форума, Россия в 2011-2012 гг. находится на 66-ом месте из 14213.Достижением последних пяти лет стала разработка национальной методики комплексной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Данная оценка осуществляется посредством ежегодного мониторинга эффективности органов исполнительной власти в субъектах федерации по множеству показателей, затрагивающих все сферы жизни общества, и заключается в составлении на их основе рейтинга регионов. На основе результатов данного мониторинга возможно производить оценку эффективности исполнительной власти в России не в целом, а как сумму частей эффективности региональной власти.Низкая ээффективность государственного управления в регионах подтверждается не только косвенными социально-экономическими показателями, но и результатами ежегодного исследования непосредственно эффективности исполнительной региональной власти, осуществляемого Министерством регионального развития совместно с субъектами Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», а также Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. N 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”»14. Результатом оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти являются итоговый рейтинг субъектов Федерации. По мнению автора, данный рейтинг дает значительную объективную информацию для оценки эффективности региональной власти, поскольку в нем наиболее полным образом собраны точно измеряемые показатели из разных сфер государственного управления, на основе которых осуществляется равное сравнение субъектов РФ. Кроме того, данное исследование позволяет выявить ряд сфер, которым необходимо уделить особое внимание для улучшения социально-экономического положения в регионе. В ряде же иных рейтингов часто осуществляются различного рода манипуляции посредством отбора наиболее высоких и замалчивания наиболее низких показателей, в результате чего формируется ложное представление о достаточном благосостоянии практически каждого региона.[9]Анализ регионального уровня эффективности государственного управления в Волгоградской области также наглядно демонстрирует тенденции снижения по отношению к общефедеральным. Снижение эффективности функционирования регионального правительства в Волгоградской области, проявляющееся как в рейтингах Минреги- онразвития России, так и в оценках регионального экспертного сообщества, является следствием недостаточной последовательности в реализации приоритетных направлений региональной государственной политики; высокого уровня ротации в административном аппарате руководства областью; противоречий между представителями региональной исполнительной власти и руководителями органов местного самоуправления и др.В рамках пессимистичного сценария социально-политическое и общественно-экономическое развитие Волгоградской области может повторить события трехлетней давности. Существует вероятность того, что деятельность команды губернатора Волгоградской области С. А. Боженова приведет к дальнейшему развитию кризиса эффективности региональной исполнительной власти. В глазах жителей региона нахождение на посту губернатора-«астраханца» остается недостаточно легитимным, что может подпитываться и различными скандалами, в которых регулярно оказываются глава региона и его команда. В перспективе возвращение к принципу выборности глав представительной власти субъектов РФ должно способствовать повышению административной и политической ответственности региональной бюрократии, а следовательно, и ее эффективности.Таким образом, уровень эффективности бюрократии в Волгоградской области как одном из субъектов Российской Федерации в целом отражает общероссийские тенденции. Однако, по сравнению с другими регионами, область демонстрирует значительное снижение основных показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти, что, по мнению автора, является следствием кризиса системы государственного управления в регионе, связанного со сменой губернаторских составов и их деятельностью в течение последних лет.Опираясь на международный опыт реформирования системы государственной службы, можно предложить ряд рекомендаций для повышения функциональной эффективности государственной бюрократии в современной России:- совершенствование правовой основы деятельности органов исполнительной власти РФ и субъектов Федерации;формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной бюрократии;разработка и введение антикоррупционных стандартов не только в виде установления для государственной бюрократии единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции, но и конкретных санкций за их нарушение;создание системы контроля деятельности государственной бюрократии со стороны институтов гражданского общества;упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих как одной из составных частей государственной бюрократии, которые должны быть закреплены в должностных регламентах;совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих;внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении;внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих.Поиск оптимальной структуры федеральных органов исполнительной власти продолжается в течение более чем двадцатилетнего периода существования рыночных отношений. При проведении реорганизаций в этой сфере в определенной степени были попытки учета зарубежного и советского опыта построения системы исполнительной власти. Однако получаемые решения не отличались системностью применяемых подходов. Результаты таких действий негативно влияют на конечные результаты деятельности исполнительной власти и негативно отражаются на качестве социально-экономического развития государства. С одной стороны, имеет место дублирование сфер деятельности разными министерствами и ведомствами, а с другой стороны, можно отметить наличие множества пробелов в регулировании и управлении отдельными сферами.Множественные реорганизации структуры органов исполнительной власти оказывали дезорганизационное воздействие на их деятельность, приводили к оттоку квалифицированных кадров. Следует отметить, что проведение реорганизации структуры органов власти в соответствии с изменениями социально-экономической или общественно-политической ситуации необходимы, но частое проведение реорганизаций говорит о поспешности и несистемности принимаемых решений.[10]Недостаточная системность существующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне выражается в следующем:1) службы как надзорные органы входят в структуру поднадзорных министерств, что противоречит требованиям эффективного управления и контроля;2) отдельные функции системы (иерархии) функций государственного управления обеспечены полномочиями структуры органов управления;3) нелогичное включение отдельных органов управления в структуру некоторых министерств (в частности, вхождение в структуру Министерства промышленности и торговли РФ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, однако техническое регулирование и стандартизация должны охватывать, помимо промышленности и торговли, и другие сферы и отрасли экономики);4) чрезмерное количество контролирующих органов, что порождает определенный дисбаланс между стратегическим целеполаганием и контрольно-надзорной деятельностью;5) создание отдельных министерств по развитию Дальнего Востока, по делам Северного Кавказа, по делам Крыма вместо логичного включения соответствующих агентств в структуру Министерства экономического развития РФ (или — ранее, до упразднения, — в структуру Министерства регионального развития);6) нелогичность наименований отдельных органов управления второго уровня (представляется, что такие федеральные службы как Росреестр, Роспатент, Роструд, Росстат исходя из выполняемых данными органами функций должны быть агентствами).Можно выявить и иные нелогичности, что требует определенных преобразований в рассматриваемой сфере.Основу формирования эффективных организационных структур, в том числе структуры органов государственного управления, обеспечивающей инновационное развитие государства, должны составлять принципы:системный характер и полнота спектра функций органов государственного управления;2. целевая ориентация на конечные результаты всех функций и задач системы управления;3. сочетание функционального, линейного и программно-целевого подходов к построению структуры органов государственного управления;4. соответствие функций, полномочий и ресурсов органов государственного управления;5. оптимальное сочетание централизации функций, полномочий и ресурсов на общегосударственном уровне с необходимой и достаточной самостоятельностью органов управления всех уровней;6. максимальный охват управленческих функций деятельностью системы органов государственного управления с отсутствием дублирования функций и задач этих органов;7. вменение необходимого и достаточного объема полномочий органов государственного управления в целях наделения их возможности самостоятельного принятия управленческих решений в части закрепленных за ними функций;8. межотраслевая координация управления комплексами взаимосвязанных отраслей;9. наличие горизонтальных связей между органами государственного управления и минимизация вынесения вопросов на более высокий уровень;10. ответственность самих органов управления, входящих в их состав подразделений и их руководителей за конечные результаты деятельности и обеспечение конечно-результатной мотивации кадрового состава.С учетом обозначенных принципов предлагается вместо действующих на высшем уровне государственного управления разнородных структур (министерств, агентств, служб и др.) сформировать структуру органов государственного управления, учитывающую специфику объектов управления и выполняемых ими функций, включающую следующие элементы: Правительство, федеральные министерства, государственные комитеты и надзоры. Кроме того, в составе этих структур могут быть выделены федеральные службы, агентства и комиссии.При определении формата органа следует учитывать, что министерства обладают сетью координируемых или подведомственных организаций, которые осуществляют производство продукции или оказание услуг, в то время как государственным комитетам подведомственны соответствующие координационные и управленческие органы. Министерства, государственные комитеты и надзоры обладают равным статусом, а руководитель государственного комитета и государственного надзора находится в ранге министра.Основными критериями разграничения в целях отнесения структуры к федеральным службам, федеральным агентствам и федеральным комиссиям являются следующие:- федеральные службы — они напрямую осуществляют управление соответствующей сферой, обладают разветвленной региональной сетью подведомственных структур и значимой численностью персонала;- федеральные агентства — осуществляют управление и софт-регулирование деятельности объектов соответствующей сферы, включают подведомственные управленческие структуры;- федеральные комиссии — по роду деятельности не относятся к числу органов текущего управления, осуществляют деятельность периодически.[7]Рассматривая вопрос формирования системы оценки качества и эффективности государственного управления, мотивации деятельности на конечные результаты соответствующих органов, их структурных подразделений и управленческого персонала, можно отметить, что эта система должна базироваться на ряде концептуальных положений:- «качество», характеризуемое как уровень исполнения органами государственного управления функций государства по отношению к обществу в целом и гражданину;- «эффективность» как уровень исполнения органами государственного управления функций государства по отношению к обществу в целом и гражданину, сопоставимая с объемом затраченных ресурсов (финансовых, природных, трудовых и материальных).Эти понятия взаимосвязаны, и представляется целесообразным в общем случае использовать единое определение «качество и эффективность» государственного управления. Этот двуединый параметр определяется такими аспектами как:1)  системность построения функций и структур органов государственного управления;2)  достаточный уровень квалификации и компетентности управленческого состава этих органов;3)  адекватность полномочий и ресурсной базы подразделений и оптимальное их распределение по уровням системы органов управления;4)  наличие системы показателей, обеспечивающих справедливую оценку и мотивацию на конечные результаты структурных подразделений и персонала.Логическая схема организации и проведения оценки качества и эффективности государственного управления представлена на рисунке 1. Рис. 1. Логическая схема оценки качества и эффективности государственного управленияСистема критериев оценки результатов и эффективности общества и государства приведена на рисунке 2.Первый уровень представлен интегральным показателем гармоничного развития (ИГР). Второй уровень — субинтегральные показатели: качества жизни (ИКЖ), качества экологической среды (ИКЭ), качества и результатов экономического развития (ИКЭР).Введение параметра эффективности несколько видоизменяет систему показателей оценки первого и второго уровня:- первый уровень — интегральный показатель эффективности гармоничного развития (ИЭГР).- субинтегральные показатели второго уровня представлены показателями эффективности обеспечения качества жизни (ИЭКЖ); эффективности обеспечения качества экологического развития (ИЭЭР); эффективности (интенсификации, инновационности) экономики (ИЭЭ).Третий уровень включают подсистемы локальных критериев: качества жизни, качества экологической среды и эффективности развития экономики (выражающейся в ее интенсификации и инновационности). Рис. 2. Система критериев оценки результатов и эффективности общества и государстваВ проектировании эффективных систем управления важно обеспечить справедливую оценку деятельности органов государственного управления, их подразделений и персонала в соответствии с критериями, ориентирующими их работу на конечные результаты. Такой подход может быть определен как «программирование и бюджетирование, ориентированное на результат и эффективность» (ПБОРЭ) как более полное определение похода «БОР». Результаты данной оценки должны лечь в основу системы мотивации.Оценка деятельности структур государственного управления и деятельности каждого конкретного сотрудника часто производится с учетом уровня исполнительской дисциплины. Однако более важными показателями оценки деятельности управленческих структур и персонала являются конечные результаты на основе ключевых показателей качества и эффективности (КПКЭ). Чтобы учесть данные приоритеты, предлагается формирование интегрального критерия оценки деятельности структуры государственного управления, который формируется из двух блоков:1)   блок оценки результатов и эффективности (∑V1i), вес которого составляет 0,65 (К1 (i) = 0,65);2)   блок оценки уровня исполнительской дисциплины (∑V2i) с общим весом 0,35 (К2 (i) = 0,35).Т.е. в структуре интегрального критерия качества и эффективности деятельности управленческих структур и персонала (IKKЭ) 2/3 по значимости (в соответствии с их функциями и полномочиями) должно приходиться на оценку и мотивацию по конечным результатам на основе ключевых показателей качества и эффективности (КПКЭ). IKKЭ рассчитывается по формуле:При этом, чтобы не затруднять проведение оценки, число показателей целесообразно ограничить 10 — 20 критериями.С учетом представленной системы показателей оценки деятельности органов государственного управления, их структурных подразделений и персонала, представляется целесообразным следующий подход к организации оплаты труда кадрового состава органов государственного управления и мотивации труда, предполагающий наличие двух элементов в структуре заработной платы:- базовая часть оплаты труда — формируется в соответствии с законодательством о государственной службе и может составлять до 50% от общего максимально возможного размера оплаты труда;- стимулирующая часть — устанавливается согласно предлагаемой системе оценочных и стимулирующих показателей, позволяя увеличивать базовую часть до 100% от ее величины при наличии максимальных положительных оценок.Фонд заработной платы рассчитывается по формуле:ФОТ = БЧ + СЧ;    СЧ = IKKЭ * max СЧ.где ФОТ – фонд оплаты труда;БЧ – базовая часть оплаты труда;СЧ – стимулирующая часть оплаты труда, max СЧ≥БЧ.IKKЭ — интегральный критерий качества и эффективности деятельности управленческих структур и персонала.Для проведения оценки результативности и эффективности деятельности органов государственного управления требуется соответствующая информационно-статистическая база, чтобы статистические данные по всем сферам деятельности, включая образование, науку и инновации, могли быть использованы для проведения оценки конечных результатов и эффективности этой деятельности.В этой связи данная модель оценки работы органов государственного управления и мотивации их кадрового состава направлена на обеспечение целевой ориентации деятельности данных органов на конечные результаты, что предполагает реализацию концепции «ПБОРЭ».Предлагаемая примерная система критериев оценки результатов деятельности на примере Министерства образования, науки и инноваций представлена в таблице 1.Таблица 1 – Примерная система критериев оценки конечных результатов деятельности Министерства образования, науки и инноваций РФ за период Следует также отметить, что условиями обеспечения целенаправленного, эффективного и стабильного развития государства являются: наличие концептуальной модели развития общества, рассмотренная в работе [2] которая пока не сформирована, целостная система основополагающих законодательных актов, наличие эффективной структуры органов государственной власти, а также эффективность их кадрового состава.ЗаключениеЭмпирический подход к изучению государственных услуг в данном исследовании базируется на обобщении теоретических основ, международном и российском опыте, практике и анализе предоставления государственных услуг в мире, России что позволило определить рекомендации и мероприятия по совершенствованию механизма повышения эффективности и качества государственных услуг.Развитие государственных услуг является частью административной реформы государственного управления. Государственные услуги - это важная составляющая сферы услуг в целом, результат процесса труда, прямо или косвенно воздействующего на услугополучателя, услугодателя и государство. Функции государства являются природой выполнения государственных услуг, что определяет участие государства в процессе финансирования, регулирования и исполнения процесса их оказания. В результате теоретического обоснования понятия государственные услуги, определено, что они имеют противоречивый характер. Отсутствие четких критериев, характеризующих государственные услуги, как отдельную категорию, указывает на целесообразность предложенной функциональной классификации.На уровне принятия решений о месте государственных услуг в государственном управлении было введено понятие «система предоставления государственных услуг». Структурирование данной системы как отдельной целостной смо- дели дало возможность соединить функциональные элементы, отразить их взаимодействие и особенности. На основании изученного мирового опыта предоставления государственных услуг, рассмотрена гипотеза реинжиниринга действующей системы предоставления государственных услуг на примере Екатеринбурга. Основным направлением исследования стал механизм государственно-частного партнерства.Концептуальным подходом к исследованию теоретических аспектов предоставления государственных услуг стала экономическая оценка эффективности государственных услуг. Определено, что совокупная эффективность данных услуг включает бюджетную, экономическую и социальную эффективность. При этом оценка эффективности является инструментом контроля управленческого цикла. Поэтому эффективность системы предоставления государственных услуг должна определяться с помощью системного анализа каждого элемента системы.Список литературы Власенкова Е.А. К вопросу о формировании систем целевых показателей и индикаторов оценки качества и эффективности деятельности органов власти в регионе / Е.А. Власенкова // Региональная экономика: теория и практика. – 2014. – 43 (370) – С. 34-44. Гринкевич, В.А. Кононов // Россия на рубеже веков. М.: Прогресс, 2000.Дрешер Ю. Н. Роль руководства в вовлечении персонала в процесс внедрения СМК / Ю. Н. Дрешер // Научные и технические библиотеки. - 2014. - № 3. - С.24-29. - Библиогр.: с. 29-30 Дрешер Ю. Управление качеством: особенности построения технической и кадровой политики / Ю. Дрешер // Независимый библиотечный адвокат. - 2013. - № 1 (79). - С.3-10. Жигалов Д. В. Механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий // Руководитель бюджетной организации. - 2010. - № 4,- С.4-11.Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс], офиц. текст. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».Котлячков О. В., Боталова Н. В., Кудрявцева Н. В. Эффективность использования государственной помощи: подходы к оценке // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. - 2010.- № 7. - С 17-25.Куприяшин Г.Л, Соловьев А.И. Теория и механизмы современного государственного управления: уч. пособие. М.: МГУ, 2013. 642 с.Куприяшин Г.Л. Модернизация государственного управления: институты и интересы. М.: МГУ, 2012.312 с.Оценка полной стоимости государственных и муниципальных услуг: методология, практический опыт и прикладной инструментарий: Проект 10221-62.2.8 «Оценка полной стоимости бюджетной услуги» в рамках Кооперативного соглашения с Агентством США по международному развитию (USATD) : Фонд «институт экономики города» - URL:http://www.urbaneconomics.ru/ download.php?dl_id=2860 Павлютенкова М.Ю., Сваруп А.А. Социально-политические аспекты концепции «Электронное правительство» //Технологии информацион-ного общества — Интернет и современное общество: труды VII Все-российской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 10 -12 но-ября 2012г. – СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2012. – С. 193 -195.Российская социально-экономическая cистема: реалии и векторы развития : Russian social and economic system: reality and development vectors : монография / [рук. авт. коллектива - Савченко П. В.] ; отв. ред. Р. С. Гринберг, П. В. Савченко. - Москва : ИНФРА-М, 2014. - 414, Ряховская Т.В. Применение метода центра оценки на государственной службе // Режим доступа: http://www.pu.virmk.ru/arhiv/2013/03/RyakhovskayaTV Садков В.Г. Концептуальные основы создания модели эффективной налоговой системы / В.Г. Садков, Л.С. Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель основного закона России / В.Г. Садков. — М.: Прогресс, 2008. — 168 с.