Создание и развитие органов прокуратуры

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3
1.Основные этапы развития прокуратуры…………………….………5
1.1.Учреждение прокуратуры в России……………………………....5
1.2.Новый этап в деятельности российской прокуратуры………....7
1.3.Создание советской прокуратуры……………………………..…..9
2.Прокуратура сегодня……………………………………………………12
2.1.Современные этапы развития прокуратуры РФ……………….12
2.2.Правовые основы и принципы деятельности прокуратуры…..15
2.3.Роль прокуратуры в обеспечении единого правового пространства………………………………………………………..20
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………28
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………...30
ПРИЛОЖЕНИЯ……………………………………………………………….. 32

Почему и как надо реформировать прокуратуру // Независимая газета. - 26.07.2000.
Сухарев А,Я, XIX Всесоюзная партийная конференция и проблемы перестройки прокурорского надзор//Соц. законность. - 1988. -№11. -С.З.
Иностранные источники
Биндиг Р., Мюлеманн Э. Информационный доклад Комитета по соблюдению обязательств государств - членов совета Европы // http: // nadzor.vvsu.ni/analit/show_a.aspid=128.
Роберт Орттунг (Robert Orttung), Кристофер Уокер (Christopher Walker). Шаги к демократии// «Newsday», США-03.03.2005//http://www.inosmi.ru/translation/217710.html
Итан С. Бергер (Ethan S. Burger). Размышляя о коррупции//http://sartraccc.sgap.ru
Интернет ресурсы
Интернет ресурсы: http://genproc.gov.ru/search.shtml
Приложение 1
Thinking about Corruption
by
Ethan S. Burger, Esq.[1]
Scholar-in-Residence
School of International Service
American University
Washington, D.C. 20016
&
Adjunct Professor
Georgetown University Law Center
Washington, D.C. 20001
At times is seems that there is little to learn from reading the general literature on corruption. Occasionally, there is an interesting report or case study, but in recent years has knowledge in this area really been advanced to the point that it can be successfully operationalized? I am skeptical. Yet, considerable work has been undertaken by governments, international institutions, and non-governmental organizations studying this subject since the World Bank began to use the “C” word.
Many people who work on corruption issues are so-called “area specialists,” who unfortunately examine the problem as if it were a phenomenon unique to a limited number of countries. This can lead to misleading conclusions since such persons lack extensive knowledge about other parts of the world.
Alternatively, many “anti-corruption” specialists do not possess the language skills and sufficient country-specific knowledge to fully appreciate the phenomenon they are observing. I believe that corruption exists in every country – the principal variables being the form it takes, its scope and its impact on the relevant country’s population. Essentially, the question is does it operate as a “tax” or result in government’s ability to provide essential services to the population it rules – assuming that persons in the government indeed have a desire to provide the relevant services?
Many analysts use developed OECD countries as their starting point for conducting comparisons of levels of corruption throughout the world. While moral relativism should not be used as an excuse for unacceptable behavior, an understanding of history, political and economic differences are essential for properly analyzing corruption’s scope and effect.
There is a question that has become a cliché in the social sciences: when do anecdotes become data? Unfortunately, with respect to opinion surveys, there is seldom completely reliable data. Sometimes, over the course of many years, if one can achieve a high level of confidence and trust in the conveyer of an anecdote describing a real situation (albeit from that person's perspective), than the anecdote's accuracy (though not its “representativeness”) can usually be trusted. Still, one must be wary that the individual describing the situation does not have ulterior hidden motives, or if such motives exist, they are known to the person receiving the information and assessed appropriately.
Pollsters have established generally-accepted standards for developing a relevant "sampling" of opinion, but one cannot and should not have complete confidence in the their results. Pollsters frequently work for individuals or organizations with an agenda that can deliberately or unintentionally skew their findings. Polling is not a science; it is a discipline that requires great skill in execution. This is especially true when examining the problem of corruption. The use of “megadata” (i.e. a collection of flawed studies applying different methodologies) does not really improve the situation.
Political scientists and lawyers need to be cautious when using statistical tools, appropriate for studying the natural sciences or economics, when they utilize them to exam human behavior. We should all be cautious when making generalizations. Situations tend to be fact specific. For example, levels of corruption may vary within a country by region, sector, class and other categories.
It is not due to a lack of imagination that so many people make use of [then] British Prime Minister Benjamin Disraeli's quote that "[t]here are three types of lies: lies, damn lies and statistics." Over the years, I have learned never to put much faith in surveys (especially those based primarily on opinion as opposed to verifiable information), though sometimes I have found such research interesting and even useful. Studies on corruption have been important in making policymakers, businessmen and the public more aware of the extent of the problem and its consequences (I highly recommend Raymond Baker's book "Capitalism's Achilles Heel" for an excellent analysis of the problem).
It is worth identifying SOME of the flaws present in many studies of corruption:
Corruption exists in the shadows, most participants in corrupt interactions are not eager to publicize them. …………………………………………………..
….Generally, most specialists are in agreement about what can facilitate a reduction in corruption: well-paid government officials, an independent and aggressive press, an independent judiciary, a legislature with investigatory powers and governmental officials whose job it is to identify, investigate and prosecute corrupt individuals.
To be effective, officials tasked with combating corruption cannot work for the same governmental body as the corrupt individual (few organizations are effective in policing themselves). Of course, prosecutions of political officials are often carried out for political reasons. In addition, a country will lack the resources to prosecute everyone – thus it is important to consider why and how a decision to prosecute a particular individual or group of individuals was made?
The most successful anti-corruption policies have been implemented in Hong Kong and Singapore -- both British colonies at one time. This is probably not accidental -- both locales have small populations that were not particularly tolerant of corruption. By contrast, attitudes toward corruption are probably less severe in both India and Pakistan.
In any event, it remains to be seen if the two successful anti-corruption programs continue to be successes with the passage of time. Is it not possible that corruption can be eradicated at the lower levels of government, but exist at the top of the pyramid?
This is not to say that corruption should not be analyzed nor anti-corruption programs attempted. Corruption should be studied, but those individuals producing reports on corruption should not have unrealistic expectations of the impact of their work. Those attempting to implement anti-corruption programs should not expect positive immediate positive results or over-rely on studies that may be of limited value.
* * * * *
[1] The substance of this unpublished paper has been presented at various seminars and panels, including to groups of U.S. and foreign government officials, attorneys and business persons. The author would like to thank Donald Jacobson and Raymond Baker for their willingness to share their thoughts with the author on the topic of corruption.
Размышляя о коррупции
господин Итан С. Бергер
Исследователь Центра по изучению транснациональной преступности и коррупции
Школы международного сервиса
Адъюнкт-профессор права Вашингтонского юридического колледжа
Американского университета, Вашингтон, округ Колумбия
Чтение литературы о коррупции даёт немного знаний о ней – этот феномен стал обычным явлением. Порой отдельные случаи интересны для изучения, но собственно знания, получаемые в этой области, будут актуальными недолго. Многое произошло с тех пор, как Всемирный Банк и правительство США не решались использовать слово «К».
Немало людей, на работу которых оказывает влияние коррупция, являются специалистами широкого профиля, которые, несмотря на всевозрастающее количество литературы о коррупции, ведут себя так, как будто это уникальный феномен всего лишь для ограниченной группы стран. Это безосновательное заблуждение; более того, оно может привести к обманчивым выводам. Проблема усугубляется еще и тем, что те, кто пишут об отдельных странах, поразительно мало знают о том, что творится в других частях света.
Во многих исследованиях в качестве исходных данных для сравнения использовались установившиеся западные «демократии». В то время как моральный релятивизм не должен использоваться в качестве оправдания неприемлемого поведения, – понимание истории, политических и экономических отличий является существенным для аналитического исследования коррупции.
Когда же отдельные эпизоды станут реальностью? Этот вопрос уже стал клише в социальных науках. К несчастью, при всем уважении к опросам, их данные редко бывают достоверными. Иногда, по прошествии многих лет, если кому-то удается достичь высокого уровня доверия в конвейере эпизодов, описывающих реальную ситуацию (хотя и с его собственной точки зрения), несмотря на точность эпизодов, которой обычно можно доверять – это приводит к тому, что рассказчик эпизодов (лицо, описывающее ситуацию) не имеет скрытых, тайных мотивов, а если даже они существуют – то все думают, что именно из них лицо получает информацию и, соответственно, платит за это налоги.
Компании по опросу общественного мнения установили общепризнанные стандарты развития относительных «моделей» мнения, но таким стандартным заявлениям нельзя или не всегда следует доверять. Избирательные компании часто работают на лиц или организаций с повесткой дня, нацеленной на искажение результатов. Выборы – это не наука; это дисциплина, которая требует большого уровня исполнительства. Особенно правдиво это тогда, когда имеешь дело с результатами коррупции. Использование многих (часто лживых) голосов ведет к появлению различных методологий, которые не помогают реально ситуации.
При изучении человеческого поведения, политологам и юристам нужно быть внимательными при использовании статистических инструментов, подходящих для применения в исследованиях, проводимых в рамках естественных наук или экономики. Мы должны быть внимательны в отношении всякого обобщения. Любые ситуации имеют тенденцию выступать в качестве особенных фактов.
Ни в коем случае отсутствие воображения не может явиться причиной того, что много людей цитируют Премьер-министра Великобритании Бенжамина Дизраэля: «Существует три типа лжи: ложь, враньё и статистика».
В течение многих лет проведения исследований я не нашёл ничего, чему бы можно было во многом верить (особенно тому, что основано, главным образом, на суждениях, противоречащих достоверной информации), хотя в своё время я находил эти изыскания интересными. Что касается коррупции, исследования по данной тематике важны, так как именно они позволяют людям быть информированными о размахах проблемы и её последствиях (я настоятельно рекомендую книгу Раймонда Бэйкера «Ахиллесова пята капитализма» в качестве прекрасного анализа последствий коррупции).
Приведу некоторые ошибки большинства исследований о коррупции, которые сразу припоминаются в связи с вышесказанным:
1. Коррупция существует в качестве теневого явления; большая часть участников коррупционных мероприятий не желает быть на виду…………..
……В общем, большинство специалистов достигли согласия в том, что необходимо для борьбы с коррупцией: хорошо оплачиваемые государственные служащие, независимая и агрессивная пресса, правоохранительные органы со следственными полномочиями, должностные лица, чья бы работа заключалась в раскрытии, расследовании, уголовном преследовании коррумпированных лиц.
Для эффективной деятельности лиц, имеющих своей задачей борьбу с коррупцией, они не должны работать в правительственных органах как коррумпированные служащие (мало организаций могут эффективно поддерживать порядок внутри самих себя). Конечно, преследование политических деятелей часто проводится по политическим причинам. К тому же, страна будет нуждаться в ресурсах, дабы наказать каждого, несмотря на то, как и почему принимается решение о преследовании отдельного лица или группы лиц.
Наиболее успешные антикоррупционные службы были реализованы одновременно в Гонконге и Сингапуре – Британских колониях. Возможно, это не случайно: обе страны – это территории с малым количеством населения, которое было особенно нетерпимо к коррупции. В качестве противоположности: возможно, отношение к коррупции менее враждебно в Индии и Пакистане.
В любом случае, остается смотреть, как две эффективные антикоррупционные программы реализуют свою успешность со временем. Не нужно говорить, что коррупция не должна изучаться и не должны приниматься антикоррупционные программы. Коррупцию нужно изучать, но аналитические доклады о коррупции необходимо дополнить должным уровнем скептицизма. Добавим, однако, что от указанной корректировки осуществляемых антикоррупционных программ не следует ожидать немедленных позитивных результатов.
Я задался вопросом обсудить последствия коррупции, сказавшиеся на политическом и экономическом развитии, возможно, потому, что я провел более десяти лет, изучая причины, приведшие СССР и его государств -преемников к коррупции.
Итак, коррумпирована ли Россия более, чем другие страны? Я более склонен ответить «да». Общество цинично. Доходы неравно распределены в обществе. Власть сконцентрирована в руках нескольких родственных лиц. Советская Конституция провозглашала, что благополучие народа – в руках его людей. Приватизация принесла выгоду лишь малочисленной группе людей, которые знали, как работала система. Сейчас кажется, что те, кто находятся у власти, хотят уничтожить сделанное, используя все инструменты, доступные только им, тем самым завершив процессы. Подобное развитие, бесспорно, влияет на все уровни правительства и общества.
Разве Россия хуже Аргентины, Беларуси, Бразилии, Гвинеи Биссау или Нигерии? Каждый, кто уверен в своем мнении и может рационально рассуждать, – возможно, лицемерит (хотя лично я думаю, что Гвинея Биссау хуже с тех пор, как правитель потребовал преобразовать страну полностью в его собственность). В конце концов, в России исследования общественного мнения относительно выборов (как, например, проводимые фондом ИНДЕМ) разрешены; права собственности по большей части соблюдаются, и складывается впечатление, что судебная система достаточно стойка.
Приложение 2
Роберт Орттунг (Robert Orttung)
Кристофер Уокер (Christopher Walker)
03 марта 2005
Шаги к демократии
("Newsday", США)
Российский лидер должен принять помощь Запада и опираться на отечественные организации для проведения значимой реформы.
На американо-российском саммите в Словакии на прошлой неделе президент США Джордж Буш мягко пожурил президента России Владимира Путина за отход от демократии.
Российский лидер, не относящийся к людям, способным принимать конструктивную критику, в ответ на предположения Буша ощетинился. Заняв явно оборонительную позицию, он неубедительно заявил, что его недавнее решение отменить губернаторские выборы в стране (чтобы он сам мог назначать глав регионов) близко такой американской практике, как коллегия выборщиков.
Путин систематически притесняет ключевых игроков общества, включая СМИ, независимый бизнес и политические институты, а также более широкое гражданское общество - т.е. всех, кто не позволяет властям лгать. Вместо того, чтобы увеличивать возможности управления, путинская программа выхолащивает те институты, которые необходимы стране для совершенствования общественно-политических механизмов принятия решений.
Непрозрачный и произвольный характер российской власти также ставит под угрозу способность страны быть надежным партнером Запада. Недавняя атака государства на нефтяной гигант 'ЮКОС' - лишь один из примеров. Это дело вместе с другими поддержанными Кремлем шагами по подавлению независимых российских игроков еще больше способствовало ухудшению обстановки на отечественной арене, что имело последствия и за пределами России.
В результате российское общество оказывается в невыгодной позиции перед лицом жизненно важного вызова - борьбы с укоренившейся в стране коррупцией. Система взяточничества, распространенная в правоохранительных и силовых структурах, - основная причина, мешающая России побороть терроризм. Коррупция охватывает все органы правопорядка, от патрульных на низших уровнях системы до высокопоставленных чиновников высших эшелонов, создавая массивную пирамиду взяточничества.
Коррупция в российских силовых министерствах облегчила осуществление страшного теракта в бесланской школе прошлой осенью, поскольку некоторые высокопоставленные офицеры федеральной милиции и армии напрямую помогали террористам. А чеченские теракты на борту двух самолетов в августе были облегчены подкупом сотрудников службы безопасности аэропорта. Похожим образом был организован и захват заложников в московском театре в 2000 году - говорят, террористы заплатили милиции за провоз гранат, винтовок и взрывчатых веществ с южных границ России в Москву.
В России сотрудники правоохранительных органов получают низкую зарплату и часто ищут другие источники дохода. Поскольку милиционеры находятся в постоянном контакте с преступным миром, у них есть множество возможностей для обогащения. Привлекательность подобных соблазнов усиливается тем, что риск судебного преследования невелик. Террористы уже поняли эффективность участия правоохранительных органов в своих дьявольских действиях, а потому организаторы терактов стали делать особый упор на вербовку милиционеров и сотрудников спецслужб. Самым страшным сценарием в этих условиях является возможность вербовки сотрудника ядерного объекта.
Обычные россияне сталкиваются с коррупцией ежедневно, но большинство из них считают ее настолько укоренившейся, что не верят, что с ней можно что-то сделать. Серьезное ослабление гражданского общества, достигнутое Путиным, сократило возможности государства вместо того, чтобы увеличить их. Урезание деятельности независимых СМИ и неправительственных организаций лишило Россию свободного потока информации, необходимого для выработки инновационных решений для комплексных проблем. Судебная власть страны оказалась под таким же давлением, внеся свой вклад в общее уничтожение правления закона.
Поскольку здоровый правопорядок является неотъемлемой частью контртеррористических усилий, Запад чрезвычайно заинтересован в сохранении способности российского государства защищать свои огромные ядерные запасы.
После распада Советского Союза Соединенные Штаты и Европа предоставили значительную помощь в реформировании уголовного правосудия, борьбе с финансовыми преступлениями и поддержке развития стратегий для предотвращения ядерной контрабанды. Сегодня приоритетные меры включают в себя усиление прозрачности милицейских операций и их освещение в прессе, совершенствование контроля над внутренними органами правопорядка, улучшение профессиональной подготовки и предоставление российской милиции и органам прокуратуры большего доступа к международным контактам. При условии, что президент Путин готов принять помощь, западные лидеры должны всемерно поддержать правоохранительную реформу.
Однако не менее западной поддержки важна и помощь российских организаций, имеющих знания в этой области. Несмотря на усилившийся в последнее время контроль Кремля, некоторые неправительственные организации в России работают над проблемой правоохранительных структур и предлагают свои решения. Кремлю стоит больше задействовать их опыт для проведения значимой реформы.
В противном случае статус кво сохранится, что в свою очередь, создаст условия для новых терактов во все более опасной России.
Биндиг Р., Мюлеманн Э. Информационный доклад Комитета по соблюдению обязательств государств - членов совета Европы // http: // nadzor.vvsu.ni/analit/show_a.aspid=128.
Итан С. Бергер (Ethan S. Burger). Размышляя о коррупции//http://sartraccc.sgap.ru
Роберт Орттунг (Robert Orttung), Кристофер Уокер (Christopher Walker). Шаги к демократии// «Newsday», США-03.03.2005//http://www.inosmi.ru/translation/217710.html
32