Организация и управление системой казначейского исполнения бюджета

Уточнению подлежат ранее произведенные получателем бюджетных средств или финансовым органом кассовые расходы по платежным документам, в которых предусмотрено указание нескольких кодов бюджетной классификации РФ. Вышеуказанную операцию по уточнению кассовых расходов, произведенных на основании платежных документов, в которых было указано несколько кодов бюджетной классификации, необходимо производить на основании Уведомления об уточнении кода бюджетной классификации Российской Федерации по произведенным кассовым выплатам (Приложение к совместному Письму Минфина России и Федерального казначейства от 15.05.2006 N 02-14-13/1252 и N 42-7.1-15/5.1-207 соответственно) (далее - Уведомление), которое заполняется с учетом следующих особенностей. Уведомление заполняется на всю сумму платежного документа (заявка на получение наличных денег, расшифровка к платежному поручению) в разрезе кодов бюджетной классификации РФ. В Уведомлении наряду с кодами бюджетной классификации РФ, подлежащими изменению на соответствующие суммы, указываются также и коды с соответствующими суммами, которые не изменяются (образец заполненного Уведомления прилагается). Исправительные записи по уточнению нескольких кодов бюджетной классификации РФ оформляются органом Федерального казначейства, получателем бюджетных средств, финансовым органом Справкой по форме N 0504833 (далее - Справка) согласно Приложению к Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 10.02.2006 N 25н. Уведомление, на основании которого органом Федерального казначейства сформирована Справка, прилагается к выписке из соответствующего лицевого счета и является основанием для оформления исправительных записей бюджетного учета получателем бюджетных средств и финансовым органом. Доработка прикладного программного обеспечения будет выполнена до 1 марта 2007 г. Кроме того, в процессе исполнения расходов бюджета возможны ситуации, когда требуется повторно уточнить коды бюджетной классификации РФ. Порядок совершения такого уточнения разъяснен Письмом Федерального казначейства от 27.11.2006 N 42-7.1-15/5.1-457. В соответствии с п. 2.4 Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденного Приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 N 1н (далее - Порядок), при уточнении поступившей на счет органа Федерального казначейства, открытый на балансовом счете N 40201 (40204), суммы возврата дебиторской задолженности получателя средств бюджета, лицевой счет которого открыт в органе Федерального казначейства, финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования) представляет в орган Федерального казначейства Уведомление об уточнении вида и принадлежности платежа (Приложение N 18 к Порядку), на основании которого операция по восстановлению кассовой выплаты отражается на соответствующем лицевом счете. Дальнейшее уточнение кассовых выплат, произведенных получателем средств бюджета и восстановленных на его лицевом счете, производится на основании Уведомления в порядке, установленном совместным Письмом Минфина России и Федерального казначейства от 15.05.2006 N 02-14-13/1252 и N 42-7.1-15/5.1-207 соответственно.
2.3.Проблемы кассового исполнения местных бюджетов
В целях реализации единой методологии формирования и исполнения бюджетов и эффективного использования ресурсов наиболее целесообразным представляется заключение соглашений о передаче полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджетов поселений на уровень муниципального образования, который на данном этапе может выполнять эти функции. Одновременно можно проводить работу по поэтапному переходу к самостоятельному осуществлению бюджетного процесса поселениями по мере их готовности.
Еще одним значимым моментом в пользу подобного утверждения является следующее. В целях полномасштабной подготовки городских и сельских поселений к самостоятельному осуществлению бюджетного процесса на соответствующей территории важным представляется осуществление мероприятий в области нормативно-правового обеспечения, формирования доходной базы, обслуживания бюджетов и т.д. Их качественное проведение возможно только в централизованном порядке, поскольку на уровне поселений данные отсутствуют. В то же время, в финансовых органах муниципальных районов и городских округов имеются наработки практически по всем вопросам. Поэтому совместная работа органов местного самоуправления второго уровня и финансовых органов муниципальных районов должна быть сосредоточена не на создании дополнительных финансовых служб, а на решении вопросов нормативно-правового и организационного характера, расширяющих возможности уже имеющихся финансовых органов.
В целях проведения эффективной бюджетной политики в управлении доходами и расходами местного бюджета, в повышении оперативности финансирования получателей бюджетных средств, в усилении контроля за поступлением бюджетных средств, а также за их целевым и эффективным использованием органы местного самоуправления должны четко и грамотно организовать казначейское исполнение местных бюджетов.
Согласно ст. 215 БК РФ введено казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Бюджетный кодекс РФ порядок исполнения и само исполнение местного бюджета относит к полномочиям органов местного самоуправления (ст. 9). Согласно принципу самостоятельности бюджетов (ст. 31) органы местного самоуправления обладают правом и обязанностью самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Бюджетный учет организуется органом, исполняющим бюджет (ст. 240), а возложение на Федеральное казначейство функций по исполнению местных бюджетов допускается только на основании соглашений (ст. 168), то есть на добровольной основе.
Федеральный закон №131-ФЗ к исключительным полномочиям органов местного самоуправления отнес вопросы формирования, утверждения, исполнения местных бюджетов и контроль за их исполнением.
В свете всех этих документов совершенно нелогичным представляется внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части введения ст. 215.1, предусматривающей обязательное кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства.
В то же время не отменена ст. 151 (п. 7) БК РФ, предоставляющая право муниципальным образованиям в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создавать муниципальные казначейства или иные финансовые органы в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации.
Следует отметить, что обязательность перехода на кассовое обслуживание местных бюджетов через Федеральное казначейство противоречит принципам федерализма и самостоятельности местного самоуправления, заложенным в основу Конституции РФ. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Эффективное управление муниципальными финансами возможно только через муниципальные казначейства. Между этапами планирования, исполнения и анализа не должно быть разрыва бюджетного процесса. Все должно находиться в одних руках муниципальных финансовых органов. Одним из очевидных преимуществ казначейского исполнения местного бюджета муниципальным исполнительным органом является сосредоточение всех функций исполнения бюджета в компетенции местных органов власти (планирование, исполнение, учет, контроль), а также полная ответственность за конечный результат.
Кроме того, местные органы власти имеют возможность оперативного изменения технологии исполнения бюджета муниципального образования в рамках тех прав, которые им предоставлены в соответствии с законодательством.
Казначейское исполнение местного бюджета через муниципальное казначейство имеет ряд положительных моментов:
Наличие ежедневной оперативной информации об исполнении местного бюджета. Практически финансовый орган имеет отчет (баланс) об исполнении бюджета муниципального образования на каждый день в любой степени детализации.
Формирование финансовых отчетов об исполнении местного бюджета в более сжатые сроки, сокращение сроков приемки отчетов от распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Данные о кассовом исполнении местного бюджета формируются, как правило, ко 2-му числу месяца, следующего за отчетным.
Возможность оперативно и очень мобильно решать вопросы о передвижении лимитов бюджетных обязательств при возникновении непредвиденных расходов (срочная проплата кредиторской задолженности за энергоресурсы, внеплановый ремонт и др.).
Наличие единой информационной базы (единого программного продукта) у органа, исполняющего бюджет, и у бюджетополучателей позволяет:
в кратчайшие сроки представлять к исполнению платежные документы на электронных носителях (на дискетах), обрабатывать их и передавать в систему «Клиент — Банк» кредитной организации (в дни выплаты заработной платы количество платежных документов составляет более 300);
оперативно владеть информацией об остатках денежных средств как на бюджетном и текущем счетах финансового органа, так и на лицевых счетах бюджетополучателей;
оперативно владеть информацией о кассовых расходах бюджетополучателей и о расходах бюджета муниципального образования в разрезе бюджетной классификации на любую дату, нарастающим итогом, с начала года и за конкретный период;
анализировать расходование бюджетных средств по лицевому счету бюджетополучателя без выхода на место, так как в операционном отделе полностью формируется и хранится документация, подтверждающая расходы по лицевому счету: копии договоров, счетов, накладных, актов, других документов; платежные поручения, банковские выписки и другие документы;
иметь полную информацию о состоянии лицевого счета бюджетополучателя, позволяющую полностью контролировать аналитический учет кассовых расходов;
контролировать расчеты за теплоэнергоресурсы, расходы на капитальное строительство, капитальный ремонт (финансовый орган ведет электронные таблицы учета ежедневных расходов по смете учреждений и организаций в разрезе экономических статей, по объектам строительства, ремонта и т.д.). Ведение таких таблиц отделениями Федерального казначейства не предусмотрено;
для формирования муниципального заказа иметь полную оперативную информацию не только в разрезе бюджетополучателей, но и в разрезе поставщиков услуг (Теплосеть, Водоканал, Электросеть и т.д.). Отделением Федерального казначейства предоставление такой информации не предусмотрено.
В результате перехода на казначейское исполнение бюджета через муниципальное казначейство в могут быть достигнуты полная прозрачность местного бюджета и жесткий контроль на всех стадиях бюджетного процесса. Муниципальное казначейство обязано осуществлять регистрацию всех договоров с поставщиками продукции (работ, услуг) по всем статьям бюджетной классификации, а также проводит анализ цен, номенклатуры и объемов предлагаемых товаров (работ, услуг), что позволяет не только получить существенную экономию, но и оптимизировать расходы. В результате может резко сократиться нецелевое расходование бюджетных средств.
С созданием муниципального казначейства должна снизиться кредиторская задолженность бюджетополучателей. В настоящее время она полностью отсутствует.
Благодаря наличию достоверной ежегодной оперативной информации будут значительно сокращены сроки формирования проекта бюджета на очередной финансовый год: бюджет муниципального образования, как правило, формируется уже к ноябрю месяцу текущего года, а отчеты об исполнении бюджета - к 25 января следующего финансового года. За счет применения механизма управления финансовыми ресурсами через муниципальное казначейство путем использования свободных остатков средств на лицевых счетах бюджетополучателей будет достигнуто бесперебойное финансирование получателей средств местного бюджета, не зависимо от сроков поступления доходов, что способствует снижению социальной напряженности и ускорению денежного обращения в районе.
Все это свидетельствует о создании высокоэффективной модели муниципального казначейства, обладающего более совершенными, чем у Федерального казначейства, методологией и информационными технологиями. В районе разработаны и утверждены единые стандарты казначейского исполнения бюджета, успешно решены вопросы эффективного управления муниципальными финансовыми ресурсами и кассового обслуживания местных бюджетов.
Непоследовательность принятия решений федеральным центром может привести к ликвидации как высокоэффективного механизма управления муниципалитетов средствами местных бюджетов, так и к ликвидации муниципальных казначейств и всех достижений в этом направлении.
Согласно приказу Минфина России от 22.03.2005 №1н возможны два варианта перехода на кассовое обслуживание исполнения местного бюджета отделением Федерального казначейства:
с открытием и ведением лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета;
с открытием главным распорядителям, распорядителям или получателям средств соответствующего бюджета лицевых счетов для учета операций по расходам бюджета в соответствии с соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета в условиях кассового обслуживания ими исполнения бюджета.
Наиболее приемлемым представляется решение о кассовом исполнении местного бюджета органами Федерального казначейства по первому варианту. При этом муниципальный финансовый орган при исполнении местного бюджета:
осуществляет основные этапы санкционирования расходов бюджета (составление и утверждение бюджетной росписи; утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; ведет лицевые счета распорядителей и получателей средств местного бюджета.
готовит распоряжения в отделение Федерального казначейства на списание денежных средств с лицевого счета распорядителя (получателя) бюджетных средств на счета поставщиков товаров, работ, услуг.
формирует выписки по лицевым счетам распорядителя (получателя) бюджетных средств.
осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль за расходованием бюджетных средств.
Обслуживание органами Федерального казначейства местных бюджетов ведет к образованию «дополнительной надстройки» между банком и финансовым органом, к дублированию функций и замедлению денежного обращения. Это лишает муниципальный финансовый орган возможности оперативного и качественного управления средствами местного бюджета.
Итак, создание высокоцентрализованных моделей управления бюджетами не соответствует основополагающим принципам бюджетного федерализма, снижает уровень самостоятельности и ответственности местных органов власти за проведение бюджетной политики на их территории и ее результаты.
Страдает полнота и оперативность предоставляемой информации, так как отделение Федерального казначейства предоставляет только ту информацию, которая предусмотрена Правилами, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 19.04.2000 г. № 46н, что явно недостаточно для качественного анализа исполнения бюджета и контроля за его исполнением.
Всё же для эффективного и качественного управления местными финансами, для получения оперативной и достоверной информации о состоянии муниципальных финансовых ресурсов следует сохранить существующие муниципальные казначейства. В условиях реформирования местного самоуправления, создания на территории муниципального образования нескольких муниципальных образований сохранение муниципальных казначейств наиболее актуально. Если вновь образованные муниципальные образования полностью перейдут на казначейское исполнение своих бюджетов через органы Федерального казначейства, то муниципальный район потеряет оперативный контроль над целостностью исполнения консолидированного бюджета муниципального образования и единством информационного пространства, что в свою очередь создаст определенные трудности в осуществлении единой финансовой политики на территории муниципального образования, в осуществлении методического руководства формированием консолидированного бюджета муниципального образования.
Таким образом, на данном этапе с целью сохранения целостности бюджетной системы муниципального образования и качественного управления муниципальными финансами наиболее целесообразно казначейское исполнение бюджетов поселений осуществлять через районный муниципальный финансовый орган, в состав которого входит муниципальное казначейство.
Тишкина Л. Е. Укрепление доходной базы местных бюджетов //Финансы, 2006, №9, с.8
Игудин А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений //Финансы, 2005, № 10, с.18
Пронина Л.И. О расширении полномочий органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении //Финансы, 2005, № 6, с.16
Кирпичников В. А. Финансовые и правовые проблемы местного самоуправления //Финансы, 2003, № 9, с.13
Тишкина Л. Е. Укрепление доходной базы местных бюджетов //Финансы, 2006, №9, с.10; Тишкина Л.Е., Фрыгин А. В. Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях //Финансы, 2007, № 1, с.20
Панов О.А. Технологии кассового обслуживания местного бюджета // Финансы, 2006, №9, с.12