Федеральные округа в структуре российского федерализма.

Оглавление
Оглавление
Введение
Специфика российского федерализма
Структура федеративного деления
Разграничение предметов ведения и полномочий центра и регионов: политико-правовые аспекты
Совершенствование системы местного самоуправления
Цели, возможности и ограничения федеративной реформы
Заключение
Литература

В ряде регионов (например, в Псковской области и Республике Адыгея) действует двухуровневая система местного самоуправления. Но если при этом не решен вопрос о разграничении полномочий между уровнями власти, возникает дублирование функций, поскольку небольшие муниципалитеты не в состоянии оказать населению все необходимые услуги.
Получила развитие и так наз. поселенческая модель, для которой характерно отсутствие районного уровня. В ее рамках каждое муниципальное образование формирует, утверждает и исполняет собственный бюджет в соответствии с принципами бюджетного процесса, установленного в субъекте Федерации. Часть функций местного самоуправления переходит при этом к субъекту Федерации, роль которого в консолидированном бюджете возрастает. Этот вариант характерен для Ставропольского края и Тюменской области, где действуют, соответственно, 304 и  295 муниципальных образований.
Таким образом, в Российской Федерации имеются муниципальные образования следующих типов:
отдельные поселения (городские и сельские);
сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.);
районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования).
Муниципальные образования уровня административных районов существуют в шести субъектах Федерации, административных районов и городов — в 37, административных районов, городов и сельских округов — в 23, сельских округов и поселков — в пяти, городских районов и округов — в двух, городов и сельских округов — в 11. В пяти субъектах РФ территориальный объем муниципальных образований не определен либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями.
Значимость территориальной основы местного самоуправления определяется тем, что с ней непосредственно связана проблема уровневости или структуризации. Ее неудовлетворительное решение в базовом законе порождает, на наш взгляд, исходное неравноправие разных форм местного самоуправления. Системы, состоящие из одного уровня региональных органов государственной власти и одного уровня местного самоуправления в районах и городах (а также системы, включающие региональные органы государственной власти и двухуровневое местное самоуправление в районах и поселениях), полностью находятся в рамках правового поля, тогда как субфедеральные модели, предполагающие двухуровневую систему государственных органов (региональных и районных) и один уровень местного самоуправления в городах и прочих поселениях, имеют правовым основанием не федеральные законы, а решения Конституционного Суда. В целях совершенствования правового регулирования местного самоуправления необходимо законодательно зафиксировать право субъектов Федерации вводить многоуровневую систему местного самоуправления и выбирать для нее конкретную модель.
Очевидно, что выбор многоуровневой модели обязательно должен сопрягаться с решением вопроса о распределении предметов ведения между органами разных уровней. Практика показывает, что его нерешенность ведет к дублированию функций и размыванию ответственности, дискредитирует саму идею местного самоуправления.
Цели, возможности и ограничения федеративной реформы
Нередко отмечают, что начатая В.В.Путиным реформа регионального устройства направлена на превращение России из федеративного в унитарное государство. Однако в действительности политические основы российского федерализма ею не затронуты. Изменение порядка комплектования Совета Федерации было лишь итогом последовательного применения принципа разделения властей, исправлением унаследованной от Б.Н.Ельцина ситуации, когда главы региональной исполнительной власти одновременно заседали и в верхней палате высшего законодательного органа страны.
Подлинной целью путинской реформы была не трансформация политических основ российского федерализма, а изменение властной конфигурации, ослабление глав исполнительной власти регионов как альтернативного Кремлю средоточия власти. И эту задачу — обеспечение лояльности губернаторов Президенту и их невмешательства в вопросы федеральной политики — в целом удалось решить. Одновременно через приведение региональных законодательств в соответствие с федеральным наносился удар по сепаратистскому потенциалу территорий и минимизировались конфедеративные тенденции. Проблемы же собственно федерации затрагивались реформой лишь в той мере, в какой пересекаются системы властных и федеративных отношений.
Взамен Совета Федерации губернаторам были дарованы Госсовет и возможность избираться на третий (четвертый и т.д.) срок. Права местного самоуправления урезались в пользу региональных властей. Вскоре выяснилось, что эти уступки носили не только тактический характер.
В большинстве регионов сформировался сложный конгломерат номенклатурно-политических, финансово-промышленных и криминальных группировок, не желающих подчиняться Москве по одному лишь оклику. Победные реляции президентских наместников об успехах в приведении региональных законодательств в соответствие с Конституцией и законами РФ не могут заслонить того факта, что самые важные законодательные акты субъектов Федерации, находящиеся в ряде случаев в вопиющем противоречии с российской Конституцией, все еще не изменены. Иными словами, региональная политика центральной власти оказалась зажатой в узком коридоре ограничений. Дефицит политических средств влияния и промежуточный характер достигнутых результатов Кремль компенсировал активным использованием других рычагов. На вооружение была взята политика постепенного ограничения административных и информационных возможностей региональных лидеров, подрыв финансово-экономической базы местных элит.
В настоящее время главный удар по самостоятельности регионов наносится в экономической и бюджетно-финансовой сферах. Региональные элиты постепенно теряют контроль над наиболее крупными компаниями и предприятиями, которые переходят в собственность либо общенациональных, либо иностранных корпораций. Губернские администрации перестают быть центрами принятия важнейших экономических решений, в то время как трансрегиональные финансово-промышленные группы, экономически стягивая российское пространство, объективно выступают в роли союзников Москвы.
Правительственная концепция бюджетного федерализма и изменения в налоговой системе (особенно принятие второй части Налогового кодекса и Закона о федеральном бюджете) привели к серьезному перераспределению доходов в пользу Центра, значительно ослабив экономические позиции субъектов Федерации, в том числе регионов-доноров. При этом Москва зарезервировала за собой те налоги, которые относительно легко собираются, оставив регионам право взимать проблемные налоговые платежи. Было ограничено (фактически ликвидировано) право регионов и органов местного самоуправления вводить собственные налоги. Главной задачей своих полпредов на будущее Президент объявил разграничение полномочий, прежде всего финансовых, между федеральным Центром и регионами, регионами и местным самоуправлением.
Экономические шаги федерального Центра внешне не столь эффектны, как открытое политическое давление и угрозы, но они более эффективны. Золотая нить сковывает прочнее железной цепи. Если в политическом плане Россия остается федерацией, то бюджетно-финансовую власть Кремль все более сосредоточивает в своих руках. Последовательная линия на фактическое дезавуирование и без того хилого бюджетного федерализма и ограничение финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации в перспективе не может не поставить под сомнение правомерность определения России как федеративного государства.
Наметившуюся еще в 1999г. тенденцию к финансовой централизации обычно обосновывают необходимостью усиления контроля федерального Центра за распределением ресурсов страны и их концентрации на наиболее важных направлениях. Но неизбежным следствием такой политики оказываются значительные финансовые потери регионов и муниципалитетов, сокращение числа регионов-доноров. Зависимость подавляющего большинства субъектов Федерации от федеральных дотаций постоянно растет. Оборотная сторона усиления финансового контроля Кремля за региональными элитами — возрождение иждивенческих и углубление патерналистских настроений, поскольку регионы лишаются внутренних стимулов развития.
Заключение
Итак, в последние годы, с одной стороны, были сделаны решительные шаги в сторону укрепления единства государства и снижения правовой асимметрии субъектов Российской Федерации, с другой – произошло упорядочение бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений. Направленность этих мер была очевидной – в сторону существенного усиления роли федерального Центра (в том числе президентской линии власти) и в сторону превалирования бюджетного федерализма над остальными аспектами федеративных отношений. Характерно, что эти изменения осуществлялись не столько на основе целенаправленного внедрения новых эффективных решений, сколько путем ликвидации наследия «дикого регионализма» и нецивилизованного «конкурентного федерализма» 90-х гг. Идея усиления вертикали власти была сильным противовесом тенденциям регионального суверенитета.
Однако борьба с ельцинской практикой федерализма и отношений с регионами, к сожалению, осуществлялась в жестких формах и возник ряд опасностей:
отказ от практики двусторонних сепаратных договорных отношений с регионами приводит к ослаблению сути и духа межправительственных отношений (соблюдении баланса интересов и реализации согласительных договорных процедур);
приведение в соответствие региональных законов, норм и правил с федеральными поставило субъекты Федерации и муниципалитеты в узкие рамки, ограничив их законодательные инициативы;
ликвидация многочисленных федеральных программ региональной направленности ограничивает использование эффективного программного подхода в государственном регулировании территориального развития.
Заметный сдвиг в балансе интересов в сторону федерального Центра и усиление централизма приводит к выводам о крахе российского федерализма и о том, что нынешняя политика содержит много угроз социально-экономического характера, в том числе и потенциальную угрозу превращения России в унитарное государство. Это весьма спорные утверждения. Во-первых, наведение порядка в стране и усиление авторитета власти, сопровождаемое выходом на траекторию экономического роста, задает более точные ориентиры и внушает больший оптимизм региональным властям и бизнесу, чем в предшествующие годы. Во-вторых, если исходить из гипотезы циклического развития федеративных отношений, использование нынешних механизмов политического контроля оправдано в качестве паллиативного решения проблемы до тех пор, пока не будут окончательно сформированы эффективные институты и условия для нового этапа децентрализации принятия решений. На нынешнем этапе выхода из экономического и политического кризиса усиление централизации власти и появление элементов унитаризма, по-видимому, оправдано, однако это не может продолжаться сколь угодно долго.
Сейчас пройден первый и важный шаг – наведение порядка в стране и возрождение ее единого экономического и правового пространства. Однако эти отдельные (хотя и масштабные) мероприятия не осуществлялись в русле единой и целостной концепции системных преобразований региональной политики и федеративных отношений. В результате укрепление вертикали власти не сопровождалось усилением горизонтальных интеграционных связей субъектов Федерации; региональная политика – по сути отошла на второй план в системе государственного управления; слабо развивались новые институты региональной политики и федерализма; не получила должного развития теория и практика российского конституционализма. Поэтому представляется, что именно разработка и осуществление такой целостной концепции и стратегии системных преобразований территориального устройства страны должно стать важнейшим направлением государственного строительства России на базе сильного конституционализма и верховенства закона, соблюдения прав и свобод граждан.
Литература
Авакаян С.К. Административная реформа // Российская Федерация сегодня. №10 - М., 2007г.;
Аринин А.С., Марченко Г.К. Уроки и проблемы становления российского федерализма – М., изд. «Академия», 2004г.;
Бусыгина И.М. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте демократического транзита — Политический альманах Прикамья. Пермь, 2001г.;
Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма. // Конституционное право. №4 (29) – Спб., 2001г.;
Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации - Новосибирск, изд. «Эфлакс» - 2003г.;
Златопольсий Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития – М., изд. «Просвещение», 2007г.;
Иванов В.Н., Назаров М.М. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма — Спб., изд. «Спец.Лит.», 2001г.;
Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации - М., изд. «Просвещение», 2006г.;
Конституция РФ 1993г.;
Лысенко В.Н.. Развитие Федерации и Конституция России - М., изд. «Норма» - 2004г.;
Малков Н.А. Федерация в России сегодня – М., изд. «Просвещение» - 2008г.;
Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни – М., изд. «Флинта», 2000г.;
Смирнягин Л.К. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки - М., изд. «Баласс», 2005г.;
Тадевосян Э.В. О моделировании и теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. №8. – 2005г.;
Туровский Р.С. Региональная идентичность в современной России. — Российское общество: становление демократических ценностей - М., изд. «Флинта», 2004г.
Аринин А.С., Марченко Г.К. Уроки и проблемы становления российского федерализма – с. 116 - 121
Смирнягин Л.К. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки – с. 57 - 65
Бусыгина И.М. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте демократического транзита – с. 235
Бусыгина И.М. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте демократического транзита – с. 248
Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации – с. 117
Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации – с. 878
Авакаян С.К. Административная реформа // Российская Федерация сегодня. №10 – с. 2-4
Конституция РФ 1993г. – ст.72
Конституция РФ 1993г. - ч. 3 ст. 11
Лысенко В.Н.. Развитие Федерации и Конституция России – с. 14-18
Златопольсий Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития – 124-126
Златопольсий Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития – 129-131
Смирнягин Л.К. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки – с. 345 - 357
Малков Н.А. Федерация в России сегодня – с. 67-73
Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни – с. 211
Малков Н.А. Федерация в России сегодня – с. 247
2