Парламентский бюджетный контроль: опыт зарубежных стран и РФ

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РФ
1.1.ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ГФК
1.2.СИСТЕМА ОРИЕНТИРОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В РФ
1.3.ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ЛИМСКОЙ ДЕКЛАРАЦИИ
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
2.1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ
2.2. ПРИНЦИПЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
2.3. АНАЛИЗ ФУНКЦИЙ РЕАЛИЗУЕМЫХ ОРГАНАМИ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РФ И ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ
3.1. АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ И ПЕРСПЕКТИВ ВНЕДРЕНИЯ НОВЫХ НАПРАВЛЕНИЙ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
3.2.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ
3.3.ВНЕДРЕНИЕ СИСТЕМ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Имели место случаи, когда конкурс проводился только по одной заявке, то есть без реальной конкуренции, а победителями признавались поставщики, не отвечающие требованиям конкурсной документации.
Отмечу, что, несмотря на принимаемые меры по совершенствованию законодательства, система организации закупок для государственных нужд на сегодняшний день является, мягко говоря, несовершенной. Так, в ходе исследования, проведенного Счетной палатой совместно с Федеральной антимонопольной службой в 2006 г., проанализирована деятельность 50 регионов, 50 муниципальных закупщиков и 60 компаний в ключевых секторах экономики, включая естественные монополии. Выяснилось, что в стране есть только три региона с "гарантированной прозрачностью закупок" - Москва, Санкт-Петербург и Татарстан. Среди корпоративных закупщиков высокой степенью конкурентности при размещении заказов могли похвастаться лишь несколько компаний. В связи с этим при мониторинге реализации нацпроектов особое внимание следует уделять контролю за соблюдением законодательства при осуществлении закупок для государственных или муниципальных нужд. И именно здесь следует развивать взаимодействие с правоохранительными органами.Весьма типичным недостатком при реализации приоритетных национальных проектов, существенно снижающим их результативность, является недостаточная степень скоординированное между органами власти разного уровня. Например, в ходе выполнения нацпроекта "Развитие агропромышленного комплекса" в Республике Калмыкия на ускоренное развитие животноводства было выделено федеральных бюджетных средств в 2,5 раза больше, чем регион реально может освоить. При этом объемы субсидий, доведенные по кредитам на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе Республики Хакасия, оказались ниже потребности на 60%, а в Чувашской Республике - почти в два раза.В описанной ситуации на членов АКСОР ложится особая ответственность: необходимо существенно увеличить оперативность и качество взаимодействия при проведении совместных проверок. На согласование результатов, полученных в ходе контрольных мероприятий, порой тратится несколько месяцев. При таком подходе трудно оказывать реальное содействие органам исполнительной власти разного уровня в деле налаживания более эффективного взаимодействия между ними.
В то же время есть и положительные примеры конструктивного сотрудничества контрольно-счетных органов разного уровня и органов исполнительной власти регионов и муниципалитетов. Так, благодаря усилиям наших коллег, В.Д. Чечеткина и И.А. Дьяченко, во Владимирской и Волгоградской областях созданы добровольные общественные организации по типу АКСОР, которые объединяют региональные и муниципальные контрольно-счетные органы, причем и законодательная, и исполнительная власть оказывает им всестороннюю поддержку.
В ходе проверок нередко выясняется, что ни органы исполнительной власти, ни бюджетные организации не проявляют должной заинтересованности в том, чтобы по-настоящему эффективно использовать полученное оборудование. Например, при проверке реализации нацпроекта "Здоровье" были выявлены случаи, когда некоторые виды современного медицинского оборудования (в частности, рентгеновские аппараты) закупались с минимальным набором вспомогательных программ и устройств, что в итоге существенно снижает эффективность использования технических средств и создает предпосылки для их быстрого морального старения. В Оренбургской и Ульяновской областях уже закупленное медицинское оборудование не смогли своевременно установить и ввести в эксплуатацию, так как не были подготовлены соответствующие помещения, отсутствовали специалисты для его эксплуатации.
Все названные факты свидетельствуют об актуальности использования методологии аудита эффективности при осуществлении контроля за реализацией приоритетных национальных проектов. Сейчас в ходе проверок следует уделять особое внимание фактам неэффективного использования бюджетных средств, выявлять их причины и предлагать рекомендации для исправления сложившейся ситуации.
Проверки также показывают, что реализация нацпроектов сталкивается с препятствиями системного характера, обусловленными тем, что в стране долгие годы не проводилась целенаправленная промышленная и структурная политика. Так, осуществлению жилищного национального проекта мешает дефицит мощностей строительной индустрии, а закупка современного медицинского оборудования требует массового переобучения медработников и пр.
Проявляются и ограничения, связанные с недостаточной развитостью рыночных институтов и финансовой инфраструктуры. Так, при реализации национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" возникла проблема недоступности банковских кредитов для крестьянских и фермерских хозяйств, особенно находящихся в удаленных регионах. Выдвинутые банками условия - например, качество залогового обеспечения и банковский процент - обычно доступны лишь для крупных сельскохозяйственных предприятий, которые в принципе могут решать свои финансовые проблемы и без помощи государства.
Реализуя совместные контрольные мероприятия, использовались технологии аудита эффективности не только применительно к приоритетным нацпроектам. В прошлом году совместно с контрольно-счетными органами Республики Татарстан, Тюменской и Ленинградской областей в этих субъектах Федерации был проведен аудит эффективности в сфере АПК и дорожного строительства.
Итоги выполненного системного анализа актуальны не только для тех регионов, где проводилась проверка, но и для страны в целом. Например, при аудите эффективности ситуации в дорожном строительстве было выявлено, что в последние годы в общих объемах его финансирования на "незавершенку" приходится от 15 до 33%. Есть объекты, строительство которых началось еще в 1992 г. Общий объем незавершенного строительства к началу 2007 г. достиг 6 млрд. руб.
Эти данные еще раз подтверждают вывод о том, что обеспечение прозрачности и результативности государственных инвестиций является одной из наиболее сложных и ответственных задач бюджетной реформы на современном этапе. При проверке исполнения федерального бюджета Счетная палата РФ регулярно сталкивается с фактами низких темпов освоения бюджетных средств, выделенных на реализацию федеральных целевых программ. Основная проблема здесь заключается в бюрократических проволочках: на межведомственное согласование параметров ФЦП и утверждение их проектно-сметной документации зачастую тратится большая часть бюджетного года.
Именно поэтому одним из перспективных направлений сотрудничества на ближайшие годы могли бы стать и совместные проверки эффективности выполнения наиболее масштабных инвестиционных программ с участием государства, прежде всего проектов Сочи-2014 и Владивосток-2012. На них только из федерального бюджета планируется израсходовать несколько сот миллиардов рублей. Государство должно сделать все возможное, чтобы самым тщательным образом проверить законность и результативность их использования. Кстати, на Дальнем Востоке такая работа уже началась.Ассоциация контрольно-счетных органов РФ уделяет особое внимание проблемам реализации муниципальной реформы и развитию муниципальных органов финансового контроля. Утвержденная Государственной Думой новая редакция Бюджетного кодекса дает бюджетам субфедерального уровня право выбора - формировать бюджет на один год или на три года. Однако при этом становится обязательным и составление трехлетнего финансового плана. Темп продвижения элементов бюджетной реформы на региональном и муниципальном уровнях будет зависеть от степени готовности контрольно-счетных органов работать в новых условиях.
Государству удалось достигнуть существенных подвижек в деле развития независимого внешнего финансового контроля на местах. Теперь настало время активно привлекать сотрудников из местных органов самоуправления к проведению совместных проверок - например, реализации тех же нацпроектов. Это особенно актуально в связи с утверждением новой редакции Бюджетного кодекса, которая закрепляет право федеральных органов финансового контроля осуществлять контроль за расходованием федеральных трансфертов на региональном и муниципальном уровнях.Тем не менее муниципальная реформа по-прежнему сталкивается с серьезными проблемами, в том числе и с точки зрения обеспеченности финансовыми ресурсами. Как уже неоднократно отмечалось, лишь 7% муниципальных образований являются самодостаточными в финансовом отношении.
Сохраняет актуальность и проблема обеспечения сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ. Проведенный Счетной палатой в 2006 г. анализ состояния межбюджетных отношений показал, что установленные нормативы отчислений от налогов в бюджеты всех уровней не позволяют обеспечить законодательно закрепленные расходные обязательства регионов. Более того, происходит перераспределение стабильных доходных источников в пользу федерального бюджета.Эта болезнь, поразившая межбюджетные отношения, очень точно определена в Бюджетном послании Президента РФ: "Не найден оптимальный баланс между необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов и муниципалитетов". В Послании указано и лекарство от такой болезни: "Максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами". Иными словами, для решения проблемы сбалансированности субфедеральных бюджетов нужно управлять не трансфертами, а налогами.
В президентском Бюджетном послании говорится и о необходимости ускорить работу над основополагающими законопроектами, которые должны обеспечить реализацию бюджетной реформы, в частности над новой редакцией Бюджетного кодекса. Прежде всего, следует отметить положительные стороны данного законопроекта. Он кардинально меняет бюджетный процесс, устанавливает институт публичного обязательства, определяет понятия "государственное муниципальное задание" и "государственный муниципальный заказ", а также применяет новый подход к формированию адресных целевых программ.
Тем не менее принятые поправки в Бюджетный кодекс, на наш взгляд, не всегда носят последовательный характер, а по ряду важнейших направлений бюджетной реформы в документе представлены лишь общие подходы. Так, законопроект не отвечает на вопрос, как конкретно осуществлять бюджетирование, ориентированное на результат, как соизмерять объемы финансирования с конкретными результатами работы бюджетополучателей. Понятие так называемого обоснования бюджетных ассигнований не конкретизировано. Не разработана и четкая классификация конечных и промежуточных результатов деятельности.
Кроме того, новая редакция Бюджетного кодекса предполагает перераспределение полномочий в бюджетном процессе от органов законодательной власти к органам власти исполнительной. Для исполнительной власти это неплохо, а каково это для законодательной - решать законодателям. Например, изменены или исключены многие нормы Бюджетного кодекса, которые регламентировали процесс составления и исполнения бюджетов.
Соответствующие полномочия будут переданы правительству, которое станет регулировать основополагающие элементы бюджетного процесса через издание подзаконных нормативных правовых актов.Понятно, что в такой ситуации парламенты на всех уровнях бюджетной системы должны быть заинтересованы в еще более активном использовании такого инструмента контроля за органами исполнительной власти, как независимые органы государственного финансового контроля. Следовательно, на нынешнем этапе бюджетной реформы члены АКСОР должны более тесно взаимодействовать с законодательными собраниями своих регионов для обеспечения прозрачности бюджетного процесса.Принятые поправки в Бюджетный кодекс не смогли решить и такую актуальную проблему, как законодательное обеспечение создания единой системы государственного финансового контроля в России. В данном законопроекте не были четко определены понятия внешних и внутренних органов государственного финансового контроля, не разграничены их полномочия и сферы деятельности. Это вряд ли будет способствовать повышению эффективности работы системы государственного финансового контроля в целом, предотвращению дублирования при проверке одних и тех же бюджетополучателей, а значит, одна из основных задач административной реформы - снижение административного пресса на экономику - осталась нерешенной.
Эта проблема в последнее время активно обсуждается в деловом сообществе. Так, совсем недавно был проведен круглый стол с участием представителей Торгово-промышленной палаты, Российского союза промышленников и предпринимателей, Общественной палаты и других организаций. На основании опыта ряда стран СНГ, и прежде всего Казахстана, было рекомендовано оптимизировать работу государственных контролеров (а нас, проверяющих, сейчас в два раза больше, чем было в СССР) следующим образом.
В начале каждого года Президент России мог бы собирать руководителей всех федеральных контрольных органов на совещание для утверждения единого плана контрольных мероприятий, что позволило бы избежать дублирования при проверке одних и тех же объектов. Если разные контрольные органы хотят проверить одну и ту же организацию, они могут это сделать в рамках совместного контрольного мероприятия. Предприятие, которое успешно выдержало подобный "экзамен", получает свое образные двухлетние "контрольные каникулы". Координацию взаимодействия государства и бизнеса могла бы взять на себя специальная консультативная структура при Президенте России с условным наименованием "Совет по государственно-частному партнерству". Кстати, глава государства в целом уже одобрил эту идею.
Другим вариантом упорядочения системы контроля может стать разработка единых стандартов, в соответствии с которыми внутренние органы аудита будут проводить контрольные мероприятия, а органы внешнего аудита - лишь контролировать соблюдение этих стандартов.Есть все основания надеяться, что в ближайшее время проблема создания адекватной современным требованиям законодательной базы для обеспечения работы государственного финансового контроля будет решена. Так, руководство Минфина неоднократно обещало решить проблему разграничения полномочий между органами внешнего и внутреннего финансового контроля в специальной главе Бюджетного кодекса о государственном финансовом контроле. По крайней мере, на словах признается принцип главенства внешнего контроля. Кстати, у нас уже сейчас налажено конструктивное сотрудничество с органами Федерального казначейства в деле обеспечения эффективного внутреннего контроля за расходованием бюджетных средств. Одновременно по поручению главы государства Счетная палата совместно с Контрольным управлением Президента РФ разрабатывают законопроект о государственном финансовом контроле.
Счетная палата готовится к внедрению еще более сложного в содержательном плане вида контроля - стратегического аудита, суть которого сводится к экспертизе достижения стратегических целей, поставленных высшим политическим руководством страны. Цели и содержание стратегического аудита предполагают оценку их реализуемости и результативности с точки зрения ресурсоемкости и ресурсообеспеченности, эффективности исполнительной власти по решению стратегических задач. Вместе с тем данный вид аудита предполагает и более широкий временной горизонт анализа - не один-три года, а пять-восемь лет.
Соответственно, существенно меняются требования к планированию и организации работы высших контрольных органов - от планирования объектов контроля к планированию аудита проектов и программ, включая бюджет в целом. При этом должен измениться сам вектор планирования: не от выбора объектов финансового аудита к аудиту эффективности и стратегическому аудиту, а наоборот.
С применением стратегического аудита в текущем году планируется провести анализ реализации национальных проектов, инвестиционной деятельности предприятий электроэнергетики в рамках реформирования отрасли, эффективности ресурсного обеспечения воинских частей постоянной готовности, а также правового обеспечения деятельности территориальных органов Пенсионного фонда России.Сейчас в Счетной палате РФ в оперативном режиме ведется работа по созданию методической базы стратегического аудита, а также его соответствующему организационному, информационному и ресурсному обеспечению. Для координации этой работы создан Центр ситуационного анализа Счетной палаты, который готов активно сотрудничать и с членами АКСОР. Есть надежда, что отдельные элементы новой методологии удастся опробовать уже в 2007 г. при проведении некоторых совместных проверок.Бюджетная реформа ставит перед нами весьма широкий спектр задач организационного, методологического и экспертно-аналитического характера. Думаю, Счетная палата должна более активно отстаивать свою позицию и в работе над совершенствованием бюджетно-финансового законодательства. Некоторым нашим коллегам приходится работать не в самых благоприятных условиях, сталкиваться с противодействием со стороны органов власти своих регионов. Тем не менее я уверен, что государство успешно справится и с новыми задачами. Залогом тому является сплоченный коллектив единомышленников, который удалось создать в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов РФ.
Внедрение систем оценки эффективности функционирования контрольно-счетных органов
Основным принципом осуществляемой в России бюджетной реформы является переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, что требует перестройки всей системы государственного финансового контроля. Главное направление такой перестройки — внедрение в практику работы органов финансового контроля аудита эффективности, позволяющего оценить не только законность расходования бюджетных средств, но и результативность использования государственных ресурсов для достижения целей социально-экономического развития.
Эффективность бюджетной политики во многом определяется степенью рациональности организации бюджетного процесса. От качества работы всех участников бюджетного процесса на каждом его этапе зависит конечный результат, заданный бюджетным посланием губернатора и основными направлениями социально-экономического развития области.
Участие контрольно-счетных органов в ежегодном цикле бюджетного процесса, когда результаты бюджетного контроля выступают в качестве аргументов при изменении приоритетности тех или иных видов расходов, должно стать повсеместной нормой и важнейшей потребностью.
Государство организует свою деятельность так, чтобы проведение контрольных мероприятий было направлено на оценку рациональности и эффективности бюджетных расходов, оценку результативности вложения бюджетных средств.
Органическое включение процедур контроля эффективности в бюджетный процесс потребует проведения аудита эффективности бюджетных расходов на каждой его стадии. Такой поход отвечает одному из основополагающих принципов бюджетной системы, определенных статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, — принципу эффективности использования бюджетных средств.
Объектом контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности являются не только активы бюджета и государственные финансы, но и сама система их организации и управления.
Такой подход к деятельности контрольно-счетных органов
во-первых, позволяет оценить объективность представляемой исполнительной властью информации об итогах исполнения бюджета, достоверность прогноза социально-экономического развития территории и реальность бюджетных проектировок на предстоящий финансовый год, своевременность и полноту исполнения бюджетных назначений;
во-вторых, качество полученной информации оказывает непосредственное влияние на последствие решений, принимаемых на ее основе законодательной властью в виде законодательных и других нормативно-правовых актов.
Поэтому возникает необходимость в услугах независимых от исполнительной власти контрольных органов, устанавливающих достоверность отчетной или прогнозируемой финансово-экономической информации, степень выполнения бюджетных назначений.
В ходе своей деятельности КСП, проводя контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность, определяет:
точность отражения в финансовых отчетах показателей исполнения областного бюджета и результатов деятельности субъектов ведомственной структуры бюджета по исполнению бюджета, отсюда вытекает оценка качества исполнения бюджета;
соответствие ведения бухгалтерского учета установленным требованиям;
соблюдение получателями бюджетных средств норм и положений действующего законодательства, особенно бюджетного и налогового;
достоверность макроэкономических показателей, реальность и полноту бюджетных проектировок;
эффективность использования областной собственности.
Финансовый аудит бюджета представляет собой не только плановые ревизии и проверки ведомственных структур бюджета, но и ежегодную обязательную проверку отчета Администрации области об исполнении бюджета за прошедший финансовый год. Эта проверка осуществляется в виде комплекса контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий во всех субъектах ведомственной структуры расходов бюджета, с целью установления достоверности финансовой отчетности, определения ее соответствия требованиям законодательных и других нормативных правовых актов, предписанным условиям и установленным правилам.
Проводимые работниками контрольно-счетных органов области широкого внешнего аудита бюджета с целью повышения его эффективности и дальнейшего совершенствования бюджетного процесса включают в себя мероприятия, направленные на совершенствование организации налогового администрирования и управления финансовыми потоками субъектами ведомственной структуры расходов бюджета; это оценка эффективности целевых программ и финансовых вложений, рациональности использования государственной собственности и расходования государственных средств, и их экономии; это системный анализ финансово-хозяйственной деятельности получателя бюджетных средств или налоговых льгот, дающий возможность установить степень затратности достигнутого результата, а также его временные параметры.
Целью аудита эффективности, организуемого контрольно-счетным органом, является по своей сути механизм контроля за бюджетированием, ориентированным на результат. Для этого необходимо добиваться того, чтобы предусматривался перенос акцента с детального контроля за расходами бюджета на контроль за результатами, с контроля за формированием ведомственных бюджетных запросов по сметному принципу на контроль за тщательностью обоснования бюджетных заявок на стадии формирования соответствующего бюджета. Таким образом, аудит эффективности является одной из составляющих реформы бюджетного процесса. Следовательно, смена приоритетов бюджета, внесет существенные изменения в организацию деятельности контрольно-счетных органов.
Аудит эффективности бюджетного процесса должен основываться на результатах грамотного финансового анализа, который представляет собой совокупность определенных процедур по анализу показателей финансовой отчетности. Для этого необходим системный сбор данных об экономических действиях участников бюджетного процесса, оперативный контроль над ситуацией по исполнению текущего бюджета.
Необходимо развитие автоматизированной системы управления бюджетным процессом, участником которого должны стать органы кассового обслуживания бюджета, органы, организующие бюджетный процесс, распорядители и получатели бюджетных средств и территориальные контрольно-счетные органы, через систему электронного обмена информацией между всеми участниками бюджетного процесса.
Ссылка исполнительной власти на ограниченные финансовые возможности бюджета, технические возможности работы федерального казначейства являются основной причиной отсутствия таких механизмов ведения предварительного, текущего и последующего контроля.
Однако контрольно-счетные органы обязаны осуществлять контроль на всех этапах бюджетного процесса, это их принципиальное отличие от ревизионных структур исполнительных органов власти. Требуется серьезный пересмотр отношения к составлению информационной базы бюджетного процесса.
Задачи и структура счетной палаты предполагают, что основными объектами проверок и экспертно-аналитической работы является весь региональный бюджетный процесс в целом.
Контрольно-счетная палата будет внедрять в свою деятельность аудит эффективности использования бюджетных средств с тем, чтобы с 2005 года каждое контрольное мероприятие включало экспертизу результативности расходования средств областного бюджета.
Должна быть разработана концепция законодательного и методологического обеспечения деятельности органов финансового контроля, в которой, прежде всего, должна быть предусмотрена обязательность законодательного закрепления аудита эффективности. В концепции необходимо закрепить положение о том, что сроки, объемы, способы и методы осуществления аудита эффективности устанавливаются контрольными органами на основе разрабатываемых единых контрольно-ревизионных стандартов, порядков и методических документов с учетом требований международных стандартов контрольно-ревизионной деятельности.
Результат работы — сложившаяся обстановка показывает, что вся проблема и основные недостатки действующей системы финансового контроля — это отсутствие взаимодействия. Повышение эффективности контрольных органов, которое состоит не в масштабах выявления нецелевого использования бюджетных средств или неэкономного их использования. Наоборот, самым наивысшим показателем эффективности контрольных органов должно стать сокращение нецелевого использования средств. Дамоклов меч постоянно должен присутствовать, но для этого нужно укрепить, развить, совершенствовать те пункты и положения законодательной базы, которые на сегодня недостаточны для наказания должностных лиц и структур, которые не в ладах с Бюджетным кодексом, Налоговым кодексом и так далее.
На наш взгляд, следует уточнить содержание бюджетного процесса, когда "нормы права" не должны быть обязательной характеристикой бюджетного процесса. В практике имеются судебные решения, которые отменяют или объявляют противоречащими действующему законодательству отдельные статьи бюджета, который ранее уже исполнен или органами исполнительной власти делаются уточнения бюджетных назначений по его фактическому исполнению за финансовый год. А это становится уже порочной практикой, когда промахи бюджетного планирования исправляются по фактическому исполнению бюджетов. Такое противоречие здравому смыслу лишь искажает экономическое содержание бюджетного процесса. Само понятие "нецелевого" использования бюджетных средств требует расширения сферы применения.
Принятие обязательств исполнительным органом власти с последующим внесением уточнений в бюджет не соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Независимый от управляющих структур контроль за движением общественных средств обязателен для демократического правового государства. В нем не должно существовать сфер, не охваченных независимым аудитом. Это обеспечивает ответственность власти перед обществом и защиту от казнокрадства и коррупции. Этому может способствовать вертикальная структура органов финансового контроля.
К сожалению, найти уже "ушедшие" бюджетные средства очень сложно опять же из-за отсутствия методик и из-за неурегулированной системы распределения полномочий, ведь ситуация, при которой за обеспечение нормальной жизни населения отвечает местная власть, а деньги на эти цели находятся у губернатора или администрации области, абсолютно нелогична.
Эффективность финансового контроля предполагает двойное толкование: с одной стороны — эффективность использования бюджетных средств, с другой — эффективность методов государственного финансового контроля.
Высказанные сегодня проблемы и предложения по совершенствованию деятельности контрольно-счетных органов, расширению их полномочий для усиления эффективности государственного контроля за расходованием бюджетных средств позволяют утверждать о необходимости принятия Закона Российской Федерации "О статусе контрольно-счетных органов", который должен учесть не только десятилетнюю практику деятельности контрольно-счетных органов, но и тенденции развития финансового и бюджетного законодательства. Представляется, что основными положениями Закона "О статусе контрольно-счетных органов" должны стать принципы организации деятельности контрольно-счетных органов;
сфера их деятельности;
цели, задачи и функции;
права и обязанности должностных лиц;
контрольные полномочия и форма их осуществления;
взаимодействие с иными контрольными и правоохранительными органами;
санкции, применяемые контрольно-счетными органами.
Одновременно следует учитывать, что деятельность контрольно-счетных органов по контролю за расходованием бюджетных средств даже после принятия закона об их статусе не будет эффективной до тех пор, пока в нормах материального бюджетного права содержатся коллизии или явные пробелы.
Ответственность за невозврат или низкий уровень возврата бюджетных средств возлагается, по сути, только на получателей бюджетных средств, а руководитель того уровня власти, который принял решение о предоставлении средств из своего бюджета, не подпадает под действие Бюджетного кодекса. Решение данной проблемы актуально и с тех позиций, что Бюджетный кодекс устанавливает ответственность за нарушение порядка предоставления бюджетных кредитов.
Необходимо отметить, что при составлении законопроекта "Об областном бюджете на 2010 год" учтены предложения, внесенные контрольно-счетной палатой. В частности, доходы бюджетных учреждений, полученные ими от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности, теперь учтены как в смете доходов и расходов самих учреждений, так и в росписи доходов областного бюджета. Предоставление бюджетных ссуд муниципальным образованиям в пределах финансового года приведено в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом "О бюджетном процессе ".
Большое количество замечаний контрольно-счетной палаты учитывается при подготовке законопроектов, и находит отражение в виде поправок, вносимых в рабочем порядке.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключение следует отметить, что в науке конституционного права существует ряд предположений и рекомендаций по поводу путей формирования институтов парламентского контроля в Российской Федерации. Некоторые из них предполагают необходимость изменения ряда положений Конституции. Несомненно, парламентский контроль - необходимый элемент демократического государства, и служит он для реализации принципа «сдержек и противовесов». Но и переоценивать значение данного института не стоит, учитывая опыт как зарубежных стран, так и собственно российский, ведь в настоящее время парламентский контроль может быть неэффективным в силу различных факторов, как то: неэффективность существующей партийной системы, дисбаланс политических сил, особенности формы правления, международная и внутриполитическая ситуация. Прежде всего, это предполагает выработку собственной модели реализации контроля за исполнительной властью, принимая во внимание зарубежную практику. В качестве примеров перцепции элементов зарубежной практики можно назвать следующие выделяемые Е.В. Ковряковой изменения: формирование Правительства из представителей партии (блока партий), обладающих в нижней палате парламента большинством; упрощение требований законодательства для выражения недоверия Правительству с учетом того, что Россия – полупрезидентская республика; смягчение условий роспуска Государственной Думы и т.д. Однако реализовать это все на практике довольно непросто, ведь эти нововведения требуют внесения изменений в Конституцию. Более реальным представляется внесение изменений в нормативно-правовые акты, регламентирующие определенные формы парламентского контроля, меньшей, по сравнению с Конституцией, юридической силы. И таковая целесообразность зависит вовсе не от усложненного порядка внесения изменений в Основной Закон, а от сложности реализации того, что требуют эти изменения, могущие повлиять на основы нашего конституционного порядка.
Но не стоит забывать и о том, что усиление парламентского контроля в Российской Федерации может ослабить положение Правительства, нарушив тем самым и без того шаткое (быть может, условное), но во всяком случае сложившееся равновесие в системе органов государственной власти.
В настоящей работе были освещены, проанализированы основные сферы, формы парламентского контроля и особенности его осуществления парламентами федерального и регионального уровней, проводились аналогии или указывались различия данного института в России и некоторых зарубежных государствах, а также были отмечены позиции ряда авторов на сущность парламентского контроля и возможные пути его развития.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Конституция РФ от 12.12.1993 – «Российская газета», N 237, 25.12.1993
Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 N 1-ФКЗ – «Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011.
Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «Собрание законодательства РФ», 22.12.1997, N 51, ст. 5712.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ – «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» - «Российская газета», N 294, 29.12.2005.
Федеральный закон от 08.05. 1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» «Собрание законодательства РФ», 12.07.1999, N 28, ст. 3466.
Постановление ГД ФС РФ от 15.02.2006 N 2806-IV ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову «О пенсионном обеспечении российских соотечественников в Туркменистане» - «Собрание законодательства РФ», 27.02.2006, N 9, ст. 962.
Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» - «Собрание законодательства РФ», 16.02.1998, N 7, ст. 801.
Постановление СФ ФС РФ от 25.09.2006 N 292-СФ «О парламентском запросе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову по вопросу государственного регулирования оборота осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру» - «Собрание законодательства РФ», 02.10.2006, N 40, ст. 4134.
Постановление СФ ФС РФ от 15.11.2006 N 362-СФ «О парламентском запросе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову по вопросу оказания медицинской помощи и пред