Новая стратегия территориального развития Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ
стр.
Введение 4
Глава 1. Положения стратегии территориального 9
развития России 9
Глава 2. Территориальное развитие РФ 13
Глава 3.Проблемы территориального развития 22
Глава 5. Государственное регулирование 39
территориального развития РФ 39
Заключение 45
Список литературы 47

Начал работу Институт современного развития, который унаследовал наработки РИО-Центра, где впервые, среди прочего, задача разработки стратегий развития РФ была связана с выявлением групп – получателей выгод и потерь и определением последствий от намечаемых процессов прямой стратегии для каждой из групп[28].
Нет сомнения в том, что институт стратегирования реально дееспособен лишь в форме частно-государственного партнерства, в котором муниципалитеты и общественные организации оказываются на стороне «частное», тогда как и федеральные и региональные власти – на стороне «государственное».
Стратегия территориального развития страны может стать реальным инструментом реализации «программы 2020» и последующих программ, т.е. приобрести качества подлинной преемственности лишь в том случае, если она будет формироваться как результат встречного движения: от уровня муниципальных образований и субрегионов, через уровень субъектов Федерации к федеральному горизонту и от него, через макрорегиональные и отраслевые программы – к каждому поселению. Чрезвычайно существенно, что Министерство регионального развития декларирует стремление работать по этой методической схеме, используя прежде всего поощрительные, стимулирующие инструменты, однако очевидно, что такая схема на порядок сложнее ранее применявшихся и нуждается в опоре на интеллектуальные ресурсы всего общества и тех общественных, экспертных организаций, что в максимальной степени отражают общественную потребность.
Такого рода общественная потребность структурируется не просто.
На «низовом», субрегиональном уровне полезность вовлечения местных экспертных сообществ в процесс стратегического планирования, как правило, не вызывает серьёзных возражений со стороны региональных властей, в то время как с федерального уровня этот горизонт неразличим. Однако отсутствие прямого сопротивления региональной власти не означает ещё поддержки с её стороны. Сама концепция формирования и укрепления горизонтальных связей между муниципальными образованиями вступает в противоречие с традицией сугубо «пирамидального» построения управленческих отношений. Власти регионов (в особенности на уровне министерств или департаментов) естественным образом предпочитают иметь дело не с ассоциациями поселений, а с обособленными муниципальными образованиями, обычно активно способствуя управленческому диктату муниципальных районов в отношении городских и сельских поселений.
Тем не менее, ситуация порождает сдержанный оптимизм. При активности общественных организаций, при доказательности программ и проектов, нацеленных на максимальное использование местных ресурсов в опоре на средний и, отчасти, малый бизнес, есть все основания надеяться на то, что вклад субрегиональных сообществ в экологическое, экономическое и социальное оздоровление страны будет становиться все более весомым.
На региональном уровне делается немало жестов в сторону консультаций с общественными экспертными организациями, однако лишь в отдельных, наиболее продвинутых субъектах Федерации в ближайшее время можно рассчитывать на реальную, системную институционализацию такого взаимодействия. Автократический характер региональной власти, уверенной в том, что «ее» экспертов совершенно достаточно для всестороннего анализа проектов и их последствий, все ещё является в России доминирующим. Изменить ситуацию может лишь накопление успешных примеров, и можно счесть очевидным, что отстройка института развития с активным вовлечением местных и субрегиональных сообществ становится задачей, в решении которой совершенно особое место могут и должны занять региональные общественные палаты.
Значительно сложнее задача формирования института стратегического планирования на уровне макрорегионов – нет традиции тесной координации программ между регионами-соседями, да и Минрегион ещё не определился с числом и локализацией ряда макрорегионов. Именно поэтому особое значение приобретает задача ассоциациирования региональных экспертных сообществ, естественной площадкой для которого имеют шансы стать ассоциации университетов – при вероятном лидерстве создаваемых сейчас Федеральных университетов. Поскольку в составе сформировавшихся общественных палат регионов руководители университетов представлены достаточно широко, и здесь позиция этих палат, их сотрудничество «по горизонтали» может приобрести принципиальное значение.
Наконец совершенно особое значение приобретает формирование общественно-государственного института территориального планирования на федеральном уровне – функцию ядра такого института вполне может принять на себя Общественный совет при Минрегионе, в продуктивной работе которого уже третий год принимают участие члены Общественной палаты РФ. Кооперация усилий с министерством и через Общественный совет, и напрямую имеет тем большее значение, что у Общественной палаты в целом и её комиссий есть полная возможность укреплять функцию независимой экспертной площадки, на которой облегчено неформальное взаимодействие с многими комитетами Федерального Собрания и с другими органами федеральной власти. Наконец именно на этой площадке облегчены условия для многостороннего обсуждения перспективной взаимной сыгранности отраслевых программ развития, территориальный аспект которых до настоящего времени не может быть отнесен к наиболее сильным их сторонам.
Только при системной организации экспертных обсуждений есть шанс наиболее взвешенным образом оценить программы и проекты, выдвигаемые по отраслевым каналам. Очевидно, к примеру, что нет иного механизма принудить РАО ОГК представлять действительно комплексную оценку выгод и рисков, включая вторичные, отдаленные последствия осуществления тех или иных крупномасштабных проектов, или выдвинуть дееспособные программы формирования малой энергетики, имеющей неоспоримое значение для субрегионов и поселений. Нет иного механизма для оценки стратегических планов лесопромышленного комплекса и обсуждения выгод и рисков базисного перехода на плантационный принцип порубки и посадки делового леса, при осознанном сохранении сибирской тайги как биосферного заповедника общемирового значения. Нет иной площадки для обсуждения стратегии РАО ЖД, которая предъявила программу строительства новых дорог, но умалчивает о стратегической задаче удвоения, как минимум, скорости движения, категорически необходимого для усиления связности страны в условиях демографического сжатия. Или для обсуждения цены, которую платит страна за упорное сохранение позавчерашней технологии строительства автомагистралей из низкосортного «асфальтобетона» без надлежащей подготовки и т.п.
Было бы наивно рассчитывать, что горстка чиновников и горстка экспертов, работающих на аутсорсинге, может самостоятельно совладать с задачей создания нового института, сетевого по своей природе. Задача вывода регионов в стадию подлинно инновационного развития, как показывает европейский опыт, относится к классу решаемых. В первую очередь, за счёт вовлечения интеллектуальных ресурсов широчайшего круга экспертов и, через них уже – за счёт мобилизации общественного мнения, за счёт преодоления уныния и порождения надежды, пребывающей в большинстве наших регионов в изрядном дефиците.
Глава 5. Государственное регулирование
территориального развития РФ
Особенности HA требуют более функционального вмешательства страны по устранению недочетов в государственной экономике, решению территориальных трудностей, формированию для стабильного развития регионов и страны в целом.
Переход РФ к новым экономическим и политическим условиям просит глубочайших реформ в муниципальном регулировании территориального развития. Основные тенденции проведения реформ определяются такими процессами, как замена административно-командного управления рыночных отношений, радикальное изменение структуры собственности и распределение заработков, реорганизация унитарного государства в федеративное и повышение экономических прав регионов.
Государственное регулирование территориального развития в условиях рынка исполняется на всех уровнях муниципального управления.
На федеральном уровне регулируются процессы организации изготовления в экстремальных районах и в районах нового освоения; реализация социальных и экологических программ; организация межгосударственных и межрегиональных экономических связей.
На региональном уровне главный интерес обязан уделяться применению местных ресурсов, рационализации структуры хозяйств, социальным и экологическим проблемам.
Специфика регионов описывает осмысленность применения определенного комплекта экономических мотиваций.
Для удачного реформирования экономики нужно учесть территориальные особенности в реализации главных направлений гос. политики.
В области налоговой и финансовой политики нужно поднятие доли региональных бюджетов в общем бюджете страны. В то же время нужно обеспечить во всех регионах РФ функционирование налоговой единой системы. В условиях неуравновешенной обстановки в стране осуществление долговременных территориальных планов невероятна, и Правительству приходится прибегать к чрезвычайным мерам. Это в главном вынужденная политика, но конкретно она непрерывно их воссоздаёт. Создается заколдованный круг, и выйти из него можно лишь при наличии политической воли к наведению порядка в муниципальном регулировании территориального развития.
Результатом данных действий обязана стать система организационно-правовых устройств, которые регулируют процессы территориального развития в интересах РФ. Эти механизмы исполняются в различных формах гос. поддержки субъектов федерации и городских образований и имеют цель:
- провоцировать формирование тех территорий, которые по определённым факторам не могут самостоятельно развиваться;
- поддерживать и активизировать средствами социальную маневренность населения отдельных регионов;
- сформировать условия для происхождения и деятельности государственно важных свободных экономических зон, технопарков;
- обеспечить исполнение отдельными регионами федерального значения финансирование закрытых административно-территориальных образований, содержание рекреационных территорий федерального значения;
- поддерживать и формировать особые организационно-правовые режимы в регионах особенного геополитического и политического значения;
- эффективное реагировать на образование зон бедствий.
При этом появляется непростая задача занять более нуждающиеся в гос. помощи регионы, на которые можно потратить муниципальные ресурсы.
Распространившееся в настоящее время толкование гос. поддержки регионов нужно уточнить необходимыми по смыслу концепциями, которые связаны с определением государственности.
Во-первых, это определение зафиксировано в Конституции РФ за региональным и муниципальным уровнями.
Во-вторых, все вышесказанное относится как к территории субъекта федерации в целом, так и к иным административно-территориальным образованиям. Поэтому объектом гос. поддержки могут быть также и административно-территориальные образования, при этом, отношения субъектов федерации с данными образованиями обязаны быть такими же, как и отношения федерации со своими субъектами.
В-третьих, внутри одной страны каждое действие, которое изменяет структуру экономических, социальных и политических отношений в выгоду одной из территориальных единиц, автоматически изменяет их для остальных.
Но независимо от обоснованности таких понятий, становится понятно, что федеральная поддержка территориального развития обязана быть итогом решений всей федерации.
Так же разумеется, что по такому же принципу обязаны приниматься решения и об оказании гос. территориальной помощи внутри региональных образований.
Федеральная поддержка регионов исполняется в различных формах. К ним относятся:
- трансферты, которые направляются в бюджеты субъектов РФ из бюджета Федерального фонда с целью финансовой поддержки регионов.
- дополнительная финансовая помощь депрессивным регионам. В утвержденном Правительством способе основой для расчета является обеспеченность заработками социально важных статей расходов с учетом средств, которые не обеспечены источниками финансирования за отчетный год и кредиторской задолженности. Основной принцип для определения депрессивности региона - расчетное превышение расходов над заработками, которое определяется по особой формуле;
- целевые федеральные программы – главная форма муниципального регулирования территориального развития;
- бюджетные инвестиции содержатся в осуществлении на территории конкретных регионов определённых инвестиционных проектов, которые в данных регионах смогут обеспечить повышение налогооблагаемой базы, рост занятости, решение социальных трудностей, реструктуризацию экономического потенциала;
- передача в собственность субъектов РФ, которые находятся в федеральной собственности, акций акционерных сообществ, которые развиты в процессе приватизации. В итоге этих процессов территориальные бюджеты получают доп. неналоговые поступления, а региональные власти - вероятность повлиять на деятельность компаний в интересах территориального развития;
- жилищные субсидии даются из федерального бюджета субъекта РФ для обеспечения людей из закрывающихся поселков и городов. Данный вид помощи затрагивает как северные регионы, так и во всех территориях, которые расположены в климатически подходящих регионах, где приобретается и основывается жилище для переселенцев;
- товарные кредиты, которые предоставляются за счет федерального бюджета субъектам РФ для финансирования поставок горюче-смазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным товаропроизводителям;
- федеральная помощь развитию региональных рынков труда, секторов социально-культурной сферы. Обычно, федеральные меры закрепляются в определённых федеральных целевых программах или принятием личных решений по конкретным регионам;
- федеральные гарантии по кредитам коммерческих банков;
- финансовое содействие территориально-отраслевым фабричным комплексам для увеличения их конкурентоспособности, роста занятости, прибыли и налоговых отчислений во внебюджетные фонды и территориальный бюджет;
- финансовая помощь сельскому хозяйству, военно-промышленному комплексу и угольной индустрии. Благодаря данной помощи решаются социально-экономические трудности тех регионов, где размещаются эти компании;
- обеспечение районов Крайнего Севера медикаментами, непродовольственными и продовольственными продуктами первой необходимости и горюче-смазочными материалами;
- финансовая помощь районам Дальнего Востока и Сибири, а также Европейской доли РФ, которая связана с переселением из районов Крайнего Севера. Эта помощь выражается в мотивации строительства нужного жилья, а значит, и развиваются строй комплексы указанных регионов.
- поддержка регионов через внебюджетные фонды, по которым происходит переназначение средств и дотаций проблемных регионов.
Такое богатство форм гос. поддержки регионов значит, что правительство за счет федерального бюджета тратит на эти цели большие средства. Но их учет и оценка затрудняются тем, что муниципальная помощь регионов исполняется как прямо, так и косвенно.
Весьма распространённое использование получил подбор территориальных трудностей по принципу соответствия политическим целям. Большая часть принятых решений предопределяется необходимостью поддержки региональных властей, которые более активно реализуют общественно-политический курс правительства.
Вторым по частоте применения и значению является способ личного отбора по конкретным принципам, которые определены в общей форме.
Так, подбор федеральных целевых программ вытекает из:
- особенной значимости трудностей;
- сжатости сроков решения данных трудностей и необходимости концентрации ресурсов;
- взаимосвязанности соответственных мероприятий, которые обеспечивают целевое управление межотраслевыми связями.
Третьим способом отбора является их классификация по умышленно подобранным категориям.
Четвертый способ определяется как укрупнение территорий для реализации конкретных видов выборочной гос. помощи. Таких как, способы отнесения отдельных субъектов федерации к категориям «доноров» и «реципиентов» для выравнивания бюджетов, ранжирования регионов с позиций собственности к северным территориям для особой гос. помощи.
И 5-ый, более редкий, способ отбора региональных трудностей это непосредственный расчет потребности по определенным формулам и с внедрением немногих характеристик. На такой основе проводится расчет размера трансфертов, которые направляются в отдельные территории из внебюджетных фондов.
Заключение
В заключение обозначим несколько направлений желательного развития частно-государственного партнерства в деле инновационного преобразования самой работы над стратегиями территориального развития.
Формирование полной, детализованной по субрегионам («странам») и муниципальным образованиям карты фактического освоения пространства России, с нанесением на нее зон опустынивания и экологической деградации, обеспечение постоянного обновления этой карты. Решить эту задачу без вовлечения эконом-географических, социологических и иных гуманитарных факультетов всех дееспособных вузов страны, без привлечения научных центров РАН и экспертных общественных организаций, невозможно.
В близкой перспективе – формирование Агентств территориального развития субрегионов – с тем чтобы в сотрудничестве с деловыми кругами и общественными организациями достичь необходимой детализации – как исходной информации, так и стратегий макрорегионального развития.
В несколько более отдаленной перспективе – формирование Агентств территориального развития макрорегионов (фактически формирующихся и потенциальных) с участием не только соответствующих региональных властей, но также наиболее продвинутых муниципальных сообществ, региональных организаций РСПП, Деловой России, Опоры России, региональных торгово-промышленных палат и общественных палат регионов. Любые попытки рисовать стратегические схемы территориального развития без активного, равноправного участия этих экспертных структур обречены на создание иллюзорных продуктов.
Именно через такие Агентства необходима и возможна трансляция государственного заказа общественным экспертным организациям, возможности которых до настоящего времени не учитываются властными структурами, постоянно жалующимися на нехватку специалистов.
Наконец, преодоление тренда, по которому практически повсеместно осуществляется подавление местного самоуправления, и активная мобилизация интеллектуальных ресурсов местных сообществ с целью повышения качества информации об актуальном состоянии поселений и – через активное вовлечение в их обсуждение – расширение базы поддержки пространственного развития России, состоящей из мест проживания и их природного окружения. Уже на этом уровне несомненно проявится назревшая необходимость пересмотра ФЗ-131 в той его концептуальной части, согласно которой вся территория России оказалась расчерчена на муниципальные образования, включая Новую Землю или Таймыр. Есть достаточно оснований для того чтобы, в опоре на опыт Канады, вычленить особые территории под прямым федеральным или региональным управлением, что имеет принципиальное значение, в частности, для сохранения мест обитания малочисленных коренных народов – а значит, и самих этих народов.
Стратегия территориального развития России – исключительная по масштабу и сложности задача, от грамотного решения которой напрямую зависит реализация программы социально-экономического развития страны, и обеспечить необходимое качество решения этой задачи, по нашему глубокому убеждению, возможно только путем продвижения принципа общественно-государственного партнерства – на каждом уровне устройства страны, в каждом субрегионе, в границах которого растут или убывают места, где живут граждане России.
Список литературы
1.Базлуцкая Л.В. Инструменты снижения дифференциации социально-экономического развития регионов // Местное самоуправление в РФ. - 2007, № 11.
2.Концепция демографической политики РФ на период до 2025 года // Население и общество. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://demosTOpe.ru/weekly/kmgi/koncepciya/konceptiya25.html
3.Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов РФ // Минрегион России. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://archive.minregion.ru/OpenFile.ashx/ Download?AttachГО = 184
4.Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента (СЕМАТ) / Экологическое сообщество. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://assets.ecorussia. mfo/assets/paragraph_attaches/7643/paragraph_media_7643_origmal.pdf?1280721803
5.Стенограмма начала встречи Председателя Правительства РФ В.В. Путина с участниками VII заседания международного дискуссионного клуба «Валдай», 06.09.2010 // Сайт Председателя Правительства РФ В.В. Путина. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://premier.gov.ru/events/news/12039/
6.Транспортная стратегия РФ на период до 2030 года // Минтранс России. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.mintrans.ru/pressa/transstrateg_vv.htm
7.Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)»: [утв. постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860] // МПР России. -Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/old_site/files/part/0638_1748_0860_2001.pdf
8.Энергетическая стратегия РФ на период до 2030 года // Подкомитет РСПП по энергоэффективности и возобновляемой энергетике. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.inreen.org/node/89
9. Гаврилова И.Н. Социально ответственный бизнес в РФ? // Социально ответственный бизнес и проблемы межсекторного взаимодействия, М., 2009.
10. Гранберг А.Г. Пространственный аспект экономической динамики. // Модернизация экономики РФ: социальный контекст. ГУ-ВШЭ, М., 2006.
11. Гусев А.А. Политические проблемы социально-экономического развития регионов РФ. М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2006.
12. Фурсенко А.А. Задачи государства в развитии сектора экономики. // Модернизация экономики РФ: социальный контекст. ГУ-ВШЭ, М., 2006.
13. Шабаева В.И. Реформируемая РФ: отношения со странами Европы. // Экономические и социальные проблемы России. Институт научной информации по общественным наукам РАН, М., 2007.
14. Шимшилов С. Стратегия современного предпринимательства и социального развития корпораций: Учебник. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2006.
15. Ясин Е.Г. Модернизация экономики РФ: Социальный контекст: В 4 кн./ М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2008.
16.Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионоведение РФ. М., 2000.
17. Гранберг А.Г. Проблемы комплексного регионального развития РФ. М.,1996.
18. Региональное развитие: опыт РФ и ЕС. Под ред. Гранберга А.Г. М., 2001.
19. Регионоведение. Под ред. Морозовой Т.Г. М., 1999.
20. Филиппов Ю.В. Основы развития местного хозяйства. М., 2000.
48