Проблемы формирования и дятельности Совета Федерации Федерального собрания РФ

Введение
1. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания
2. ФЗ РФ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ»
3. Досрочное прекращение полномочий членов Совета Федерации
4. Законодательное регулирование сроков полномочий членов Совета Федерации
Заключение
Список литературы

1. Проблемы, связанные с подтверждением начала, а равно прекращением полномочий члена Совета Федерации
В соответствии со статьей 9 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В то же время в соответствии с частью четвертой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» решение о подтверждении начала, а равно о прекращении полномочий члена Совета Федерации оформляется постановлением Совета Федерации. То есть для окончательного оформления полномочий члена Совета Федерации требуется принятие соответствующего решения на заседании палаты.
Таким образом, возможны (и имели место) случаи, когда на момент проведения очередного заседания Совета Федерации документы, подтверждающие начало полномочий вновь избранного (назначенного) члена Совета Федерации в Совет Федерации еще не поступили и отсутствуют основания для подтверждения начала его полномочий на этом заседании палаты, тогда как решение о его избрании (назначении) уже вступило в силу и формально полномочия его как члена Совета Федерации уже начались. Более того, член Совета Федерации, ранее избранный (назначенный) этим же органом государственной власти субъекта Российской Федерации, полномочия которого должны быть уже прекращены, имеет возможность участвовать в заседании Совета Федерации. Полномочия этого члена Совета Федерации будут прекращены, а начало полномочий вновь избранного (назначенного) члена Совета Федерации будет подтверждено на следующем заседании палаты фактически задним числом. В связи с этим имеет место проблема легитимности участия члена Совета Федерации, полномочия которого прекращены, в предыдущем заседании палаты1.
Еще более сложную проблему представляют случаи, когда решение о подтверждении начала или о прекращении полномочий члена Совета Федерации не принималось палатой, даже несмотря на наличие всех предусмотренных статьей 8 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» документов. В этих ситуациях Совет Федерации фактически брал на себя функции судебного органа, оценивая своим голосованием неправомерность избрания (назначения) или досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации.
В связи с этим обстоятельством вызывает серьезное сомнение само наличие законодательно установленной процедуры подтверждения начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации решением коллегиального органа.
2. Проблемы, связанные с основаниями досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации
Действующая редакция Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не устанавливает каких-либо ограничений (за исключением процедурных) по досрочному прекращению полномочий члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом.
В связи с этим обстоятельством в 2002–2003 гг. рядом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы были внесены в Государственную Думу различные законопроекты, в которых были предприняты попытки так или иначе урегулировать ситуацию фактической незащищенности членов Совета Федерации от возможности произвольного сокращения установленного срока их полномочий.
Во многих таких законопроектах в качестве решения указанной проблемы предлагалось ввести институт поручения (обязательного для исполнения указания) члену Совета Федерации со стороны избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, с одной стороны, предполагалось повысить защищенность члена Совета Федерации перед возможным немотивированным досрочным прекращением его полномочий. С другой стороны, предлагалось установить жесткую зависимость политической и правовой позиции парламентария по всем существенным вопросам, рассматриваемым палатой, от мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации или от результатов голосования в региональном законодательном органе.
Концепции указанных законопроектов исходили из того, что член Совета Федерации является представителем органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который данного представителя избрал (назначил), а значит должен представлять в Совете Федерации интересы этого органа.
В то же время частью первой статьи 2 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливается, что статус члена Совета Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом1.
Статья 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», однако, не содержит положения о том, что одной из форм деятельности члена Совета Федерации является обязательное выполнение им поручений избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Более того, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» члены Совета Федерации замещают федеральные государственные должности, а не государственные должности субъектов Российской Федерации, и обеспечивают непосредственное исполнение полномочий палаты федерального парламента.
Таким образом, тот факт, что член Совета Федерации является представителем органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отнюдь не обязывает его голосовать в Совете Федерации в соответствии с решениями этого органа, а означает лишь право этого органа в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» избирать (назначать) и досрочно отзывать члена Совета Федерации – своего представителя.
Аналогично депутат Государственной Думы, являющийся представителем избирателей своего избирательного округа, вовсе не обязан при голосовании по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и иным вопросам заручаться в каждом конкретном случае поддержкой избирателей своего округа. Механизм ответственности депутата за ненадлежащее представление в Государственной Думе интересов избирателей обеспечивается в данном случае возможностью для избирателей не избрать этого депутата в Государственную Думу следующего созыва.
Следует отметить, что вводимый указанными законопроектами институт поручения отсутствует в современном российском конституционном праве. Ближайшим историческим аналогом этого института является, пожалуй, только институт наказов избирателей народному депутату, существовавший в советском праве. Этот институт, однако, имел по сути лишь декларативный характер и не подкреплялся реально действующим механизмом отзыва депутата.
Предлагаемый в законопроектах механизм досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации вызывает ряд вопросов, в частности: обязаны ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимать решения о поручениях члену Совета Федерации голосовать так или иначе по всем вопросам, рассматриваемым Советом Федерации, или вправе по своему усмотрению устанавливать перечень таких вопросов; является ли однократное неисполнение членом Совета Федерации данного ему поручения достаточным основанием для принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о досрочном прекращении его полномочий или необходимо наличие установленного факта систематического неисполнения поручений; что вообще понимать под «невыполнением поручения»  является ли невыполнением поручения членом Совета Федерации при поручении проголосовать «за» федеральный закон его голосование только «против», или голосование «воздержался» или неучастие в голосовании тоже, и ряд других вопросов.
Данный анализ не претендует на исчерпывающее рассмотрение этого актуального вопроса, касающегося статуса члена Совета Федерации, срока его полномочий и порядка его взаимодействия с избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Реализация федерального закона о порядке формирования Совета Федерации связана с необходимостью принятия нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, правовое регулирование порядка формирования Совета Федерации фактически оказалось в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что не в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации, относящей установление системы и порядка формирования, организации и деятельности федеральных органов законодательной власти к ведению Российской Федерации.
В правовом регулировании вопросов делегирования членов Совета Федерации и прекращения их полномочий существует достаточно много правовых пробелов, устранение которых требует внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство.
Практика формирования Совета Федерации свидетельствует о необходимости совершенствования порядка досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации. Действующий федеральный закон предусматривает возможность немотивированного отзыва члена Совета Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что не только делает положение члена Совета Федерации крайне нестабильным, но и входит в противоречие со статусом федерального парламентария. Это не может не сказываться негативно на деятельность как палаты в целом, так и ее комитетов и комиссий.
В связи с этим необходимо на федеральном законодательном уровне определить исчерпывающий перечень оснований, а также пределы применения досрочного отзыва члена Совета Федерации, применяемого органом государственной власти субъекта Российской Федерации к лицу, занимающему государственную должность Российской Федерации1.
Заключение
Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:
1. Совершенствование порядка формирования Совета Федерации должно быть направлено на повышение эффективности его деятельности. Исходя из этой цели, законодательно закрепленный механизм формирования Совета Федерации должен обеспечить регионам полноценное представительство в палате Федерального Собрания, которое, с одной стороны, позволит, органам государственной власти субъектов Российской Федерации воздействовать на принятие решений на федеральном уровне, а с другой стороны, обеспечит право членов Совета Федерации самостоятельно и ответственно выражать свою точку зрения.
2. Сформулировать комплекс конституционно-законодательных проблем в сфере функционирования механизма правового регулирования вопросов формирования Совета Федерации в рамках действующей Конституции Российской Федерации.
3. Целесообразно и в дальнейшем продолжить практику изучения вопросов оптимизации законодательного регулирования формирования Совета Федерации с учетом потенциала законодателей федерального и регионального уровней, используя все формы парламентской деятельности.
Список литературы
Конституция Российской Федерации. - М., 1998.
Федеральный Закон Российской Федерации «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». – М., 2005.
Абдулатипов Р.Г. Федерология – М., 2004.
Аналитический вестник. Серия: актуальные проблемы государственного строительства. № 24 (344).
Власова Л.Ь. К вопросу о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации по инициативе избравшего его органа государственной власти субъекта РФ. – М., 2004.
Козлов А.Е. Конституционное право России . – М., 2005.
Комментарий к Конституции РФ. Под общ. ред. Карповича В.Д. – М., 2002.
Конституционное право РФ. Под ред. Кукушкина М.Н. – Екатеринбург,2005.
Конституционное право РФ. Под ред. Мальцева Г.В. – М., 2004.
Конюхова И.А. Совет Федерации: настоящее и будущее его представителей. – М., 2004.
Мухтарова Л.М. О нормативно-правовом регулировании формирования Совета Федерации в субъектах РФ. – М., 2004.
Научно-практический комментарий к Конституции РФ. Отв. ред. Лазарев В.В. – М., 2003.
Никольский А.Б. О проблемах законодательного регулирования срока полномочий члена Совета Федерации. – М., 2004.
Постатейный комментарий к Конституции РФ. Под общ. ред Окунькова Л.А. – М., 2005.
Смусенок С.Ф. Федеральный Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»: история принятия и возможные перспективы изменения. – М.,2004.
Чиркин В.Е. Конституционное право РФ. – М., 2005.
1 Комментарий к Конституции РФ. Под общ. ред. Карповича В.Д. – М., 2002. С. 58-59.
1 Конституционное право РФ. Под ред. Мальцева Г.В. – М., 2004. С. 150-151.
1 Чиркин В.Е. Конституционное право РФ. – М., 2005. С. 234..
1 Конюхова И.А. Совет Федерации: настоящее и будущее его представителей. – М., 2004. С. 49-51.
1 Мухтарова Л.И. О нормативно-правовом регулировании формирования Совета Федерации в субъектах Российской Федерации. М., 2004. С. 87-90.
1 Конституционное право России. Под ред. Кукушкина М.И. – Екатеринбург. 2005. С. 112.
1 Смусенок С.Ф. Федеральный Закон «о порядке формирования Софета Федерации Федерального Собрания РФ»: история принятия и возможные перспективы изменения. – М., 2004. С. 61-81.
1 А. Е. Козлов Конституционное право России. – М., 2005 г., С. 56-57.
1 Власова Л.М. К вопросу о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации по инициативе избравшего его органа государственной власти субъекта РФ. – М., 2004. С. 85.
1 Постатейный комментарий к Конституции РФ. Под ред. Окунькова Л.А. – М., 2005. С. 176-179.
1 Власова Л.М. К вопросу о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации по инициативе избравшего его органа государственной власти субъекта РФ. – М., 2004. С. 81-86.
1 Научно-практический комментарий к Конституции РФ. Отв. ред. Лазарев В.В. – М., 2003.С 167-169.
1 Абдулатипов Р.Г. Федералогия. М., 2004. С. 112-113.
1 Никольский А.Б. О проблемах законодательного регулирования срока полномочий члена Совкта Федерации. – М. ,2004. С. 100-104.
30