Даль Р.О демократии

Введение 3
Глава 1. Биография Р. Даля. Значимость идей Р. Даля для политической науки 5
Глава 2. Основные идеи концепции демократии Р. Даля 7
Заключение 14
Список литературы 15

Хотя этот критерий имплицитно включен в первый, демократические конституции столь разнообразны, что имеет смысл обратить особое внимание на основные права и обязанности, предоставляющие гарантии и большинству, и меньшинству.
Баланс интересов. Конституция способна поддерживать баланс интересов граждан страны. Обеспечив основные права и обязанности, конституционное устройство может также гарантировать, что законы не принимаются в интересах какого-то одного гражданина или группы граждан в ущерб интересам других граждан.
Подотчетность. Конституция должна быть составлена таким образом, чтобы граждане имели возможность достаточно регулярно получать от политических лидеров отчет о принятых ими решениях, предпринятых действиях и об их поведении.
122
Честное представительство. Суть этого вопроса является предметом нескончаемых споров отчасти потому, что затрагивает два следующих критерия.
Консенсус. Конституция может способствовать тому, чтобы граждане и лидеры достигали консенсуса в сфере принятия законов и определения политического курса. Она предоставляет политическим лидерам возможности и стимулы для участия в переговорах, для поисков взаимоприемлемых соглашений, для создания коалиций — все это призвано облегчить процесс сближения интересов. Об этом более подробно говорится в следующих главах.
Эффективное управление. Под эффективностью управления я понимаю такие действия правительства, которые направлены на решение проблем, являющихся для граждан самыми главными, и которые воспринимаются гражданами как своевременные и уместные. Эффективность обретает особое значение во время кризисных ситуаций, вызванных войной или угрозой войны, резко возросшей международной напряженностью, значительными экономическими тяготами и т.п. Однако не менее важна она и в более благополучные времена, когда и политическим лидерам, и рядовым гражданам приходится решать фундаментальные проблемы страны. Справедливости ради надо отметить, что «на короткой дистанции» недемократические правительства могут иногда больше соответствовать критерию эффективности, но весьма сомнительно, что им удастся сохранить с,вои преимущества на длительный период. Так или иначе, нас в данном случае интересуют правительства, действующие в рамках демократии. И внутри этих рамок было бы разумно иметь такую конституционную систему, которая предусматривала бы необходимые процедуры, способные поощрять оперативное решение первостепенных вопросов.
Компетентность решений. Как ни желательно нам эффективно работающее правительство, мы вряд ли придем в восторг от конституции, которая, способствуя решительным и скорым действиям, не дает правительству возможность для всестороннего изучения проблем, получения объема сведений, нужных для решения неотложных проблем страны. Решительные и скорые действия не могут служить заменой мудрой политике.
Гласность и прозрачность. Эти критерии означают, что деятельность правительства открыта для общества и в основе своей достаточно проста, чтобы граждане могли легко понять, как и что оно делает. Следовательно, эта деятельность не должна быть до такой степени сложной, что граждане не смогут понять происходящего
123О ДЕМОКРАТИИ
Реальная демократия
Ж!
и не смогут оказать своим лидерам поддержку, прежде всего на выборах.
Гибкость. Конституционная система не должна быть столь «жесткой конструкцией», чтобы ее было невозможно адаптировать к новой и непривычной ситуации.
Законность. Конституция, отвечающая всем десяти вышеизложенным требованиям, далеко не сразу сумеет получить от граждан и политических элит достаточную легитимность и поддержку, без которых ей невозможно существовать. В конкретной стране одни положения конституции лучше совмещаются с распространенными и традиционными нормами легитимности, а другие — хуже. К примеру, как ни парадоксально это может выглядеть в глазах иных республиканцев, сохранение монарха в качестве главы государства и адаптация монархии к требованиям полиархии придали дополнительную легитимность демократическим конституциям Скандинавских стран, Нидерландов, Бельгии, Японии, Великобритании, Испании. А в большинстве демократических стран попытка сделать монарха главой государства вызвала бы бурный всплеск республиканских настроений. Так, например, внесенное Александром Гамильтоном в 1787 г. на Конституционном Конвенте предложение назначать главу исполнительной власти пожизненно, т.е. учредить «выборную монархию», было почти без обсуждения отвергнуто делегатами. Один из них, Элбридж Джерри, заметил по этому поводу: «Не более одной тысячной от числа наших сограждан не возражают против любого движения в сторону монархии»5.
Сколь различны яти различия?
А в самом ли деле подобные различия имеют значение?
Для ответа на этот вопрос нам придется добавить еще ряд свидетельств к тем, что предоставлены нам 22 странами «старой демократии». Полезные уроки могут быть извлечены из опыта группы стран, где базовые демократические институты возникли и укрепились во второй половине XX в. Другую группу образуют страны с трагической, но поучительной историей: в них демократические институты, созданные также в XX в., не удержались, уступив место авторитарным режимам на более или менее продолжительный срок.
Хотя эти три богатейших источника' сведений далеко не полностью описаны и проанализированы, я надеюсь все же, что они помогут нам прийти к важным выводам.
124
I
Прежде всего каждая из конституционных альтернатив, перечисленных выше, существовала по крайней мере в одной стабильно демократической стране. Следовательно, здравый смысл и логика приводят нас к следующему умозаключению: многие разнообразные положения конституции совместимы с базовыми политическими институтами полиархической демократии, описанными в главе 8, а они, эти институты, могут, судя по всему, принимать многочисленные специфические формы.
Почему это происходит? Дело в том, что во всех этих странах, отличающихся высокой стабильностью и давними традициями демократии, сложились чрезвычайно благоприятные условия для устойчивого положения базовых демократических институтов, о которых пойдет речь в главе 12. И с учетом этих демократических традиций описанные мной варианты конституций не могли оказать сильного воздействия на стабильность базовых демократических институтов. Если исходить исключительно из этого критерия, то различия в вариантах, которые я перечислил, особого значения не имеют. Следовательно, демократические страны имеют широкий выбор конституций.
И напротив, там, где основные условия крайне неблагоприятны, маловероятно, чтобы демократия могла сохраниться при какой бы то ни было конституции.
Несколько огрубляя, мы можем сформулировать следующие выводы:
Если основные условия очень благоприятны, стабильность, вероятнее всего, сохранится при любом типе конституции, принятой страной. Если основные условия очень неблагоприятны, никакая конституция не спасет демократию.
Есть, однако, третий и самый интригующий вариант: в стране, где сложились либо не слишком благоприятные, либо не слишком неблагоприятные условия, т.е. где имеется сочетание тех и других, так что установление демократии становится хоть и сомнительным, но отнюдь не невозможным, характер конституции играет важную роль. Короче говоря, если в стране складываются и благоприятные, и неблагоприятные условия, тщательно составленная конституция способна помочь укреплению демократических институтов, тогда как ошибки, допущенные при выработке конституции, могут губительно сказаться на судьбе демократических институтов.
И наконец, при всей своей неоспоримой важности, стабильность не является единственным релевантным критерием. Если мы
125будем судить о конституционном устройстве по другим критерия» они могут иметь — и имеют! — важные последствия даже для те стран, где сложились в высшей степени благоприятные для демо* ратической стабильности условия. Они формируют конкретные пс, литические институты демократических стран (учреждения испол! нительной власти, законодательные органы, суды, партийные сисч темы, местные правительства и т.п.), работа которых в свою очереди может иметь важные последствия для честного представительства в, законодательных органах, для эффективности работы правительства,! а в итоге может даже влиять на его легитимность. В тех странах, где складываются как благоприятные, так и неблагоприятные условия для развития демократии, а перспективы демократической стабильности являются довольно неопределенными, эти варианты доказывают свою исключительную важность.
Причины этого мы рассмотрим в следующей главе.
Глава 11
ВАРИАНТЫ (III)
Партии и избирательные системы
Вероятно, ни один политический институт не определяет политический ландшафт страны в такой степени, как ее избирательная система и ее политические партии. И ни один не демонстрирует большего разнообразия.
Вариаций и в самом деле так много- что гражданин, знакомый только с избирательной и партийной системами своей страны, может счесть политический ландшафт другой демократической страны непонятным, а если и понятным, то непривлекательным. Гражданин страны, где на выборах соперничают лишь две крупнейшие политические партии, разнообразие партий в другой стране воспримет как хаос. Гражданину, привыкшему к многопартийности, необходимость выбора между всего-навсего двумя партиями покажется чем-то вроде смирительной рубашки. Если же каждый из них примется изучать партийную систему другой страны более углубленно -, то выявившиеся различия способны запутать их вконец. .
126
Как разобраться во всех этих вариантах? Можно ли счесть, что одни избирательные и партийные системы демократичнее, чем другие, или превосходят их в иных отношениях?
Начнем с основных различий в избирательных системах.
Избирательные системы
Избирательные системы бесконечно разнообразны1. И одна из причин этого заключается в том, что ни одна избирательная система не может соответствовать всем критериям, по которым вы захотите ее оценивать. Здесь, как и везде, есть свои компромиссы. Избирая какую-то одну систему, мы приобретаем одни ценности за счет потери других.
Почему это происходит? Чтобы ответ не оказался чересчур пространным, я позволю себе свести весь широчайший спектр возможностей всего к двум.
ПП. Наиболее распространенная в странах «старой демократии» избирательная система — это та, которая сознательно создана для возможно более полного соответствия между количеством голосов, отданных за ту или иную партию на выборах, и количеством мест (мандатов), которое эта партия получит в парламенте. К примеру, партия, набравшая 53% голосов, получит 53% мест. Эту систему обычно называют системой пропорционального представительства (ПП).
ППВ. Если система ПП создана тшя того, чтобы удовлетворять критерию справедливого представительства, то можно предположить, что ее должны принять все демократические страны. Однако это не так. Есть страны, где предпочли такую избирательную систему, которая позволяет партии, набравшей наибольшее число голосов на выборах, намного увеличивать число мест в парламенте. Например, партия, за которую проголосовали 53% избирателей, может получить 60% мест. В этом варианте избирательной системы, принятой в Великобритании и Соединенных Штатах Америки, от каждого округа избирается по кандидату и побеждает тот, кто набрал наибольшее количество голосов. По аналогии со скачками эта система называется иногда победитель получает все (ППВ).
ПП против ППВ. Как я уже отмечал ранее, споры по вопросу о том, какая избирательная система в большей степени удовлетворяет предъявляемым к выборам требованиям быть и свободными, и честными, продолжаются. Критики ППВ утверждают, что выборы, проводимые по этой системе, никак нельзя считать честны-
127
О ДЕМОКРАТИИ
Реальная демократия
В двух словах о словах
В США такую систему именуют мажоритарной, поскольку победившим считается кандидат, набравший относительное (необязательно абсолютное) большинство голосов. Политологи называют это «выборами по мажоритарной системе в одномандатных округах», что, конечно, звучит точнее, но слишком громоздко. Выражение «победитель получает все» в Англии стало стандартным, и в дальнейшем я буду употреблять здесь именно его.
ми, поскольку не выполнено условие равного представительства. Например, в 1997 г. на парламентских выборах в Англии партия лейбористов получила 64% мандатов — такого большинства еще никто не добивался в истории современного парламентаризма, и при этом за нее проголосовало лишь 44% избирателей. Консерваторы получили соответственно 31% голосов и 25% мандатов, а неудачливые либеральные демократы, которых поддержало 17% избирателей, — всего 7% мест! (Кандидаты от других партий набрали 7% голосов и 4% мест.)
Откуда же берется разница между количеством голосов, поданных за ту или иную партию, и количеством получаемых ею мест в парламенте? Представим себе маленькую демократическую систему, состоящую всего из одной тысячи членов, разделенных поровну между десятью избирательными округами, от каждого из которых избирается один представитель в законодательный орган. Предположим, что 510 избирателей (или 51%) голосуют за некую партию «синих», а 490 (или 49%) — за партию «красных». Теперь предположим (хотя это, пожалуй, маловероятно), что в каждом из десяти округов нашей мини-демократической державы голоса распределяются совершенно одинаково: 51% голосов получают «синие», 49% — «красные». Каковы же будут результаты выборов? «Синие» одерживают победу во всех округах и, следовательно, получают 100% мандатов и «большинство» в парламенте (табл. 9, пример 1)! Вы можете распространить эту систему на всю страну и во много раз увеличить число округов. Результат останется тем же самым.
Здравый смысл со всей непреложностью говорит нам, что при таких условиях ни одно государство не примет систему ППВ. От этого странного и абсолютно недемократического результата удерживает лишь то, что поддержка той или иной партии распределяется по стране неравномерно; в некоторых округах «синие» могут
128
получить 65% голосов, а в других не дотянуть и до 40%, и тогда оставшиеся 60% голосов достанутся «красным». Гипотетическую иллюстрацию этого можно видеть на табл. 9, пример 2.
Таблица 9. Гипотетическая иллюстрация избирательной системы ППВ
Имеется десять округов по 100 избирателей в каждом, симпатии которых разделены между партиями «синих» и «красных».
Пример 1. Поддержка партий однородна Охруг Голоса, поданные за Количество мест в парламенте, полученных синих красных синими красными 1 51 49 1 0 2 51 49 1 0 3 51' 49 1 0 4 51 49 1 0 5 51 49 1 0 6 51 49 1 0 7 51 49 1 0 8 51 49 1 0 9 51 49 1 0 10 51 49 1 0 Общее количество 510 490 10 0 Пример 2. Поддержка партий не однородна
Округ
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10
Общее количество
Голоса, поданные за
синих
55 60 40
45 52 51 53 45 46 55
502
красных
45 40 60
55 48 49 47 55 54 45
498
Количество мест в парламенте, полученных
синими
1 1 1 0 0 1 1 0 0 1
красными
0 0 1 1 0
о о
1 1
0
129О ДЕМОКРАТИИ
Реальная демократия
Из этого со всей очевидностью следует: для того чтобы система ППВ была пригодна для честного представительства, поддержка партий по стране не должна распределяться равномерно. Напротив, чем она равномерней, тем выше оказывается расхождение между количеством голосов и числом мест в парламенте. Если же такая диспропорция с регионального уровня расширяется до масштабов страны, как это произошло в 1997 г. в Великобритании, то искажения, вызванные системой ППВ, усилятся.
Но если это так, то почему демократические страны, где принята система ППВ, не перейдут на систему ПП? С одной стороны, следует учитывать влияние исторически сложившихся обстоятельств и традиций в таких странах как Великобритания и Соединенные Штаты Америки, где ППВ превалировала с тех самых пор, как зародилось представительное правление. США дают в этом смысле самый убедительный пример. Американская система ППВ может ущемить права весьма значительного национального меньшинства афро-американцев, нарушая честное представительство в законодательных органах штатов и в конгрессе. Для того чтобы афро-американские избиратели могли послать хотя бы нескольких своих представителей в легислатуры штатов и в палату представителей, законодательные органы и суды иногда сознательно «нарезают» избирательные округа с таким расчетом, чтобы создать некую зону, где афро-американцы оказались бы в большинстве. Очертания такого округа порой не имеют никакого отношения к географии, экономике или истории. При системе ПП кандидаты, за которых проголосовали афро-аме-
В двух словах о словах
Джерримандеризм, или специфическая «нарезка» избирательных округов, преследующая сугубо политические цели, издавна практикуется в Соединенных Штатах Америки. Она получила свое название по имени уже упоминавшегося нами Элбриджа Джерри, делегата американского Конституционного Конвента. Избранный в 1812 г. губернатором Массачусетса, Джерри произвел такую «нарезку» избирательных округов по выборам в законодательное собрание штата, которая помогла демократам одержать победу. В ответ на чье-то замечение о том, что один округ своими очертаниями напоминает саламандру, кто-то из критиков ответил: «Скорей уж Джерримандру». Это словечко и производные от него постепенно вошли в американский политический лексикон. и
130
риканцы, будут представлены в законодательных органах пропорционально своей численности: в штате, где, например, 20% избирателей — чернокожие, они могут быть уверены, что около 20% мандатов будут получены афро-американцами, если те будут избраны.
Если это так, то почему бы не принять ПП в качестве оптимального решения? Главным образом потому, что враждебное отношение к этой системе получило в США столь широкое распространение, что ни законодательные органы, ни суды не рассматривают ее даже как мало-мальски серьезную альтернативу предвыборным махинациям на расовой основе — так называемому джерримандеризму.
Впрочем, причины симпатий к ППВ коренятся не только в истории, для них есть и более рациональные объяснения. С точки зрения ее приверженцев, проявляющаяся благодаря этой системе тенденция к расширению парламентского большинства за счет победившей партии приводит к желательным последствиям.
Двухпартийная система против многопартийной. ППВ часто защищают именно потому, что она создает препятствия «третьим партиям» и тем самым способствует появлению двухпартийной системы. Обычным итогом введения ПП, напротив, является многопартийная система. В англоязычных странах двухпартийная система пользуется особенной поддержкой, тогда как многопартийная всячески критикуется и уничижается. Какая же лучше?
Вокруг сравнительных достоинств многопартийной и двухпартийной систем уже давно кипят ожесточенные споры, хотя преимущества той и другой отражают их недостатки. К примеру, одно из достоинств двухпартийной системы заключается в том, что она облегчает избирателям бремя выбора, но, по мнению апологетов ППВ, подобное резкое сокращение приемлемых альтернативных вариантов крайне отрицательно сказывается на свободе выбора избирателей. Выборы, утверждают они, могут быть свободными, но из-за того, что меньшинствам отказано в праве представительства, их нельзя назвать честными.
Эффективное управление. Приверженцы ППВ поддерживают эту систему также и потому, что она раскрывает еще одну перспективу. Увеличивая число мандатов, на которые может претендовать в парламенте большинство, состоящее из представителей победившей партии, ППВ затрудняет создание коалиции партий, оставшихся в меньшинстве, — коалиции, способной блокировать реализацию программы большинства или, как любят выражаться лидеры, «мандата народного доверия». Имея в законодательном органе
131





1
К, расширенное большинство, состоящее из членов своей партии, ее ] ■р лидеры обычно получают возможность провести свою программу ! даже в том случае, если кто-то из их однопартийцев переходит в I 1 оппозицию. Таким образом, ППВ помогает правительству больше 1 соответствовать критерию эффективности, тогда как в некоторых 1 странах система ПП способствует появлению в парламенте такого количества враждующих и соперничающих партий и блоков, что Континентальный европейский вариант: парламентское правительство, избираемое по системе ПП. Вариант парламентского правления преобладает в странах «старой демократии» и в демократических странах встречается гораздо чаще президентского2. Предпочтительная комбинация в странах «старой демократии», как мы видели, — парламентская система, при которой члены законодательного органа избираются по той или иной разновидности ПП. Поскольку эта сформировать коалиционное большинство становится очень трудно, а если даже это удается, то оно очень нестабильно. В результате эффективность правительства резко снижается. В качестве примера такого положения часто приводят Италию.
Однако апологеты ППВ зачастую упускают из виду, что в некоторых странах, где принята система ПП, обширные программы реформ были реализованы благодаря стабильному парламентскому большинству, иногда представлявшему собой коалицию двух или трех партий. Иные демократии с системой ПП (например, Нидерланды или Скандинавские страны) представляют собой прекрасный образец того, как прагматичные реформы могут сочетаться со стабильностью.
Основные варианты демократических конституций
Теперь мы понимаем, почему задачу создания новой конституции или радикального изменения уже существующей вполне можно сравнить по сложности и трудоемкости с постройкой обитаемого космического комплекса. Никто не доверит это дело дилетантам, и точно так же для участия в создании конституции нужно привлекать лучшие умы страны. Отличие состоит лишь в том, что важные конституционные новации окажутся долговечными и жизнеспособными лишь в том случае, если их примут те, кому придется жить в соответствии с провозглашенными ими положениями.
Основные варианты и различные способы их сочетания между собой представляют солидный набор альтернатив. Вряд ли мне стоит повторять то, о чем я предупреждал вас ранее: каждая общая альтернатива допускает едва ли не безграничное разнообразие более конкретных альтернатив. И если вы твердо помните об этом, я позволю себе дать некий общий абрис конституционных альтернатив.
Уместно будет начать с пяти возможных комбинаций избирательных систем и глав исполнительной власти.
132
комбинация доминирует в Европе, где по этому достаточно проторенному пути пошли и те страны, в которых демократия установилась относительно недавно, я назову этот вариант континентальным европейским.
Британский {или вестминстерский) вариант: парламентская республика с выборами по системе ППВ. Учитывая его происхождение и превалирование в англоязычных странах, за исключением Соединенных Штатов Америки, я назову его британским вариантом. (Иногда его еще называют вестминстерским — по местонахождению британского правительства.) Из стран «старой демократии» лишь четыре в продолжение длительного периода остались верны этому выбору; неудивительно, что этими странами оказались Великобритания, Канада, Австралия и Новая Зеландия (последняя, впрочем, в 1993 г. отказалась от него)3.
Американский вариант: президентское правление с выборами по системе ППВ. Поскольку Соединенные Штаты Америки — единственная из стран «старой демократии», кто использует эту комбинацию, мы назовем этот вариант американским. Пять-шесть «новых демократий» также предпочли такую систему.
Латиноамериканский вариант: президентская республика с выборами по системе ПП. В своем явном предпочтении президентской системы правления латиноамериканские государства пошли по конституционному пути, предложенному США. Однако в XX в. в выборе избирательной системы они в большинстве своем предпочли остановиться на европейском варианте. В результате те 15 латиноамериканских государств, где к началу 90-х гг. имелись более или менее исправно функционировавшие демократические институты, в качестве основной конституционной модели приняли сочетание президентской системы правления и ПП4. Эту комбинацию мы назовем латиноамериканским вариантом.
Удивительно, что ни одна из стран «старой демократии», за исключением Коста-Рики, не выбрала эту модель. Хотя «старые демократии» сильно тяготеют к ПП, идею президентского правления все они единодушно отвергли. Особняком здесь, повторяю,
133О ДЕМОКРАТИИ
Реальная демократия
стоит одна Коста-Рика. В отличие почти от всех государств Латинской Америки в этой стране с начала 50-х гг. установилась прочная и стабильная демократия, и потому я отношу Коста-Рику к «старым демократиям», однако эта страна оказалась единственной, где предпочтение было отдано комбинации президентской республики с ПП.
Другие комбинации. Помимо этих более или менее «чистых» типов конституционного устройства, несколько стран, относящихся к «старым демократиям», создали системы, которые по целому ряду важных особенностей отличаются от них. Они пошли на это, чтобы воспользоваться всеми выгодами «чистых типов», но при этом свести до минимума нежелательные последствия. Яркими примерами такой «конституционной изобретательности» могут служить Франция, Германия, Швейцария.
Конституция Пятой Французской республики предусматривает одновременно и всенародно избранного президента, обладающего значительной властью, и премьер-министра, ответственного перед парламентом. Кроме того, Франция модифицировала систему ППВ. В тех избирательных округах, где при выборах в Национальное Собрание ни один из кандидатов не набирает большинства, проводятся повторные выборы. В этом втором туре имеют право участвовать все кандидаты, получившие свыше 12,5% голосов всех зарегистрированных избирателей. При такой системе мелкие партии, набравшие в первом туре достаточно голосов, чтобы претендовать на мандат, обычно призывают своих сторонников примкнуть к одному из двух главных соперников, отдав кому-либо из них свои голоса.
В Германии одна половина депутатов Бундестага избирается по системе ППВ, другая — по системе ПП. Этот же вариант с незначительными изменениями принят в Италии и Новой Зеландии.
Швейцария, чтобы адаптировать свою политическую систему к особенностям страны с многонациональным населением, создала коллективный орган исполнительной власти, состоящий из семи советников, избираемых парламентом на четырехлетний срок. Среди стран «старых демократий» этот вариант остается единственным в своем роде5.
Размышления о демократических конституциях: некоторые установки
На основе опыта стран «старой демократии», рассмотренного в двух предыдущих главах, можно сделать следующие выводы:
134
Конституционная система сама по себе не может решить основные проблемы страны. Никакая конституция не сумеет сохранить демократию в стране, где сложились для этого крайне неблагоприятные условия. Страна, где эти условия благоприятны, может сохранить базовые демократические институты, выбрав любой вариант из широкого спектра альтернативных конституций. Тщательно продуманные и выстроенные положения конституции могут, однако, способствовать сохранению базовых демократических институтов в тех странах, где определяющие условия являются неоднородными — как благоприятными, так и неблагоприятными. (Более подробно об этом — в следующей главе.)
Каким бы важным условием ни являлось сохранение фундаментальных демократических институтов, оно не может считаться единственным релевантным критерием «качества конституции». Не менее важны в числе прочего честное представительство, гласность и доступность пониманию принимаемых правительством решений, его подотчетность, эффективность его деятельности. Если все эти ценности предусмотрены и оговорены в конституции, то это может и будет иметь влияние на их реализацию.
Ни одна конституционная система не свободна от недостатков. Ни одна не может соответствовать всем без исключения критериям. С демократической точки зрения любая конституция всегда будет несовершенна. Более того, принятие новой конституции или внесение изменений в уже существующую связано с известной неопределенностью. Следовательно, создание или изменение конституции требует компромиссов между целями, с одной стороны, и тем риском и неопределенностями, которыми эти изменения чреваты, — с другой. За два столетия американцы, по всей видимости, развили политическую культуру, навыки, процедуры, которые обеспечивают эффективность их президентско-парламентской системе правления, избирательной системе ППВ, системе федерализма, системе жесткого судебного контроля над принимаемыми законами. Однако американская политическая система чересчур сложна и в силу этого не будет, вероятно, так же хорошо работать в другой стране. В любом случае она не получила широкого распространения. Очевидно, этого и не могло бы произойти.
135О ДЕМОКРАТИИ
• Некоторые ученые пришли к выводу, что характерная политического устройства латиноамериканских государст комбинация президентской республики с избирательной сш стемой по типу ПП способствовала крушениям демократических режимов, столь часто происходившим в странах Центральной и Южной Америки6. Хотя достаточно трудно зать, повинна ли в политической поляризации общества Щ кризисах конституционная система или же их причиной яв-| ляется совокупность неблагоприятных обстоятельств, тем не] менее демократическим странам следует, вероятно, прояв-1 лять осмотрительность и избегать латиноамериканского ва-| рианта.
Томас Джефферсон, воодушевленный французской и аме-] риканской революциями, заметил однажды, что каждому колению полезно пережить революцию. Несостоятельность это-1 го романтического воззрения была доказана в нашем столетии \ чередой революций, увенчавшихся трагической или жалкой неудачей либо приведших к установлению деспотических режимов. Но, вероятно, было бы вовсе неплохо, если бы демократическая страна один раз в 20 лет собирала специалистов по конституционному праву, политических лидеров, компетентных граждан и подвергала свою конституцию некоей ревизии, причем не только в свете собственного опыта, но и находясь во всеоружии стремительно увеличивающейся суммы знаний, приобретенных благодаря опыту других демократических стран.
ЧАСТЬ IV
Условия благоприятные
и
неблагоприятные
Условия благоприятные и неблагоприятные
Глава 12
ОСНОВНЫЕ УСЛОВИЯ, БЛАГОПРИЯТСТВУЮЩИЕ ДЕМОКРАТИИ
!
В XX в. демократия часто терпела поражение. Более семидесяти раз демократическая форма правления рушилась и ее место занимал авторитарный режим1. Вместе с тем это было время необыкновенных успехов демократии —■ приближающийся к финалу XX в. стал эпохой демократического триумфа: поистине глобальное распространение и всеохватное влияние демократических идей, институтов и процедур сделало наше столетие наиболее благоприятным периодом в развитии демократии за всю историю человечества.
Перед нами стоят два вопроса, вернее, один вопрос, затрагивающий два аспекта. Чем объяснить установление демократических институтов в стольких странах, расположенных во всех частях света? И чем объяснить провалы, пережитые демократией? Хотя исчерпывающий ответ дать невозможно, особое значение в том и ином случае имели две взаимосвязанные группы факторов.
Провал альтернативных вариантов
Во-первых, в течение нашего века основные альтернативы вчистую проиграли соревнование с демократией. Уже к концу первой четверти века недемократические формы правления, идеи и практика которых с незапамятных времен доминировали едва ли не во всем мире, — монархии, родовые аристократии, откровенные олигархии — стали безнадежно терять свою легитимность и идеологическую мощь. Их сменили имевшие более широкую социальную базу антидемократические альтернативы, среди которых можно назвать итальянский фашизм, германский нацизм, ленинизм и другие разновидности авторитарных идеологий и режимов, но период их расцвета был непродолжительным. Фашизму и нацизму были нанесены смертельные раны, когда во Второй мировой войне потерпели поражение державы «оси». Затем под бременем экономических, дипломатических и даже военных (вспомним Аргентину) неудач стали одна за другой рушиться военные диктатуры (прежде всего в Латинской Америке). И на пороге завершающего
139О ДЕМОКРАТИИ
Условия благоприятные и неблагоприятные
;
десятилетия века последний и самый грозный тоталитарный ее перник демократии — ленинизм, воплощенный в советской коммунистической системе, внезапно рухнул, окончательно подточенный внутренней деградацией и давлением извне.
И что же, отныне демократия на всей планете может чувство-1, вать себя в безопасности? Неужели все-таки сбывается оптимиста-* ческое (и, как выяснилось со временем, ошибочное) пророчество^ американского президента Вудро Вильсона, заявившего в 1919 г." после окончания Первой мировой войны, что наконец «демократии ничего не грозит»?
К сожалению, нет. Демократия тогда не одержала окончательной победы и даже не приблизилась к ней. Китай, самая крупная по численности населения страна и одна из мировых держав, еще не демократизирована. За те четыре тысячелетия, что существует эта великая цивилизация, китайцы еще ни разу не отведали плодов демократии, и надежды на то, что Китай вскоре станет демократическим, весьма призрачны, Недемократические режимы остаются и во многих других частях света — в Африке, в Юго-Восточной Азии, на Ближнем Востоке, в некоторых бывших республиках распавшегося Советского Союза. В большей части этих стран сложились условия, не слишком благоприятные для демократии, а потому остается неясным, когда они смогут совершить переход к демократии и смогут ли вообще. И в конце концов в целом ряде стран, которые совершили подобный переход и установили у себя политические институты полиархической демократии, сложившиеся там условия не столь благоприятны, чтобы гарантировать сохранение демократии на неопределенный срок.
Определяющие условия? Я снова подчеркиваю, что есть условия в стране, которые благоприятствуют стабильности демократических институтов. Если же эти условия выражены слабо или вообще отсутствуют, появление демократии маловероятно, а если все же она появится, положение ее будет непрочно.
Теперь самое время выяснить, что же представляют собой эти условия.
Для ответа мы можем опереться на весьма значительный и разнообразный опыт, накопленный в нашем веке тремя группами стран: (1) странами, которые совершили переход к демократии, консолидировали свои демократические институты и обеспечили их существование на многие десятилетия; (2) странами, в которых за переходом к демократии последовал коллапс; и (3) странами, которые так и не совершили этот переход. Эти моменты — демо-
140
кратаческий переход, консолидация и крах — позволяют нам выделить пять условий (возможно, их больше), оказывающих наиболее значительное влияние на возможность установления в стране демократии.
Таблица 10. Какие условия благоприятны для демократических институтов?
Условия, имеющие первостепенную важность для демократии:
1. Контроль над армией и полицией, осуществляемый выборными должностными лицами
2. Демократические убеждения и политическая культура
3. Отсутствие сильной зависимости от иностранной державы, враждебной демократии
Благоприятные условия для демократии:
4. Современная рыночная экономика и общество
5. Слабо выраженный субкультурный плюрализм
Вмешательство извне
В стране, подвергшейся вмешательству извне, со стороны другой страны, враждеб