Формирование правовых основ местного самоуправления в России

«Формирование правовых основ местного самоуправления в России»
Оглавление:
Введение
Глава 1. Становление правовых основ формирования местного самоуправления
Глава 2. Правовые и финансово-экономические проблемы становления местного самоуправления
Глава 3. Местное самоуправление: закон четвертый
Заключение

Предусматривая в системе органов местного самоуправления наличие исполнительно-распорядительного органа, Закон определяет возможность назначения лица на должность главы этого органа (главы администрации) по контракту, заключаемому на основе конкурса. В правовые отношения между органами местного самоуправления привнесены элементы сдержек и противовесов, характерные для системы разделения властей на региональном и федеральном уровнях государственной власти. Они направлены, с одной стороны, против характерного для современной практики чрезмерного усиления единоличной власти глав муниципальных образований, а с другой - против неоправданного вмешательства представительных органов в исполнительно-распорядительную деятельность. Все это должно оптимизировать разделение труда разных муниципальных органов, повысить эффективность их деятельности.
Значительны изменения и в нормативных установлениях, касающихся экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности. Гораздо подробнее определяется состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. Данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое, согласно Закону, состоит прежде всего в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. Если в прежнем законе речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления (например, винно-водочных заводов), становится незаконной.
Неоднозначно можно оценить новеллы, касающиеся понятия субъекта муниципальной собственности и его прав. В прежнем законе указывалось, что право собственности от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно (например, если предстоит продажа муниципального предприятия за крупную сумму денег, решение этого вопроса выносится на местный референдум), то теперь это право реализуется только органами местного самоуправления. Население отстранено и от определения порядка и условий приватизации муниципального имущества - этот порядок устанавливается теперь муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с федеральными законами. Такое ограничение прав собственника, то есть населения муниципального образования, идет вразрез с общей направленностью Закона на расширение участия граждан в делах местного самоуправления.
Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью). В соответствии с концепцией Закона эти общества также должны содействовать осуществлению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Следуя требованиям Конституции РФ, Закон определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.
В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы. Однако на первое время действия нового правового акта это оправданно, поскольку позволяет правоприменителям - муниципальным работникам - лучше понять довольно сложную систему правил, связанных с регулированием бюджетных и межбюджетных отношений.
Уточнены содержание и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности. Серьезная новелла - установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Прежние законодательные акты, а также решения Конституционного Суда РФ такую возможность исключали. Однако практика показала, что без прямой организационной помощи органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти они не в состоянии выйти из сложных ситуаций, вызываемых как объективными, так и субъективными факторами.
В Законе четко прописаны условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления переходят в руки органов государственной власти. Одно из них - крупная просроченная задолженность муниципального образования (превышающая 30 процентов собственных доходов бюджета). В этом случае по решению органов государственной власти субъекта РФ и при соблюдении установленного Законом порядка может вводиться временная, сроком до одного года, финансовая администрация в целях восстановления платежеспособности муниципального образования. Очевидно, что такая мера включает органы местного самоуправления данного муниципального образования в систему органов государственной власти, что сомнительно с точки зрения ее соответствия Конституции РФ, устанавливающей обособленность органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти.
Даже такое краткое перечисление новелл принятого Закона свидетельствует о размахе и глубине намеченной реформы. Многое придется делать впервые, отказываясь от непригодных традиций. И хотя определены конкретные шаги на пути претворения Закона в жизнь, рассчитывать на его автоматическое исполнение не приходится. Те, кто не желают перемен, высказываются сейчас в том смысле, что нужно подождать, пока новый закон не покажет свою несостоятельность и, как и его предшественники, не "адаптируется" к тому, что есть. Позитивный эффект, на который рассчитывают инициаторы реформы, возможен только в том случае, если при осуществлении Закона будут проявлены такая же политическая воля и такая же настойчивость, как и при его подготовке и принятии. Тем более что объективных проблем, в том числе правовых, требующих последовательного и системного решения, немало.
Надо, прежде всего, учитывать, что намеченная Законом реформа местного самоуправления является частью перестройки широкого комплекса общественных отношений. Вместе с ней идет земельная реформа, реформа жилищно-коммунального хозяйства, реформа образования, здравоохранения и др. Все они требуют адекватного правового оформления. Самая неотложная мера - принятие федеральных правовых актов, регламентирующих преобразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, реструктуризирующих многомиллиардные долги в этой сфере и определяющих порядок привлечения в нее частных инвестиций.
Новый закон может начать действовать в полную силу, если (как это и предусмотрено в его "Переходных положениях") будут внесены изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Хотя в Законе нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. Смысл поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы не может сводиться только к передаче в региональные бюджеты средств на выплату зарплаты учителям, возложению на субъекты РФ ряда других социальных обязательств и освобождению от них муниципальных образований. Они будут оправданны, если позволят хотя бы минимально обеспечить решение вопросов местного значения, перечень которых утвердил новый закон. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно - самоуправление не может быть основано только на дотациях и субвенциях.
В "Переходных положениях" Закона установлена, в частности, обязанность Правительства РФ подготовить проекты федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Речь идет либо об отмене не обеспеченных материальными и финансовыми ресурсами "федеральных мандатов", либо об их дополнительном обеспечении этими ресурсами. Однако, даже если теперь наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями будет, как этого требует Конституция РФ, обязательно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств, останется опасность перегрузки муниципалитетов государственными делами. Особенно реальной эта опасность становится для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые в соответствии с замыслом Закона должны стать опорой государственной власти в системе местного самоуправления. Выполняя государственные полномочия, они оказываются под строгим контролем, предполагающим, что им будут даваться обязательные указания "сверху" и означающим особую ответственность за ненадлежащее осуществление этих полномочий. Отсюда вытекает задача законодательного урегулирования оптимальной меры, допустимого объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.
Вступление в силу нового Федерального закона предполагает существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в ряде субъектов РФ. Очевидно, что такие региональные законы, как о порядке регистрации уставов муниципальных образований; порядке образования и преобразования муниципальных территориальных единиц; порядке издания нормативных актов органов местного самоуправления; отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальном заказе, - теряют силу, поскольку соответствующие отношения урегулированы на федеральном уровне или должны быть регламентированы в соответствии с Федеральным законом муниципальными правовыми актами. Другие законы субъектов РФ - такие как о полномочиях представительных органов местного самоуправления; наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, - должны быть приведены в соответствие с новым Федеральным законом.
Законодательным органам субъектов РФ надо будет учитывать предписание Федерального закона о том, что к их полномочиям в области местного самоуправления теперь относится право регулировать вопросы организации местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных данным федеральным законом, а также определять права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ и в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В этой связи становится дискуссионным вопрос о целесообразности издания общих статутных актов субъектов РФ о местном самоуправлении. Они в значительной степени (во всяком случае, в большей мере, чем сейчас) будут воспроизводить достаточно конкретные нормы Федерального закона. Поэтому целесообразнее поддержать практику издания не общих, а специальных (по отдельным вопросам правового статуса местного самоуправления) законодательных актов субъектов РФ.
Придется определить оптимальный состав региональных нормативных актов. По-видимому, речь должна идти не о простом следовании ссылкам на законы субъектов Федерации, содержащимся в Федеральном законе (таких более двух десятков), а об их логической системе, предполагающей объединение тематически близких правовых актов и выделение других актов по их специфическим, особым признакам.
Федеральный закон предполагает значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления, затрагивающей вопросы организации местного самоуправления (систему органов, их полномочия, порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственность депутатов и должностных лиц и др.). Эффективность такой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов. В этих условиях необходима помощь муниципалитетам со стороны федеральных и региональных органов государственной власти. Ее действенной формой может явиться подготовка модельных муниципальных правовых актов. Особенно важно сейчас содействие в разработке новых уставов муниципальных образований (в первую очередь уставов небольших городских и сельских поселений).
При этом модельные акты не должны быть слишком подробными. Если они будут представлять собой обширные инструкции с двумя-тремя пустыми строчками, которые только и нужно будет заполнить муниципальным органам, идея расширения самостоятельности муниципального нормотворчества останется нереализованной.
Заключение
Характерной особенностью процесса формирования местного самоуправления явилось (и остается) несоответствие реальных материально-финансовых возможностей органов местного самоуправления предусматриваемым в законодательных актах и все возрастающим их основным функциям и обязанностям. Между тем падение производства, инфляция, низкий уровень социальной защиты большей части населения не только сдерживают фактическое обретение органами местного самоуправления нормальных условии для выполнения своих функций, делают незначительным их реальное влияние на улучшение жизни населения, но и ведут к утрате доверия граждан к местному самоуправлению.
По мере расширения и углубления процесса разработки нормативного регулирования местного самоуправления в современной России нарастает необходимость большего учета зарубежного опыта. Как правило, главное внимание в этом опыте должно уделяться не столько содержанию функций и полномочий местного самоуправления в различных областях местной жизни, сколько его организационным формам.
Одним из этапов проводимой в настоящее время административной реформы стало принятие нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", призванного заменить действующий в настоящее время Закон 1995 г. Целями данного этапа являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Список используемой литературы
Нормативно-правовые акты:
Конституция РФ от 12.12.1993 г.
Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации".
Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации".
Научная литература:
Васильев В.И. Местное самоуправление // Журнал российского права, N 1, январь 2004 г. 52 с.
Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - Издательство - Система ГАРАНТ, 2005 г. 378 с.
Лаптева Л.Е. О местном уровне управления в российской истории и современности // "История становления и современное состояние исполнительной власти в России". - М.: Новая Правовая культура, 2005. 210 с.
Мирошниченко Е.В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство, N 4, апрель 2005 г. 48 с.
Мельников, С.И. Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма // Законодательство и экономика, N 12, декабрь 2003 г. 62 с.
Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития// Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г. 59 с.
Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право, N 7/8 июль - август 2006 г. 47 с.
Сагиндыкова А.Н. Модели местного самоуправления: перспективы и проблемы формирования // Журнал российского права, N 7, июль 2005 г. 72 с.
Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права", N 4, апрель 2005 г. 45 с.

Лаптева Л.Е. О местном уровне управления в российской истории и современности // "История становления и современное состояние исполнительной власти в России". - М.: Новая Правовая культура, 2005. С. 428.
Сагиндыкова А.Н. Модели местного самоуправления: перспективы и проблемы формирования // Журнал российского права, N 7, июль 2005 г. С. 23.
Мирошниченко Е.В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство, N 4, апрель 2005 г. С. 31.
Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права", N 4, апрель 2005 г. С. 28.
Мельников, С.И. Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма // Законодательство и экономика, N 12, декабрь 2003 г. С. 36.
Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право, N 7/8 июль - август 2006 г. С. 43.
Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - Издательство - Система ГАРАНТ, 2005 г. С. 253.
Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития// Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г. С. 42.
Васильев В.И. Местное самоуправление // Журнал российского права, N 1, январь 2004 г. С. 34.
3