Понятие, сущность и принципы российского гражданства

ВВЕДЕНИЕ
1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ПРИНЦИПЫ ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА В РФ
2. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАЖДАНСТВЕ В РОССИИ (ХХ – НАЧАЛО ХХI ВВ.)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

К ним относятся Указы Президиума Верховного Совета СССР «О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик» (1940), «О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины» (1941) и ряд других аналогичных актов в отношении лиц, проживавших на территории Франции, Югославии, Болгарии, Японии, Чехословакии, Бельгии.
Конституция 1977 г. более широко урегулировала сферу отношений, связанных с гражданством СССР. Она впервые закрепила, что основания и порядок приобретения и утраты гражданства определяются Законом о гражданстве СССР. Получил конституционное выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства.
Согласно Конституции 1977 г. принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР. В соответствии с конституциями союзных республик 1978 г. право принимать в гражданство СССР закреплялось и за президиумами Верховных Советов союзных республик.
На основании ст.3 Конституции СССР 1 декабря 1978 г. был принят новый Закон о гражданстве СССР, который вступил в силу с 1 июля 1979 г. Его принятие было вызвано необходимостью совершенствования законодательного регулирования отношений, связанных с гражданством. Прежний закон не охватывал многих сторон отношений гражданства. Некоторые его положения устарели и не отвечали новым условиям. Все это требовало расширения законоположений о гражданстве, их обновления, отражения в законодательстве норм международных договоров.
В Законе 1978 г. закреплялись права республик в сфере гражданства. На основе этого Закона были приняты законодательные акты союзных республик по вопросам гражданства. Так, в 1981 г. Законом Верховного Совета РСФСР был утвержден Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке приема в гражданство РСФСР».
Сохранив в силе принцип, по которому один факт проживания лица, не имеющего доказательств принадлежности к гражданству иностранного государства, недостаточен для признания гражданином СССР, Закон 1978 г. по-иному сформулировал условие принадлежности к гражданству СССР. Исходным началом в определении лица к гражданству СССР признавалось его состояние в гражданстве СССР (а не в подданстве бывшей Российской империи, как это было ранее) на день вступления в силу Закона. Такое изменение было закономерным, ибо за прошедшее время выросло несколько поколений людей, родившихся после октября 1917 г. Число лиц, бывших ранее подданными Российской империи, составляло незначительный процент населения.
Сохранение самого принципа, лежащего в основе определения принадлежности к гражданству СССР, обусловило и сохранение по этому закону категории лиц без гражданства.
Новый этап развития государства, начавшийся после 1985 г., учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость изменений союзного законодательства о гражданстве. 23 мая 1990 г. был принят новый Закон о гражданстве СССР, сделавший некоторые шаги вперед по пути демократизации правового регулирования отношений гражданства.
Увеличилось число статей Закона. Если в прежнем их было 29, то новый закон включал 51 статью. Появились разделы об органах, принимающих решения по вопросам гражданства, о производстве по рассмотрению заявлений и представлений по этим вопросам, об исполнении и обжаловании решений. Таким образом, Закон восполнил пробелы, имевшиеся в прежнем законодательстве и оставлявшие широкий простор для произвольного применения правовых установлений.
Полномочия принятия решений по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, перешли к Президенту СССР.
В целом для союзного законодательства о гражданстве были характерны следующие черты:
1) сосредоточение полномочий по законодательной регламентации отношений гражданства у союзных органов. Такие отношения регулировались лишь на уровне Союза ССР. Хотя Закон СССР 1978 г. упоминал о законодательстве союзных республик, касающемся советского гражданства, формулировка носила неопределенный характер. Хотя Закон СССР 1990 г. прямо указывал на «законы о гражданстве» союзных республик, тем не менее республиканское законодательство состояло лишь из указов президиумов Верховных Советов о порядке принятия в республиканское гражданство;
2) отсутствие юридического оформления республиканского гражданства. Все граждане имели единый паспорт гражданина СССР без указания на принадлежность к гражданству союзной республики. В законах не были указаны основания, по которым определялась эта принадлежность;
3) постепенное сужение полномочий союзных республик по решению конкретных вопросов гражданства. До 1938 г. республики обладали правом решения вопросов о выходе из гражданства Союза ССР лиц проживавших на территории республики, о восстановлении в гражданстве, о лишении гражданства. По Закону о гражданстве СССР 1938 г. республики утратили эти права и решение указанных вопросов было отнесено к исключительным полномочиям Союза ССР.
Распад союзного государства, принятие Декларации о государственном суверенитете России предопределили необходимость принятия уже упоминавшегося выше Закона РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Закон 1991 г.). Закон урегулировал комплекс общественных отношений по поводу российского гражданства: определил условия приобретения и прекращения гражданства, полномочия государственных органов, ведающих делами о гражданстве, регламентировал производство по делам о гражданстве, порядок исполнения и обжалования решений по ним.
12 декабря 1993 г. в Российской Федерации была принята новая Конституция, которая внесла существенные изменения в институт российского гражданства. В ней получил дальнейшее развитие принцип единого гражданства. Закрепив гражданство РФ в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция определила, что оно является единым и равным независимо от оснований приобретения (п.1 ст.6). В Конституции РФ нет упоминания о федеративном характере гражданства, а сами принципы федерации и гражданства изложены в разных статьях Конституции и составляют самостоятельные основы конституционного строя. Более того, закрепляя перечень субъектов Федерации и устанавливая важнейшие критерии их правосубъектности (ст.5), Конституция не упоминает собственное гражданство среди атрибутов государственности республик в составе РФ, не говоря уже о других субъектах.
Таким образом, с момента принятия Конституции РФ 1993 г. в Российской Федерации устанавливалось только одно гражданство - гражданство РФ, а решение всех вопросов, связанных с гражданством, было отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (п.«в» ст. 71) 1.
Однако все эти новеллы не нашли отражения ни в действующем законодательстве РФ и ее субъектов, ни в практике работы как федеральных, так и региональных органов государственной власти.
18 января 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменения в Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации», согласно которому граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик, получали возможность приобрести гражданство в порядке регистрации, если они заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР до 31 декабря 2000 г. Никаких других изменений в законодательство о гражданстве, вытекающих из действующей Конституции РФ, не вносилось. Более того, органы государственной власти РФ и органы государственной власти ее субъектов вели себя в вопросах гражданства таким образом, как будто этой Конституции вообще не существует.
Так, 3 августа 1994 г. Президент и Председатель Правительства РФ, а также Президент и и.о. премьер-министра Республики Башкортостан подписали Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Башкортостан, в котором указывалось (ст.3), что в ведении Республики Башкортостан находятся вопросы гражданства Республики Башкортостан 1. Причем в преамбуле Договора говорилось о том, что при его заключении Российская Федерация и Республика Башкортостан, руководствовались, в частности, Конституцией РФ. Можно было бы привести и несколько других похожих примеров.
Таким образом, в России к концу прошлого столетия в области правового регулирования отношений гражданства сложилось совершенно ненормальное положение, при котором практика деятельности как федеральных, так и региональных органов находилась в явном противоречии с Конституцией РФ. В значительной мере это объяснялось тем, что действующий Закон о гражданстве 1991 г. устарел и многие его положения не соответствовали ни Конституции, ни реалиям российского общества.
4 мая 1997 г. Президент РФ внес в Государственную Думу проект федерального закона, предусматривавший 25 различных изменений и дополнений, направленных на упорядочение решения вопросов российского гражданства, основанное на опыте его реализации. Однако законопроект не был принят Государственной Думой во втором чтении.
Указом Президента РФ № 962 от 13 августа 1998 г. (ныне утратил силу) была создана Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ, которая разработала проект Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», направленный на укрепление российской государственности, создание единого правового пространства, последовательное отражение интересов государства и личности при решении вопросов гражданства. Дополнительным стимулом к подготовке нового законопроекта явилось также подписание Россией в 1997 г. Европейской конвенции о гражданстве.
19 апреля 2002 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Закон 2002 г.), законопроект которого был внесен Президентом РФ. 15 мая 2002 г. он был одобрен Советом Федерации, а 31 мая 2002 г. подписан Президентом РФ и 1 июля 2002 г. вступил в силу.
В Законе 2002 г. содержатся рассмотренные нами выше принципы гражданства РФ и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством РФ, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства РФ. В соответствии с ним (ст.2) вопросы гражданства РФ регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ, самим Законом 2002 г., а также принимаемыми в соответствии с ним другими нормативными правовыми актами РФ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.
Гражданство – важнейший элемент конституционно-правового института правового положения человека и гражданина в РФ. Как правовой институт гражданство включает нормы, регулирующие общественные отношения между Российским государством и личностью (собственными гражданами, иностранцами, лицами без гражданства). Под гражданством в науке конституционного права принято понимать устойчивую политико-правовую связь человека с государством, в соответствии с которой на лицо распространяется суверенная государственная власть как в пределах государства, так и вне его границ. Государство может требовать от гражданина выполнения обязанностей, даже если гражданин находится за пределами государства. В то же время государство должно защищать своих граждан, где бы они не находились, оказывать им помощь и покровительство.
Становление российского гражданства всецело обусловлено распадом Советского Союза. Демократизация политического режима повлияла на сущность и содержание российского гражданства, а прекращение советского гражданства придало ему новую форму. Первоначально нормативные положения, посвященные данному правовому институту были закреплены в соответствующем Законе, принятом в 1991 году, который решил ряд важных задач: закрепил правовой статус бывших граждан СССР, учел возникшие взаимоотношения с независимыми государствами бывшего СССР, предоставив возможность бывшим гражданам СССР стать гражданами России.
Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году, ряд других внутри- и внешнеполитических изменений привел к необходимости принятия нового Закона о гражданстве, что и было сделано в 2002 году. В целом данный закон ознаменовывает возвращение к принципам регулирования «классического» национального гражданства. К числу таковых относятся принцип равного и единого гражданства, принцип допущения двойного гражданства, принцип недопустимости лишения гражданства, принцип защиты и покровительства граждан Российской Федерации за ее пределами и ряд других.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
I. Основные нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".
3. Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве РСФСР» (утратил силу).
4. Закон СССР от 1 декабря 1978 г. № 8497-IX «О гражданстве СССР» (утратил силу).
II. Монографическая и учебная литература, научные статьи
1. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. – 643 с.
2. Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы//Законодательство. – 1997. - № 5. – С.73 – 84.
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – 4-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА, 2004. – 816 с.
4. Гончаров И.А. Основные этапы законодательства о гражданстве в России//Современное право. – 2006. - № 7. – С.36 – 40.
5. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник для вузов. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2006. – 608 с.
6. Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. – М.: Городец, 2006. – 416 с.
7. Конституционное право России: Учебник для вузов/Отв.ред.А.Н.Кокотов, М.И.Кукушкин. – М.: Юрист, 2005. – 538 с.
8. Конституционное право Российской Федерации/Отв.ред.М.И.Кукушкин, В.Д.Перевалов. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1995. – 368 с.
9. Конституционное право России: Учебник для вузов/Под ред.Н.А.Михалевой. – М.: ЭКСМО, 2006. – 864 с.
10. Конституционное право России: Учебник для вузов/Под ред.А.С.Прудникова, В.И.Авсеенко. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. – 687 с.
11. Комментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный)/Под ред.В.И.Шкатулла. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. – 208 с.
12. Кутафин О.Е. Российское гражданство. – М.: Юристъ, 2003. – 587 с.
13. Мещеряков А.В. Гражданство современной России: Особенности правового регулирования//Правовая политика и правовая жизнь. – 2005. - № 2. – С.76 – 81.
14. Миронов В.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2003. – 504 с.
15. Российское гражданство/Под ред.В.Я.Кикотя, Н.М.Смородина – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. – 352 с.
16. Хомина И.С. Принципы российского гражданства как показатель степени демократизации государства//Lex Russica. 2005. № 3. С.860 – 879.

1 Подробнее об основных этапах развития законодательства о гражданстве в нашей стране речь пойдет в третьей главе работы.
1 Подробнее см.: Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003.
1 См.: Конституционное право Российской Федерации/Отв.ред.М.И.Кукушкин, В.Д.Перевалов. Екатеринбург, 1995. С.116 – 117.
1 См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 2006. С.104 – 105.
2 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004. С.272.
1 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2006. С.155 – 158.
1 См.: Конституционное право России/Отв.ред.А.Н.Кокотов, М.И.Кукушкин. М., 2005. С.157.
1 См.об этом: Хомина И.С. Принципы российского гражданства как показатель степени демократизации государства//Lex Russica. 2005. № 3. С.860 – 879.
2 См.: Российское гражданство/Под ред.В.Я.Кикотя, Н.М.Смородина. М., 2005. С.99.
1 Цит.по: Конституционное право: Учебник/Под ред.Н.А.Михалевой. М., 2006. С.214.
1 См.: Российское гражданство. С.115.
1 Согласно ст.5 этой Конвенции каждое государство-член ООН должно позаботиться о том, чтобы утрата гражданства страны была обусловлена приобретением другого гражданства. Ст.8 Конвенции не рекомендует государствам прибегать к лишению гражданства, если это делает их лицами без гражданства.
2 Подробнее о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства см.: Конституционное право/Под ред.Н.А.Михалевой. С.241-249; Конституционное право России/Под ред.А.С.Прудникова, В.И.Авсеенко. М., 2006. С.217 – 225.
1 Согласно ч.1 ст.13 Уголовного кодекса Российской Федерации граждане РФ, совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству.
1 См.: Конституционное право России/Под ред.Н.А.Михалевой. С.220 – 221.
1 Подробнее см.: Российское гражданство. С.119 – 121.
1 Подробно эти вопросы в работе не рассматриваются. См.об этом: Марышева Н.И. Семейные отношения с участием иностранцев: правовое регулирование в России М., 2007.
1 Подробнее об этом см.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003. С.92 – 143.
2 Правда, надо заметить, что в некоторых советских законодательных актах еще встречается и термин «подданство». Например, в ст. 4 Основного закона о социализации земли от 27 января (9 февраля) 1918 г. говорилось: «Право пользования землей не может быть ограничено: ни полом, ни вероисповеданием, ни национальностью, ни подданством». Цит.по: Декреты советской власти. Т.1. М., 1957. С.407. Однако такого рода отступления следует понимать лишь как терминологическое несовершенство текста правовых актов тех лет, а отнюдь не какую-то попытку возродить понятие «подданство».
1 Цит.по: Кутафин О.Е. Указ.соч. С.143.
2 Там же. С.144.
1 См.: Миронов В.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации. М., 2003. С.3.
1 См.: Миронов В.Ф., Миронов А.В. Указ.соч. С.3.
1 В отечественной правовой литературе встречается и иное толкование п.«в» ст.71 Конституции РФ. Например, С.А.Авакьян полагает, что этот пункт можно понимать лишь так: Россия, во-первых, регулирует свое, т.е. федеративное гражданство, во-вторых, устанавливает общие правила относительно гражданства, обязательные для субъектов РФ (см.: Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы//Законодательство. 1997. № 5. С. 76 - 77). Думается, однако, что если бы это было именно так, то рассматриваемый п.«в» ст.71 Конституции РФ должен был быть помещен в ст.72, где речь идет о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Что же касается рассмотрения гражданства как одного из атрибутов государства, то и этот аргумент С.А.Авакьяна не выдерживает критики. Как известно, признаками государства являются территория, население и власть, но никак не гражданство. Поэтому в мировой практике немало примеров существования государств - субъектов федераций, которые не имеют своего гражданства. Кроме того, само гражданство (подданство) исторически возникло позже, чем государство.
1 См.: ИПС «Консультант Плюс».
3