Возникновение и развитие государственной службы вРоссии

Введение
1 Теоретико-методологические основы организации государственной службы
1.1 Государственная служба как социально-правовой и организационный институт
1.2 Основные принципы государственной службы
2 Российский опыт становления государственной службы
2.1 Государственная служба в период становления Российской империи
2.2 Общая характеристика государственной службы с первой половины XVIII до начала ХХ вв.
2.3 Советская государственная служба 20 – 80-х гг. ХХ в.
3 Развитие государственной службы в Российской Федерации на современном этапе
3.1 Анализ основных результатов и проблем реформирования системы государственной службы
3.2 Основные направления реформирования и развития системы государственной службы в 2009 – 2013 гг.
Заключение
Список использованной литературы

Возникновение и развитие государственной службы вРоссии

Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях.
Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII в. на «государеву службу», которая виделась как почетная и проходила в полках и посольствах, и «приказную работу», т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. В целом приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры.
2.2 Общая характеристика государственной службы с первой половины XVIII до начала ХХ вв.
Следующим этапом в развитии российской государственной службы было время царствования Петра I. Застав в молодости приказную систему, он попытался обновить ее, однако нововведения не спасли устаревшую систему. Реформирование государственного управления было неизбежным. Для начала было избрано местное управление. 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний, который много раз корректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория страны в административном отношении была разделена на 10 губерний, которые возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами.
В 1717—1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями, которые подчинялись царю и Сенату, их функции и полномочия были четко определены, организационное устройство и делопроизводство унифицировано. Основной формой деятельности коллегий было общее собрание, в которых принимали участие президент коллегии, вице-президент, четыре-пять советников, четыре асессора и секретарь.
На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Синод, по образцу светских коллегий, состоял из назначенных царем представителей духовенства, контроль за которыми осуществлял обер-прокурор Синода.
В составе коллегии обязательно присутствовали прокурор и фискал. В отличие от фискалов, не вмешивающихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить (4, 49).
Практика показала, что совершенствование государственного управления напрямую связано с созданием новой системы государственной службы. 24 января 1722 г. был принят определенный порядок прохождения службы, имевший силу законодательного акта, — «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Этот документ располагал всех работников управления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг.
В допетровское время основным критерием служебной годности и продвижения по службе была знатность. Отмена местничества в 1682 г. нанесла удар принципу определения служебной карьеры по знатности, но полностью не ликвидировала его. Лишь «Табель о рангах» на первое место поставила личные способности, образование и заслуги. Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу доверху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой — приобретение необходимых навыков службы. «Табель о рангах» использовалась в качестве руководства вплоть до октября 1917 г. (9, 259)
Петр I отменил положение о передаче престола по наследству и в 1722 г. объявил новый «Устав о наследовании престола», по которому император сам указывал наследника. Однако Петр I умер, не оставив завещания. Поэтому за первые 37 лет произошло три государственных переворота с участием феодальной аристократии и гвардии.
При очередном дворцовом перевороте и насильственном смещении Петра III на престол дворянской гвардией была посажена Екатерина II, которая за время своего правления очень решительно наводила порядок в тех структурах, которые оставил после себя Петр I.
Первым шагом была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г., по которой он был поделен на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления.
Одним из наиболее значительных актов, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стали принятые в 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», которое удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к центральному и местному управлению.
В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип — численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались.
Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором (6, 43).
Пришедший ей на смену сын Павел I пытался «исправить» некоторые ее новации, сохранить средневековые политические и светские институты. При нем Сенат окончательно утратил свое значение, была разломана система местного управления.
Взошедший на престол Александр I прежде всего в 1802 г. восстановил роль Сената, который стал хранителем законов и верховным органом империи. В тот же день был обнародован манифест «Об учреждении министерств», по которому коллегии были заменены министерствами, а министры позже вошли в Государственный совет (1810 г.) и Комитет министров (1812 г.).
Пришедший ему на смену Николай I всерьез озаботился деятельностью гражданской службы, для чего был создан Инспекторский департамент гражданского ведомства при Первом отделении его канцелярии, который состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих (9, 285).
Однако Александр своим указом от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Но наиболее важным событием в его правление стала отмена крепостного права 1 января 1864 г., в результате чего более половины крестьян освободилось из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права. Этим же законом возрождалось земство на Руси, которое основывалось на частнособственнических принципах.
После скоропостижной гибели Александра II на престол взошел Александр III. Он посчитал ошибкой упразднение Инспекторского департамента и указом от 6 мая 1894 г. восстановил его под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства.
В 1894 г. на престол вступил Николай II. Так как для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников, к концу XIX в. аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек (9, 291).
В годы Первой мировой войны в России разразился социально-экономический и политический кризис. В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в Петрограде, что привело к победе солдатского восстания.
С 27 февраля 1917 г. начинается февральская революция, которая привела 2 марта 1917 г. к отречению Николая II от престола. Неспособность последнего императора мирно конституироваться в парламентскую монархию стала одной из причин крушения царского режима.
2.3 Советская государственная служба 20 – 80-х гг. ХХ в.
После отречения Николая II от власти функции центрального органа до 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного правительства и промежуточный орган Директория. Формирование новой системы государственного устройства в России началось на 11 Всероссийском съезде Советов, который открылся 25 октября 1917 г. в Петрограде. Съезд сформировал новые органы власти. Верховным Органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский центральный исполнительный комитет, который возглавил первоначально Л.Б. Каменев, а затем Я.М. Свердлов. Съезд также сформировал правительство — Совет народных комиссаров под руководством В.И. Ленина (Ульянова) (6, 46).
Отличительной чертой новых органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматов. На съезде были сформулированы наиболее общие принципы организации советской государственности и положено начало созданию новой системы государственного управления.
20 декабря 1922 г. на общесоюзном съезде Советов было провозглашено о создании СССР, в который вошли четыре республики: РСФСР, БССР, ЗСФСР и УССР. После смерти В.И. Ленина в 1924 г. ЦК РКП(б) возглавил И.В. Сталин (Джугашвили). Уже в это время советская система представляла собой диктатуру не столько пролетариата, сколько диктатуру партии.
Для осуществления властных полномочий партии необходим был аппарат, для организации которого был использован принцип номенклатуры. Под номенклатурой в советское время понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами — от райкома (горкома) до ЦК партии.
Сам термин «номенклатура» (лат. nomendatura — роспись имен) впервые был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК РКП(б) от 12 ноября 1923 г., которое определяло порядок подбора и расстановки кадров на ответственные должности. Оно сопровождалось списками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номенклатура № 1, по которому работники утверждались Политбюро или оргбюро ЦК; номенклатура № 2, работники которой были в ведении Учраспредотдела ЦК и назначались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. По списку № 1 числилось 3500 человек, по списку № 2 — 1500. В ноябре 1925 г. Оргбюро ЦК несколько переработало эти списки и добавило к ним третий — номенклатуру № 3 для так называемой «ведомственной номенклатуры» (3, 157). Данный порядок просуществовал до времени ликвидации Советской власти в декабре 1991 г.
На VIII Чрезвычайном Всесоюзном съезде Советов 5 декабря 1936 г. был принят новый Основной закон СССР, в котором говорилось о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Однако номенклатурный принцип порождал должностную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров.
После неудач первого периода войны 1941 – 1945 гг. обнаружились просчеты сталинского руководства в вопросах о возможных сроках фашистского нападения, а также степени готовности к нему страны, системы государственной власти и управления. Однако ЦК партии, Совнарком провели достаточно оперативную перестройку властных структур, был создан Государственный Комитет обороны.
Победа Советского Союза в Великой Отечественной войне не привела к значительным изменениям в государственном устройстве. С упразднением ГКО И.В. Сталин продолжал совмещать посты руководителя партии и правительства, сохранил в целостности свою единоличную власть. К этому времени его культ достиг своего апогея.
После смерти Сталина в 1953 г. партию и страну возглавил Г.М. Маленков. В результате обострения борьбы за власть между Маленковым и Н.С. Хрущевым, в 1955 г. Маленков был снят со всех должностей. На место Председателя Совета Министров был назначен Н.А. Булганин, а Хрущев получил права вести заседания Президиума ЦК КПСС. На октябрьском пленуме ЦК 1964 г. Хрущев был смещен со всех постов. Новым генсеком партии стал один из наиболее типичных представителей номенклатурной коммунистической элиты — Л.И. Брежнев. После смерти Брежнева на смену ему пришли также Ю.В. Андропов, а затем К.У. Черненко. В 1985 г. центральную власть возглавил М.С. Горбачев, который предложил идею «перестройки» (6, 54).
В 1990 г. начался глобальный политический кризис, положивший начало гибели советской государственности. По стране прокатилась целая волна межнациональных конфликтов, начались массовые забастовки.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что состоявшийся в июле последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов. 1 декабря на Украине состоялся референдум, в ходе которого граждане республики поддержали идею образования независимого государства. 8 декабря в белорусской резиденции «Беловежская пуща» тайно от Горбачева и от всех народов тремя президентами — Ельциным Б.Н. (Россия), Кравчуком Л.М. (Украина) и Шушкевичем С.С. (Белоруссия) были подписаны документы о прекращении функционирования СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ).
3 Развитие государственной службы в Российской Федерации на современном этапе
3.1 Анализ основных результатов и проблем реформирования системы государственной службы
Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 г.
На современном этапе в соответствии с Концепцией созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.
В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.
Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2007 г. был принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (5, 32).
К настоящему времени также определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.
Гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. При этом оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям.
В результате анализа можно выделить следующие проблемы реформирования и развития системы государственной службы в России:
в работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров;
современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих;
качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы;
указанные проблемы в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе. Проведение экспериментов, разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий на государственной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих;
в должной мере не обеспечивается взаимосвязь реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления;
недостаточная открытость государственной службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции.
Опыт осуществления мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)», продленной на период 2006 - 2007 гг. Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. N 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» на 2006 - 2007 гг.» выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.
Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.
Таким образом, на современном этапе необходимо завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.
3.2 Основные направления реформирования и развития системы государственной службы в 2009 – 2013 гг.
Основной целью реформирования и развития системы государственной службы в 2009 – 2013 гг. является создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:
обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;
совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;
создание системы управления государственной службой;
совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;
разработка антикоррупционных механизмов;
формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;