Механизмы создания и управления государственными (муниципальными) учреждениями.

Содержание
Введение
1.Общие вопросы регулирования управления государственными учреждениями
1.1 Общие положения
1.2 Контроль за эффективностью использования имущества
2. Организация государственного управления. Основные проблемы: методы и подходы решения
2.1 Развитие системы государственного управления
2.2 Методы государственного управления
2.3 Пути решения проблем государственного управления
3.Механизмы управления государственными учреждениями
3.1 Новые подходы в управлении государственной собственностью
3.2 План развития государственного сектора экономики за счет оптимизации механизмов управления государственными или муниципальными учреждениями
3.3 Развитие и разработка структуры управления
Заключение
Список использованной литературы
Приложение A

Вопросы, отнесенные Законом к компетенции наблюдательного совета, не могут быть переданы на рассмотрение других органов автономного учреждения.
Для автономных учреждений в сфере культуры предусмотрено, что по инициативе такой организации учредитель может принять решение об упразднении ее наблюдательного совета. В этом случае его функции исполняются непосредственно учредителем (см. ст. 41.1 Основ законодательства РФ о культуре).
Большое внимание Закон уделяет обеспечению прозрачности деятельности автономных учреждений. В определенных учредителем СМИ учреждение обязано ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ. Также учреждение обязано обеспечить открытость и доступность ряда документов: устава, свидетельства о государственной регистрации, решения учредителя о создании автономного учреждения и о назначении его руководителя, положения о филиалах и представительствах, сведений о составе наблюдательного совета, плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности, а также аудиторского заключения о ее достоверности [22, c. 47].
3 Проблемы повышения эффективности системы управления государственными учреждениями
3.1 Основные направления повышения эффективности деятельности государственных учреждений
Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Рисунок 1 – «Дерево целей» государственного управления государственных(муниципальных) учреждений
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка.
Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где без государственного вмешательства не обойтись.
Границы государственного управления в развитых странах определяются на основе принципа субсидиарности (от лат. subsidia-rius - вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица предоставляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку возможностей тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. (см. «дерево целей»). Вместе с каждодневными жизненными потребностями на государственное управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой - от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов. Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентации, данных публичной властью. Четкость выражения целей с учетом приоритетов и требуемых результатов предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, в соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции аппарата своих административных учреждений, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления, реализацию принципа социальной справедливости, рациональное расходование ресурсов.
При этом полная автономия гражданского общества относительно государства практически невозможна, по крайней мере как на данном этапе, так и в обозримом будущем социальной эволюции. Более того, гражданское общество в современном понимании - это не набор институтов, находящихся за пределами государства, а форма их соединения в единый способ гражданской жизни, и прежде всего связи между общественностью и практиками хозяйствования. В современных условиях устанавливаются качественно новое переплетение и взаимообусловливание структурных и функциональных характеристик гражданского общества, создается новая конфигурация его отношений с государством, не укладывающаяся в ложе старых представлений о совокупности независимых от государства социальных субъектов и каналов коммуникации. Власть исходит не только от государства и основана не только на принуждении. Она имеет множество корней, когда переплетаются государственные и негосударственные институты, и действует не только сверху - вниз, но и снизу - вверх. Окружающая социальная среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и должна обеспечить политико-правовые рамки самой возможности, а также допустимых форм и методов, направлений и объектов государственного управления [21, c. 64].
На основе этого можно формировать цели, общесоциальные параметры и пропорции государственного управления, устанавливать оценки, критерии и ограничения использования государственных ресурсов для достижения выбранных целей. При недостаточности или игнорирования этих оснований государственное управление неизбежно превратится в набор чисто политических акций. В пределах окружающей социальной среды не появляются ни ресурсы, ни конкретные управленческие решения, ни какие-либо конкретно-объектные действия. Ее задача - обосновать логику данных действий и придать им законную силу, что и происходит в сфере законодательной власти. Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ. Качество распоряжения ресурсами предстает наиболее надежным показателем учета общенациональных интересов в процессе государственного управления. В свою очередь параметрами этого показателя являются, соразмерность объявленных мер и имеющихся ресурсов, социально-приоритетное, целевое и подконтрольное их использование в процессе взаимоотношений представительных и исполнительных структур на общегосударственном, региональном и местном уровнях государственной власти.
Сюда входят: процессы принятия и реализации решений, связанных, прежде всего с формированием и осуществлением государственных программ; технологии государственного управления, связанные с методами управления в кризисных ситуациях, информационно-коммуникативными процессами; организационно-экономическая поддержка традиций и культуры; предоставление налоговых льгот; выдача государственных заказов или осуществление государственных закупок и т.д. Сюда же относятся программы, проекты содействия, кредиты и займы, осуществляемые и предоставляемые международными организациями и отдельными государствами как следствие межправительственных соглашений. Это - преимущественная сфера действий исполнительных органов государственной власти.
В этой сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. Представление о сущности государственного управления позволяет понять характер взаимодействия его основных элементов, раскрывающий смысл и назначение государственной управленческой деятельности. Тем самым проще выделить ее специфику и признаки. Существует стандартный способ выделения основных признаков государственного управления на основе задач, клиентуры и территории. Задачи государственного управления включают удовлетворение конкретных потребностей населения государственными организациями (обслуживание), налаживание взаимоотношений в различных областях жизни, например, принятие правил торговли или приема в вузы (регулирование), поддержание благосостояния населения (социальная помощь), установление стандартов и минимальных ограничений в определенных областях (лицензирование), сбор сведений для подготовки управленческих решений и контроля за исполнением принятых государственных программ (сбор информации), административная интерпретация подготавливаемых решений и законов (экспертиза). Учет клиентуры означает, что служащие госаппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения и с особым клиентом (гражданином), с группами клиентов (гражданами - физическими лицами и их организациями - юридическими лицами) работают соответствующие единицы управления. Создаются организационные единицы, занимающиеся делами инвалидов и ветеранов, иммигрантов, молодежи, женщин, безработных и т.д. Территориальная организация государственного управления включает центральные и региональные органы управления и взаимосвязи между ними. В федеративных государствах существенную роль имеют взаимоотношения между федеральными государственными органами и органами власти субъектов федерации (например, республики, края, области - в России). Такого рода взаимоотношения выделяются по территориальному признаку и составляют содержание регионального управления. Кроме того, важное значение имеет муниципальный уровень управления, распространяющийся в пределах местных самоуправленческих сообществ. Переходя к определению государственного управления, можно отметить, что оно имеет свою специфику и признаки, выделяющие его среди других видов управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление наряду с отличиями имеет общие черты с менеджментом в частных организациях, в основном касающиеся управленческих технологий и учета интересов клиента. Отсюда вытекает, что от успешного соединения рационального анализа с принятием политических решений в процессе государственного управления зависит уровень использования административных возможностей, а также финансовых, информационных, людских и, наконец, властных ресурсов государства.
Это означает, что государственные органы: во-первых, обладают определенными государственно-властными полномочиями и тем самым возможностями оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, несут ответственность за их состояние; во-вторых, обладают правомочиями и возможностями выступать в пределах своей компетенции от имени государственного интереса; в-третьих, функционируют в условиях сочетания строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм; в-четвертых, непосредственно занимаются работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части [25, c. 92].
Однако в данный момент не следует преувеличивать давление экономики, технологий и рациональных способов принятия решений на политический выбор приоритетов общественного развития. В нашем обществе есть множество проблем, кажущихся, с технической точки зрения, легко решаемыми, но их нельзя эффективно решить из-за политических умонастроений и интересов, того, что часто называют политической волей лидеров и непредсказуемостью политического поведения населения. Поэтому особую роль приобретает “субъективный фактор управления”, а именно: формирование современной рациональной государственной службы, отчасти компенсирующей указанный органический дефект, присущий переходному периоду.
3.2 План развития государственного сектора экономики за счет оптимизации механизмов управления государственными или муниципальными учреждениями
Система планирования развития государственного сектора экономики Московской области претерпела существенные изменения с введением в действие Бюджетного кодекса, предусматривающего необходимость разработки и утверждения на всех уровнях государственного управления Плана развития государственного сектора экономики.
План предоставления услуг, в свою очередь, формируется на основе предложений отраслевых министерств и ведомств, исходя из функционального назначения и мощностей государственных учреждений, отраслевых нормативов предоставления соответствующих услуг.
Та социальная нагрузка, которую несут государственные учреждения, формализуется в Плане предоставления услуг в виде натуральных показателей.
Этот документ дает основу не только для последующих расчетов затрат бюджета на содержание государственных учреждений, но и точку отсчета при оценке эффективности их деятельности, оптимизации их количества и обеспеченности зданиями и помещениями.
Говоря в целом о значении Плана развития государственного сектора экономики Московской области, имеет смысл акцентировать внимание на следующих моментах.
План развития государственного сектора в определенной степени делает предсказуемыми перспективы развития государственных организаций, вкладывая в руки органов государственной власти необходимую информацию для принятия решений о целесообразности сохранения предприятия или учреждения в государственной собственности.
Это инструмент оценки и контроля эффективности деятельности руководителей государственных организаций. Степень достижения поставленных планов является важнейшим критерием оценки работы, прежде всего, руководителя предприятия либо учреждения. В этом смысле, план играет и мотивирующую роль, причем двустороннюю. Ведь обязательства в совместном диалоге берут на себя и органы государственной власти, и сами государственные организации.
План играет роль документа, используемого при составлении и обосновании бюджетных показателей, как по доходам, так и по расходам, связанным с деятельностью организаций государственного сектора.
И, наконец, План развития носит публичный характер. А это очередной шаг к формированию открытой и прозрачной системы государственного управления, демонстрирующей вовне как поставленные задачи, так и результаты их достижения.
3.3 Развитие и разработка структуры управления
Социальная направленность деятельности учреждений, значительное их количество – на начало текущего года – 326, требуют пристального внимания вопросам повышения эффективности использования закрепленными за ними объектами недвижимости. Оценить эффективность использования имущества возможно, лишь отталкиваясь от той роли, той социальной нагрузки, которую несет каждое учреждение. Поэтому для повышения качества и снижения стоимости государственных услуг населению планируется:
определить перечень государственных услуг населению, предоставление которых должно осуществляться исключительно за счет финансирования из областного бюджета;
сформировать и довести до каждого областного государственного учреждения планы предоставления государственных услуг;
постепенно начинать отчуждение и перераспределение имущества, неиспользуемого либо используемого не по назначению областными государственными учреждениями [12, c. 98].
Заключение
Таким образом, государство как публично-правовая организация, существующая в интересах людей, его населяющих, не может осуществлять свою деятельность без материальных основ. Любое государство нуждается в экономических ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно существует. Одним из видов таких ресурсов выступают объекты государственной собственности.
Широкий объем государственных функций предопределяет и значительный круг имущественных объектов, которые государство должно иметь в своей собственности.
Сегодня становится все более очевидным, что произошедшая в конце прошлого столетия приватизация государственного имущества определялась зачастую не экономической целесообразностью, а перипетиями политической борьбы и интересами группировок, близких к высшим эшелонам власти, что, в конечном итоге, привело к появлению суррогатных продуктов трансформации собственности и криминальных структур, нанесших государству большой экономический ущерб.
В результате государство зачастую не в состоянии эффективно управлять и осуществлять действенный административный контроль за принадлежащей ему собственностью.
Одним из обстоятельств, способствующих этому, является недостаточно качественное административно-правовое регулирование организационно -правовых форм государственного имущества. Исходя из положений действующего законодательства, деятельность таких государственных организаций, как государственные учреждения, государственные унитарные предприятия все еще недостаточно эффективна, поскольку отсутствует действенный административный контроль за деятельностью управляющего звена. Необходимость качественного реформирования административно -правового регулирования их статуса показана, в том числе на основе сравнения отечественного законодательства с соответствующими зарубежными правовыми конструкциями, опытом их применения.
Не может не вызывать нареканий и отсутствие в нашей стране современной нормативно отрегулированной административной системы учета государственного имущества. Действующие в настоящее время отдельные акты, принятые еще в девяностых годах, фактически создают ситуацию, когда органы исполнительной власти, в ведении которых находится государственная собственность, не имеют полного представления ни о ее количественном и качественном составе, ни о ее стоимости.
Все это, в конечном итоге, сказывается на снижении уровня производства и доходов бюджета, вызывает серьезные социальные конфликты. Отсюда следует, что проведение реформы административного управления государственной собственностью и повышение эффективности функционирования системы ее административно-правового регулирования является важной и актуальной социальной, экономической задачей.
Список использованной литературы
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.02.2009 №7-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.04.2009 №58-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, №31, ст. 3823.
Федеральный закон Российской Федерации от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 №230-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.11.2006, №45, ст. 4626.
Федеральный закон Российской Федерации от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. Федерального закона от 24.07.2008 №161-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, №3, ст. 145.
Федеральный закон Российской Федерации от 26.10.2002 №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 №306-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 28.10.2002, №43, ст. 4190.
Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 №3612-1 (в ред. Федерального закона от 23.07.2008 №160-ФЗ) // Российская газета, №248, 17.11.1992.
Закон Российской Федерации от 10.07.1992 №3266-1 «Об образовании» (в ред. Федерального закона от 13.02.2009 №19-ФЗ) // Российская газета, №172, 31.07.1992.
Постановление Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 №325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» // Собрание законодательства РФ, 04.06.2007, №23, ст. 2794.
Приказ Министерства финансов Российской федерации от 07.10.2008 №7н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, №12, 23.03.2009.
Распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. N 1688-р "О плане мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы" // СЗ РФ. 2003. N 47. Ст. 4584.
Административное право России. Общая часть: Учебник для вузов / Под ред. П.И. Кононова. М., 2006. С. 88.
Александрова М.И. Формирование правовых основы управления госучреждениями. М, 2006 «АСТ – ПРЕСС», 98 стр.
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Эксмо, 2006. С. 155.
Бойко Н.Н. Некоторые вопросы правового режима доходов бюджетных учреждений // Финансовое право, 2007, №3.
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об автономных учреждениях" (постатейный) (Статья 19). М.: Юстицинформ, 2007.
Голубев А.В. Контролируемые субъекты финансово-бюджетного контроля // Законодательство и экономика, 2007, №10.
Гусева Т.А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений // Право и экономика. 2006. N 12.
Залесский В.В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) // Журнал российского права. 2007. N 4.
Киселев А.В. Административно-правовой статус государственных учреждений: понятие, элементы, особенности // Законы России: опыт, анализ, практика, 2007, №6.
Насонкин В.В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных заведений // www.lexed.ru.
Никануров П.П. Национальный фонд промышленности. М: Дрофа, 2003. – С. 64
Соменков С.А. Правовое положение автономных учреждений // Цивилист, 2008, №1.
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В трех томах. Т. 1. М.: Норма, 2002. С. 197.
Тихомиров М.Ю., Тихомирова Л.В. Комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (постатейный) (Статья 10) // Законодательство и экономика. 2007. N 3.
Уколов Ш.Л Государственная собственность. М, «Экономикс», 2007, 92 стр.
Финансово-кредитный словарь в трех томах. М.: Финансы и статистика, 1988.
Приложение A
Рисунок 1 - Государственный аппарат, регулирующий хозяйственный механизм госучреждений
3
Поиск и оценка возможностей общественных институтов
Эффективное использование ресурсов
Эволюция правового института управления регулировки управления государственными (муниципальными) учреждениями
Развитие актов государственного вмешательства
Цели оптимизации государственного управления государственных (муниципальных) учреждений