Региональная политика: основные понятия, цели, задачи

ВВЕДЕНИЕ
1. Анализ основных понятий, целей, задач региональной политики
1.1. Методы анализа
1.2. Система основных понятий
1.3. Анализ целей, задач региональной политики.
2. Оценка основных понятий, целей, задач региональной политики
2.1. Методы оценки
2.2. Оценка системы основных понятий
2.3. Оценка целей, задач региональной политики
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Документы последней категории ориентированы, в первую очередь, на решение конкретных проблем или на комплексное развитие конкретных регионов, документы же первых двух категорий, фактически, определяют построение национального уровня системы государственного регулирования регионального развития на территории России.
К настоящему времени Правительством РФ разработаны «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2020 года)» и «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2012-2014 годы)». В них содержатся разделы, определяющие перспективы развития российских регионов и направления государственной региональной политики. В числе последних:
усиление межрегиональной экономической интеграции;
снижение дифференциации уровней социально-экономического развития регионов;
обеспечение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств по всей территории Российской Федерации;
обеспечение равных возможностей в конкурентной среде.
Однако в реальности центральной и практически единственной
задачей российской региональной политики последнего десятилетия оставалось смягчение различий между регионами. Причина - резкий рост межрайонных различий по многим социально-экономическим показателям и неспособность используемых в настоящее время инструментов региональной политики обеспечить успешное достижение даже этой весьма узкой цели.
Об этом, в частности, говорит сравнение динамики коэффициентов вариации душевых бюджетных доходов субъектов России и вариации душевых поступлений налогов и сборов в их консолидированные бюджеты (представляющих основную часть их собственных доходов). Если первый из них увеличился с 31% в 2005 г. до 72% в 2012 г., то уровень дифференциации душевых поступлений налогов и сборов оставался в 2007-2012 гг. высоким, но достаточно стабильным (колебался в районе 73-75%) . К тому же, за этот период резко сократилась разница между соответствующими коэффициентами вариации (с 20 п.п. в 2007 г. до 2,5 п.п. в 2012 г.). Таким образом, корректирующее воздействие региональной политики на межрайонную дифференциацию бюджетной обеспеченности оказалось минимальным и не только не приостановило рост межрайонных различий, но даже привело к их усилению. Не сокращается и крайне высокое число дотационных территорий: на протяжении всех последних лет трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) получают около 80% субъектов РФ.
Действующая система федеральной бюджетной поддержки регионов, являющаяся центральным элементом нынешней российской региональной политики, ориентирована на смягчение уже возникших межрайонных различий, а не на приостановку их дальнейшего роста. Это свидетельствует о неэффективности проводимой региональной политики и осуществляемых в ее рамках общественных расходов: одно лишь дотирование текущих бюджетных расходов регионов не может заложить необходимый фундамент долгосрочного территориального развития. Впрочем, подобная ситуация характерна и для всей российской экономической политики последних лет, которая «не препятствовала реализации потенциала восстановительного экономического роста, однако не выступала и в качестве его катализатора, перенося проблему создания условий для устойчивого и долговременного экономического роста на будущее».
В этих условиях на первый план выходит задача переориентации российской региональной политики на стратегические цели социальноэкономического развития страны, на формирование территориальных условий инвестиционного роста экономики. Решению этих задач наиболее отвечают следующие цели и приоритеты региональной политики:
обеспечение минимальных социальных стандартов и равных стартовых возможностей для населения и хозяйствующих субъектов различных территорий;
поддержание межрайонного равновесия на основе выравнивания предельной производительности региональных ресурсов по всем направлениям их использования;
создание условий для эффективного осуществления регионами функций территориального воспроизводства ресурсов и межрайонного экономического взаимодействия.
Это означает, что государственная региональная политика должна быть сориентирована, прежде всего, на создание качественной территориальной среды экономического развития, формирование благоприятных условий для саморазвития экономики каждого региона. Эффективное осуществление регионами функций территориального воспроизводства ресурсов, взаимодействия ресурсных подсистем и оптимизации их использования предполагает, прежде всего, развитие региональных инфраструктурных комплексов (сети автодорог, систем жилищно-коммунального обслуживания и др.), что возможно при условии эффективного накопления и использования ресурсов общественного сектора.
В настоящее время существуют различные трактовки термина «общественный сектор». Один из первых российских исследователей экономики общественного сектора Л.И. Якобсон определяет его как «совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства» - предприятия и учреждения, находящиеся в собственности государства, а также государственные финансы (налогообложение и программы общественных расходов).
Другая, расширительная, трактовка общественного сектора не сводит его к государственному и включает совокупность некоммерческих негосударственных структур, действующих на принципах самоуправления.
Наиболее полным является, на наш взгляд, понимание общественного сектора как системы, включающей в себя:
государственный сектор (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, государственные внебюджетные фонды, государственная собственность, органы государственной власти);
муниципальный сектор (местные бюджеты, внебюджетные фонды органов местного самоуправления, муниципальная собственность, местные органы власти);
негосударственный некоммерческий сектор (негосударственные некоммерческие организации).
Широкое использование ресурсов общественного сектора для целей региональной политики обоснованно и целесообразно, прежде всего, потому, что решаемые ею задачи относятся именно к сфере действия общественных институтов, т.е. к той части экономического пространства, в которой:
рынок не действует или действует только частично, т.е. преобладают нерыночные способы координации экономической деятельности;
производятся, распределяются и потребляются, главным образом, так называемые «общественные товары»;
экономическое равновесие между спросом и предложением обеспечивается государством, местным самоуправлением и добровольными общественными организациями с помощью присущих им социальных инструментов и, в первую очередь, бюджетно-финансовой политики.
Таким образом, ресурсы общественного сектора призваны обеспечивать производство общественных товаров, преодолевать «провалы» рынка, удовлетворять общественные интересы и, в конечном счете, - обеспечивать социально-экономическое равновесие и рост благосостояния общества в целом.
Круг задач, реализуемых с привлечением ресурсов общественного сектора, может быть определен как совокупность общественных потребностей, которые объективно не могут быть эффективно удовлетворены частным сектором. Это требует пересмотра сложившегося в России за годы реформ отношения к общественным (т.е. государственным и муниципальным) инвестициям, как заведомо неэффективным. Важную роль в обеспечении такого пересмотра должна сыграть разработка методологии анализа общественной эффективности территориальных программ, трактуемых как совокупность (набор) инвестиционных проектов, преследующих наряду с экономическими социальные и экологические цели3. Теоретической опорой этой работы могут стать хорошо изученные на Западе понятия «внешних» экономических эффектов, «общественных товаров» (public goods) и падающих предельных издержек, а также соответствующие им методы соизмерения разнокачественных эффектов и затрат.
Экономическая специфика отраслей инфраструктуры (производство «общественных товаров», возрастающая «отдача на масштаб» и масштабные «внешние» эффекты) полностью соответствует экономико-теоретическим представлениям о сфере действия общественного сектора. Поэтому ее развитие должно обеспечиваться именно общественными ресурсами. Это требует увеличения объемов государственных и муниципальных инвестиций и внесения соответствующих изменений в систему их организации (по объему, источникам и направлениям).
В бюджете 2012 г., наряду с общим почти двукратным сокращением числа федеральных целевых программ, резко уменьшено и число ФЦП развития регионов - раздел «Региональный паритет» ФАИП 2012 г. (совпадающий по структуре федеральных инвестиционных расходов с ФРР) предусматривает бюджетные инвестиции лишь по шести программам
В действительности координирующую и организующую роль по отношению к общественным инвестициям должна играть вся совокупность федеральных и региональных программ территориального развития. Особое место в их системе принадлежит принятой в конце 2011 г. Федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (до 2015 г.)» (далее - «Программа сокращения различий»). Значение этой Программы определяется тем, что в ней впервые поставлена задача перехода от финансирования множества разрозненных территориальных программ к финансированию набора консолидированных в рамках одной Программы конкретных проектов по одному из выделенных приоритетных направлений регионального развития:
поддержка социальных проектов (образования, здравоохранения, домов инвалидов, строительства жилья для беженцев и переселенцев) в регионах с крайне низким или низким уровнем развития;
поддержка строительства объектов линейной инженерной инфраструктуры (энерго-, водо-, тепло-, газоснабжения и других), выравнивание региональных показателей оснащенности этими объектами;
поддержка инвестиционных проектов в приграничных субъектах Российской Федерации.
Несмотря на очевидную важность «Программы сокращения различий», затрагивающей почти половину субъектов РФ, плановый объем финансирования по ней в 2012 г. был в 6 раз ниже ассигнований по программе развития Республики Татарстан. Нельзя не отметить и отсутствие должной увязки данной программы:
с Программой развития бюджетного федерализма, хотя именно в рамках последней должна решаться задача формирования такой системы регулирования регионального развития, которая позволяла бы органично сочетать текущую поддержку с инвестиционной;
с Программой «Модернизации транспортной системы РФ», реализующей, также практически обособленно, цель развития транспортной инфраструктуры, которая образует в действительности важнейший инструмент государственной региональной политики. Для полноценного обеспечения долгосрочных целей регионального развития необходима взаимная координация программ регионального развития с транспортными программами. К сожалению, в сфере развития автодорожной сети возможности такой координации сократились в результате ликвидации с 2011 г. Федерального дорожного фонда. «Программа сокращения различий» практически обходит этот вопрос стороной;
с ФАИП, имея в виду увязку последней с целями региональной политики (прежде всего по таким направлениям, как демографическая и миграционная политика, жилищное строительство, совершенствование транспортных и энергетических систем, воспроизводство и использование природно-ресурсного потенциала).
Таким образом, налицо резкое несоответствие масштаба задач, решаемых российской региональной политикой, объему финансовых ресурсов, выделяемых на их решение. Это связано, прежде всего, с общим падением доли территориальных бюджетов и, в целом, ресурсной базы региональной политики. Одной из основных причин этого падения является установка Правительства РФ на сокращение доли расходов консолидированного бюджета в ВВП и территориальных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу федерального центра. Так, уже не первый год Законами «О федеральном бюджете» приостанавливается действие закрепленного в Бюджетном кодексе РФ положения о том, что налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.
Другая причина - перенос части наиболее собираемых, но «неравномерно размещенных», источников доходов территориальных бюджетов (таких как НДС, платежи за пользование недрами, акцизы на табачную и ликероводочную продукцию и др.) на федеральный уровень без предоставления регионам других надежных доходных источников, в результате чего многие из них лишаются значительной части собственных доходов. Например, в результате закрепления в Законе «О федеральном бюджете на 2013 г.» положения о стопроцентном зачислении в федеральный бюджет акцизов на табак Ярославская обл., по оценкам экспертов, потеряет около 2 млрд. руб. (16% своих доходов), Санкт-Петербург - 5 млрд. руб., Ленинградская область - 1,5 млрд. руб. Внедряемая же Минфином РФ система компенсации бюджетам субъектов РФ потерь по акцизам на табачные и ликероводочные изделия путем выделения им дополнительных дотаций из федерального бюджета лишь усложнит систему межбюджетных отношений и приведет к увеличению встречных межуровневых финансовых потоков.
Реализованные этапы налогово-бюджетной реформы РФ пока не способствовали изменению нынешнего, в целом малоэффективного порядка формирования финансовой базы территорий и обеспечению необходимого перераспределения средств в сферу их компетенции. Напротив, государственная финансово-бюджетная политика пока строится в совершенно ином направлении - централизации налоговых доходов территориальных бюджетов на федеральном уровне.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, основными недостатками российской системы бюджетных расходов являются:
нечеткость разграничения расходных полномочий по уровням бюджетной системы: наличие большого объема совместных расходов снижает ответственность за их исполнение;
низкая степень самостоятельности бюджетов территорий: размер и структура большей части их расходных статей продолжают оставаться объектами жесткого федерального регулирования (регламентируются различными федеральными нормативно-правовыми актами, натуральными и финансовыми нормами).
Обострению проблем местных бюджетов способствовали также массовая передача на местный уровень ведомственных объектов жилья и социально-культурной сферы, а также и отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.
В результате большинство местных бюджетов превратились, по существу, в структурные звенья соответствующего консолидированного бюджета субъекта РФ и никакой реальной самостоятельностью не обладают. Происходит, таким образом, фактическая ликвидация ресурсной базы такого существенного элемента общественного сектора, как муниципальные финансы. Решение этой проблемы необходимо заложить в новый вариант Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Сложившаяся ситуация отражает незавершенность процесса реформирования межбюджетных отношений в России. Это признается и правительственной «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2015 г.», в которой подчеркивается, что до тех пор, пока региональные и местные власти не обретут реальную налогово-бюджетную самостоятельность, они не будут заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами, реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития своих территорий. Поэтому развитие финансовых основ местного самоуправления, предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, рассматривается Программой в качестве одного из главных приоритетов дальнейшего реформирования межбюджетных отношений.
Таким образом, за последние годы в России произошла значительная децентрализация бюджетных расходов, которая однако не привела к самостоятельности региональных и местных бюджетов. Причина проста: одновременно с децентрализацией расходов (когда на нижние уровни бюджетной системы сбрасывались все мыслимые и немыслимые обязательства) шла централизация доходов, когда к доходам федерального бюджета прибавляли максимум того, что можно было взять снизу. В результате, федеральный бюджет вот уже ряд лет исполняется с профицитом, а региональный и местный уровни бюджетной системы сталкиваются, наоборот, со все более острыми проблемами.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Гранберг А.Г. Проблемы и парадоксы региональной политики в Российской Федерации //Региональное развитие и сотрудничество. 2011 №3.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: УРСС, 2012.
Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (Вторая редакция) / Рук. авт. кол.: Коссов В.В., Лившиц В.Н., Шахназаров А.Г. М.: Экономика, 2012.
Панфилов В.С. Оценка текущей экономической ситуации и варианты развития на 2012-2013 годы: денежно-финансовый аспект // Проблемы прогнозирования. 2002. №5.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Проблемы развития межбюджетных отношений на этапе перехода к инвестиционному росту // Финансы. 2011. №10.
Суспицын С.А. Принципы и методические схемы построения инвестиционных трансфертов государственной поддержки регионального развития //Регион: экономика и социология. 2001. №1.
Омаров А.М. Руководитель. Размышления о стиле управления. ― М., 2009.
Регион и Федерация: в поисках оптимума. — Невельск, 2010.
Региональная экономика / Под ред. Т.Г. Морозовой. — М., 2011.
Региональное управление. Зарубежный опыт / Отв. ред. Г.И. Иванов. ― М., 2012.
Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики / Под общ. ред. Б.М. Штульберга. — М., 2009.
Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Пулатова. — М.: БЕК, 2010.
Экономика общественного сектора / Под ред. Жильцова Е.Н., Лафея Ж.-Д. М.: ТЕИС, 2009.
Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М.: Аспект Пресс, 2012.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Независимая газета. 2012, 26 августа.
Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 2011.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2012. №1.
3
2