Муниципальная и государственная служба: общее и особенное

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Административно-правовой статус государственной службы в Российской Федерации
§2. Административно-правовой статус муниципальной службы в Российской Федерации
Глава 2. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА СЛУЖЕБНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
§ 1. Правовая природа правоотношений с государственными гражданскими служащими
§ 2. Правовая природа правоотношений с муниципальными служащими
Заключение
Список литературы

С точки зрения языкового толкования закона соединительный союз "и" между словами "в соответствии с актом о назначении на должность" и "со служебным контрактом", думаю, подтверждает вывод о возникновении трудовых отношений вследствие сложного юридического состава, обязательной совокупности юридических фактов: акта о назначении на должность и служебного контракта.
При таком теоретическом подходе, думаю, служебные отношения можно исследовать исходя из классической теоретической проблемы соотношения общей и специальной нормы трудового права, в основе которой заложен принцип: специальный закон отменяет общий (lex specialis derogate lege generali). Анализируя этимологию понятия "пробел", можно прийти к выводу о том, что в русском языке данный термин имеет два значения: это не только недостаток, упущение законодателя, но также и сознательно не заполненное им место, промежуток. Отсюда в специальной литературе отмечается возможность "намеренного молчания" законодателя, мнимых пробелов. При таком теоретическом подходе законодатель был вправе урегулировать только специфические трудовые отношения с государственными гражданскими служащими в специальном законе, намеренно умолчав о классических трудовых правоотношениях, характерных для всех работников и работодателей без исключения. В этой связи трудно согласиться с Л.А. Чикановой, утверждающей: "Некоторые положения Закона сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ". Во-первых, на мой взгляд, с целью более точного изучения нормативных правовых актов необходимо всегда использовать систематическое толкование правовых норм. Во-вторых, полагаю, теоретически обоснованный и исчерпывающий ответ на данный вопрос содержится в ст. 73 Закона: "Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом" - lex specialis derogate lege generali (специальный закон отменяет общий).
Обсуждаемые спорные вопросы имеют не только существенное теоретическое, но и важнейшее практическое значение. С одной стороны, отнесение служебных отношений к сложным правоотношениям, имеющим как публично-правовой, так и частноправовой характер, на практике привело к принятию достаточно спорного в целом ряде правовых положений Закона и неурегулированности многих дискуссионных вопросов. Л.А. Чиканова справедливо отмечает: "Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего, чем ранее, числа пробелов... В нем не получила должного отражения та специфика, которая характерна именно для государственной службы".
Вместе с тем, с другой стороны, отнесение служебных отношений на гражданской службе к специфическим трудовым отношениям позволяет снять не только многочисленные современные теоретические, но и практические проблемы. В частности, применять общие положения более разработанного трудового права в случае мнимого пробела в специальном законе. При наличии мнимого пробела в специальном законе судья не может отказывать гражданскому служащему в приеме заявления, должен вынести решение на основании общих положений ТК РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения.
§ 2. Правовая природа правоотношений с муниципальными служащими
В определенной степени правовая природа правоотношений с муниципальными служащими, в частности, была установлена Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятым Государственной Думой 12 августа 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями). Так, согласно данному Федеральному закону должностное лицо местного самоуправления - это "выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих"; "на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих" (ст. 60).
Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", принятым Государственной Думой 17 декабря 1997 г. (с последующими изменениями и дополнениями), законодатель конкретизировал свою правовую позицию. В частности, в п. 3 ст. 4 данного Закона было установлено: "на муниципальных служащих распространяется действие законодательства российской федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом". Следовательно, с позиции общей теории права законодательство Российской Федерации о труде и Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" соотносятся как общая и специальная правовые нормы, в случае коллизии между которыми приоритет имеет специальная правовая норма.
Характерно также, что, во-первых, согласно ст. 17 данного Федерального закона муниципальным служащим, как и другим работникам, предоставляется отпуск; во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 20.1 "Основания для прекращения муниципальной службы" анализируемого Федерального закона. В связи с изложенными и названными выше правовыми аргументами представляется возможным сделать вывод: правовые правоотношения муниципальных служащих являются по своей правовой природе трудовыми (безусловно, с определенной спецификой).
Думаю, такой же вывод позволяет сделать и действительный характер фактических отношений муниципальных служащих: между муниципальными служащими фактически складываются стабильные, длящиеся, повторяемые правоотношения, требующие соблюдения служебной дисциплины, то есть трудовые правоотношения.
Данный вывод, по существу, разделяет и Конституционный Суд РФ. Например, его Определением от 3 октября 2002 г. N 233-О установлено: "Согласно правовой позиции, выраженной в... решениях и неоднократно подтвержденной Конституционным Судом Российской Федерации... специфика государственной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Как уже указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 8 февраля 2001 года... то обстоятельство, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации, статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), Само по себе не означает, что правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации в отношении государственных служащих не может быть применена к муниципальным служащим, исполняющим обязанности по муниципальной должности муниципальной службы".
Наконец, законодатель конкретизировал свою правовую позицию в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", принятом Государственной Думой 7 февраля 2007 г. и вступившим в силу с 1 июня 2007 г.
С одной стороны, в отличие от весьма противоречивого в этой части Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" законодатель в Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации" весьма точно и определенно установил стороны трудового договора (контракта) - муниципальный служащий и муниципальное образование. В то же время, с другой стороны, полагаю, весьма спорно законодателем по существу отождествлены оценочные понятия "представитель нанимателя" и "работодатель". Работодателем муниципального служащего, на мой взгляд, является муниципальное образование, а не представитель нанимателя, например глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное уполномоченное лицо, которые сами являются лишь наемными работниками. Предлагаю внести соответствующие изменения и дополнения в п. 2 и 3 ст. 2, а также в п. 9 ст. 16 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Весьма характерно также, что муниципальный служащий в соответствии с Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" должен "соблюдать установленные... правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией" (ст. 12); работает "на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом" (ст. 16); имеет право на ежегодный оплачиваемый отпуск (ст. 21) и оплату труда в виде денежного содержания, состоящего из должностного оклада, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат (ст. 22). Наконец, согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" трудовой договор с муниципальным служащим, в частности, может быть расторгнут по основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом Российской Федерации.
Изложенные правовые, теоретические и фактические аргументы, как представляется, позволяют сделать вывод: между муниципальными служащими и муниципальным образованием образовываются по своему правовому характеру трудовые правоотношения (конечно, с определенной спецификой).
Заключение
Таким образом, в России постепенно создается комплексная нормативная правовая основа регулирования государственной и муниципальной службы в соответствии с установленной системой.
Общее правовое регулирование прохождения государственной правоохранительной службы РФ, а также вопросов правовой и социальной защиты сотрудников, граждан, уволенных с государственной правоохранительной службы, и их семей будет осуществляться специальным федеральным законом, проект которого подготовлен. Для отдельных видов правоохранительной службы, скажем, в органах внутренних дел, в таможенных органах, сохраняется необходимость особой регламентации.
Многие вопросы требуют дополнительного нормативного регулирования и разъяснения. По нашим подсчетам, предстоит принять до 8 федеральных законов (в том числе касающихся видов государственной службы), более 20 указов Президента РФ (среди них - о размерах и порядке выплаты единовременного поощрения за безупречную и эффективную федеральную государственную гражданскую службу; об обеспечении транспортного обслуживания или компенсации за использование личного транспорта федерального государственного служащего и др.), 15 постановлений Правительства РФ (о порядке прохождения диспансеризации, перечне заболеваний, препятствующих поступлению или прохождению государственной гражданской службы; о порядке и условиях получения федеральным государственным служащим единовременной субсидии на приобретение жилой площади и др.). Изменены будут и ведомственные акты.
Список литературы
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.)) // РГ, №237, 25.12.1993
Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ, 03.08.1998, №31, ст. 3823.
Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Российская газета, № 148-149,06.08.1998.
Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-Ф3 // СЗ РФ, 07.08.2000, № 32, ст. 3340.
Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 16.03.2006) / СЗ РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 05.01.2006) // СЗ РФ, 17.06.1996, № 25, ст. 2954.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ // СЗ РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3012.
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"// СЗ РФ от 2 июня 2003 г. N 22 ст. 2063
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ от 2 августа 2004 г. N 31 ст. 3215
Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" // СЗ РФ от 30 марта 1998 г. N 13 ст. 1475
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822
Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ от 5 марта 2007 г. N 10 ст. 1152
Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011;
Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2002 г. N 233-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", статьи 14 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // СЗ РФ от 24 марта 2003 г. N 12 ст. 1174
Акмалова А.А. Муниципальное право России. М., 2005.
Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2007.
Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: Учебник. М., 2007. Т. 3. С. 514
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005.
Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М, 2006. С. 70-71.
СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.
СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5245.
См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 97.
См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 175.
См.: Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506, с последующими изменениями и дополнениями; Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011; Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М.: Юридическая литература, 1998.
Российская газета. 2003. 31 мая.
Там же. 2004. 31 июля.
См., например: Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 16.
Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 18 - 19.
Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 117 - 118; Бару М.И. О субсидиарном применении норм гражданского права к трудовым правоотношениям // Советская юстиция. 1963. N 14. С. 17 - 18; Он же. Правовые и иные социальные нормы, регулирующие трудовые отношения: Конспект лекций. Харьков, 1965. С. 25; Поленина С.В. Субсидиарное применение норм гражданского законодательства к отношениям смежных отраслей // Советское государство и право. 1967. N 4. С. 22 - 25; Калинин И. Допустимо ли субсидиарное применение норм административного права к трудовым отношениям? // Российская юстиция. 1998. N 5. С. 38; Лебедев В.М. Лекции по трудовому праву России. Томск: Томский ун-т, 2001. С. 23.
Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 15.
Там же. С. 16.
Васильев А.В. Теория права и государства. М., 2001. С. 58; Садиков О.Н. Нетипичные институты в советском гражданском праве // Советское государство и право. 1997. N 2. С. 33; Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. N 3. С. 75.
Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 17 - 18.
Александров Н.Г. Трудовые правоотношения. М., 1948. С. 259.
Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 16.
Там же. С. 19.
Там же.
Там же. С. 8.
Там же. С. 17.
Там же. С. 18.
Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 17.
Трудовые отношения. Международное бюро труда. Женева, 2005. С. 3.
Буцкова А.Н. Особенности возникновения и прекращения трудовых правоотношений с научно-педагогическими и руководящими работниками вузов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 6.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1973. С. 555.
Ершов В.В. Судебная власть в правовом государстве: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1992. С. 258.
Кемулария Э.Ш. Проблемы применения уголовно-процессуального закона по аналогии: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1983. С. 10.
Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 16.
Чиканова Л.А. Указ. соч. С. 16.
Российская газета. 1995. 1 сентября.
Российская газета. 1998. 16 января.
СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1174.
2