Гражданское управление на Кавказе в годы царствования Николая I

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА
«Гражданское управление на Кавказе в годы царствования Николая I.»
Введение. 3
Глава I. Ситуация, сложившаяся на Кавказе к моменту воцарения Николая I. 8
Глава II. Продолжение централизации власти на Кавказе при Николае I. 23
Глава III. Развитие гражданского управления на Кавказе при наместничестве Воронцова. 39
Заключение. 60
Список литературы 62

...

Крупной вехой в установлении Гражданской власти общероссийского образца стало принятие 6 февраля 1827 года «Высочайше утверждённого учреждения для управления Кавказской Области» . Это первый документ по гражданскому управлению Кавказом, в котором чётко прописаны права, обязанности функции и цели должностных лиц и органов управления. При этом оно соединило в себе ряд предыдущих указов, касающихся управления регионом. По этому документу, Главное управление оставалось за Главноуправляющим, целью которого был «надзор над правильным и успешным движением всех подчинённых Управлений, и доставление им нужных разрешений» . В то же время в Учреждении подтверждается слияние военной и гражданской власти главноуправляющего: «Главноуправляющий есть воинский чиновник» . Важным является пункт о правах Главноуправляющего: «В обстоятельствах чрезвычайных, Главноуправляющий уполномачивается действовать всем вверенными ему средствами, не ожидая разрешения высшего Начальства: если разрешение сие не может быть отлагаемо без важного вреда, или ущерба; но в тоже время он обязан доносить о принятых им мерах и о причине их настоятельности» . Этим, по сути, Главноуправляющий получил практически неограниченные права в своей деятельности, с обязанностью лишь информировать и объяснять Императору, Сенату и Комитету Министров свои действия. В то же время, у Главноуправляющего всё-таки были пределы власти: «Не мог отменить или ограничить существующих узаконений; Не мог ввести никакого нового закона или постановления; Не мог назначать новых издержек и податей или сборов или их количества» . Все эти ограничения были довольно логичны и совпадали с ограничениями генерал-губернаторов внутренних губерний.
Непосредственно управление краем возлагалось на Областное Управление, которое делилось на Управление общее и частное. Областное управление при этом состоит из Областного Начальника и Областного Совета и должен заниматься «надзором над правильным и успешным движением всем местных, как Областных, так и нижних Управлений, и доставление им нужных разрешений» . Частное же Областное Управление составляют: «по делам Полиции Областное Правление; по делам хозяйства Казённая Палата; по делам судебным, как гражданским, так и уголовным, Областной Суд»

Кавказ – территория, которая благодаря своему выгодному географическому положению очень долгое время была камнем преткновения между тремя могущественными государствами: Российской Империей, Оттоманской Портой и Персией. Террритория, являющаяся буферной зоной между культурой западной и культурой восточной. XIX век – столетие наиболее ожесточённых споров, противостояний и войн за территорию Кавказского хребта. За эти сто лет произошло несколько русско-турецких, несколько русско-персидских войн, более того, впервые в истории была Кавказская война, в которой с одной стороны участие принимала Россия, а с другой – государство, организованное самими горскими племенами. Многие из перечисленных событий относятся к первой половине века – ко временам правления Александра I и его младшего брата Никола я I. При этом, если в годы царствования Александра I на Кавказе было относительно спокойно, и Россия владела небольшой его частью, то к воцарению Николая I уже практически весь Кавказ и Закавказье были включены в состав Российской империи в ходе успешный войн с Турцией и Персией. Сокрушить турецкие и персидские армии мы смогли, теперь стояла задача привести местное население к верности и покорности, а со временем создать на этих территориях систему гражданского управления, схожую с системой управления внутренними губерниями, чтобы в итоге эти территории стали принадлежать Российскому государству не только юридически, но и фактически. И вот тут начались сложности – далеко не все горские племена хотели признавать себя подданными Российского Императора, некоторые области, ханства, султанатства и другие административно-территориальные единицы больше тяготели к Персии или к Турции. Более того, в начале 20-ых годов появилось новое учение – мюридизм, приверженцы которого стали создавать своё государство, ни от кого не зависимое.

При этом «Порядок производства дел во всех управлениях полагается единообразный», что говорит о централизации власти в регионе.В целом же Управление областью делилось на четыре уровня: 1) Главное Управление Кавказского наместничества с центром в Тифлисе; 2) Областное управление с центром в Ставрополе; 3) Окружное управление с центрами в городах: Ставрополь, Георгиевск, Моздок и Кизляр; 4) Волостное управление. Эта схема схожа с устройством внутренних Губерний Российской Империи, поэтому можно говорить об интеграции Кавказа в Общеимперскую систему управления. Отдельно следует рассмотреть Судебную систему, она была создана следующим образом: Суд Областной – высший в регионе, рассматривающий дела Гражданские по апелляции, дела уголовные по ревизии и дела следственные по преступлению должностей; Суд Оружной, являющийся первой степенью Суда Гражданского и Уголовного; Суд Земский, занимающийся исполнением гражданских и уголовных приговоров, и рассмотрением маловажных ссор на месте; Городской Суд для разбирательства словесных жалоб; и Волостной Суд для исполнения судебных приговоров и решения маловажных дел, по сельскому положению на месте. Отсутствие возможности разрешения гражданских и уголовных дел в судах городских, земских и волостных можно объяснить двумя причинами: или города заселены не сильно, а аулы и деревни, которые складываются в волости, пока что недостаточно образованы, не знают языка и закона, и дела решают на основании обычаев и шариата, или же нехваткой специалистов. Конкретный пример исключения из правил судебной системы, связанный с местными особенностями – Нагайцы и другие Магометане-кочевники: «Все дела гражданские между Нагайцами, равно и иски на Нагайцев от людей другого ведомства, разбираются и решаются по их древним обычаям, законам и обрядам, чрез посредников в аулах, или Голов и Старшин. Законы сии должны быть приведены в известность и напечатаны».Создание такой большой бюрократической системы требовал большого количества кадров, которые привлекались большими льготами и высоким жалованием, что также было прописано в Учреждении: «При отправлении из других Губерний, выключая Сибирских, производство в следующие чины; По прибытии на место выдавать не в зачёт третное жалование по окладам занятой должности; В сроках, положенных на получение ордена Св. Владимира 4-й степени, 5 лет службы в Кавказской области считать за семь; Прослуживший тридцать лет получает полный пенсион жалования, получаемого по последнему месту, а также право на награду землёю по представлению Главнокомандующего». В будущем это станет причиной того, что на Кавказ едут только из-за льгот, причём люди, нежелающие работать. Но, в первое время обозначенные льготы позволили быстро сформировать необходимый штат чиновников.В целом, рассмотрев Утверждение, можно придти к выводу, что оно было сделано на основании записок Ермолова, его рекомендаций, и в то же время отвечало желанию Николая I привести государство в целом и Кавказ в частности к централизованной системе управления, которая, конкретно на Кавказе не перегибала палку, учитывая внутренние особенности региона.Однако, учреждение, в котором так красиво прописаны цели административной реформы, гражданского управления, было принято, но его теперь предстояло воплотить в жизнь, что постепенно и делалось.В 1828 году к разработкам судопроизводства приступили в Осетии, созданный суд возглавлял владикавказский комендант, а в состав вошли «почётнейшие владельцы» из осетин и ингушей. Лишь только к 1830 году, после карательной экспедиции в Осетию и Ингушетию Владикавказский инородческий суд был реорганизован в окружной, а для осетин и ингушей учреждались должности приставов.Особенно сложно обстояло дело с бывшими ханствами и султанатствами, управлявшимися при Ермолове комендантами. Комендантская система во многом повторяла ханскую, причём на столько, что некоторые историки приравнивали их, например Петрушевский. Однако, это было не совсем так, так как комендант, в отличие от хана и султана, не имел права печатать свою монету, вводить дополнительные налоги и сборы. Со временем, примерно к 1830 году, все они (Талышкское, Эриванское, Нахичеванское ханства, Елисуйское, Казахское и Шамшидильское султанатства, Джаро-Белоканская область, Ордуматская, Бакинская, Кубинская и Дербенсткая провинции) были включены в округа, означенные Утверждением 1827 года и у них постепенно утвердилась обозначенная в Учреждении система управления. В начале тридцатых годов в связи с победами в русско-персидской и русско-турецкой войнах и присоединением новых территорий, появляется новый взгляд на Кавказ, сфокусированный не на политическом завоевании края, а на экономическом освоении. Ермолов, будучи Главноуправляющим, в своих записках много говорил о богатствах края, об экономическом потенциале региона, но первостепенной своей задачей видел приведение племён в покорность и обеспечение безопасности в вверенной ему Области.В 1829 году Кавказ посетили сенаторы Е.И. Мечников и граф П.И. Кутаисов с ревизией земель и изучением экономики края. Вместе с Паскевичем они пришли к выводу, что получить из края максимум возможно только при реорганизации формы правления регионом. В этом же году Паскевич направляет свой план реформы системы управления в Закавказье, который сводился к отходу от военно-народного управления (разделение военной и гражданской власти), полной ликвидации местных особенностей и введению единообразной, строго централизованной системы управления. Это означало полную унификацию системы управления Кавказом, причём Паскевич хотел делать это форсированными темпами. Объяснял такой свой шаг он очень просто: «Странная смесь российского образа правления с грузинским и мусульманским, отсутствие единообразия в формах правления и законах могли породить у местного населения сомнения о прочности положения России на Кавказе». Разработанные Паскевичем «Предложения об устройстве Закавказского края» были внесены в Государственный Совет, который, следуя общей тенденции Николая в стремлении к всеобщей централизации их одобрил.11 июля 1833 года с высочайшего утверждения с высочайшего утверждения мнением Государственного совета в целях разработки проектов управления Кавказским краем Комитета об устройстве Закавказского края. В состав комитета вошли: Александр Иванович Чернышев – светлейший князь, генерал от кавалерии, шеф Санкт-Петербургского Уланского полка, Егор Францевич Канкрин – граф, министр финансов, Дмитрий Николаевич Блудов – граф, министр внутренних дел, Дмитрий Васильевич Дашков – действительный тайный советник, министр юстиции. Столь высокие чины членов образованного органа говорят о важности этого органа для Государя, а значит, для государства в целом. Отсутствие каких-либо записей в биографиях членов органа, а также отсутствие общедоступного текста указа о создании этого комитета говорят о режиме чрезвычайной секретности, в которой работал комитет, следовательно, об особой важности для государства. Для разработки проектов было помимо центрального комитета было создано несколько совещательных органов на местах, материалы которых через комитет поступали в Государственный Совет.Однако, вступивший в пост Главноуправляющего гражданскою часть и пограничными делами Грузии, Армянской области, Астраханской губернии и Кавказской области Кавказом 13 сентября 1831 года барон Григорий Владимирович Розен отвергал быструю унификацию региона, считал необходимым вводить новые управление поэтапно, «сделав вначале органы второстепенные, а потом главные». Николай I, согласившись с Розеном, 17 марта 1837 года назначил барона Гана Павла Васильевича председателем комиссии «для рассмотрения на месте всех предположений и для составления Положения об управлении Закавказьем». То есть, её целью было создание плана общего учреждения для управления Кавказом. 11 октября того же года на Гана было возложено «составление проекта преобразований финансовой части в Закавказском крае». 30 ноября 1837 года барон Розен «по прошению, был уволен от должности Командира Отдельного Кавказского Корпуса, но управлял краем, пока не прибыл новый командир корпуса – генерал-лейтенант Е.А. Головин». Но, это не остановило процесс создания нового проекта управления, и 4 февраля 1838 года «Ган донёс военному министру, что комиссией составлен проект Положения об управлении Закавказьем. 24 октября он был представлен в Закавказский комитет». Перед этим, 19 февраля 1838 года был принял Указ № 10991: «Высочайше утверждённое образование Совета Главного управления Закавказским краем. Именной указ, данный Сенату. Признав полезным, до издания общего учреждения об управлении Закавказским краем, учредить в Тифлисе Совет Главного управления и утвердить составленный Комитетом об устройстве Закавказского края проект образования сего Совета, Повелеваем Правительствующему Сенату привести его в исполнение». Целью создания Совета обозначено содействие Главноуправляющему по делам, требующим обширнейших соображений. Также в компетентность Совета входят: 1. контроль за движением дел, 2. устранение препятствий при исполнении законов и постановлений, 3. помощь по хозяйственной части – создание сметы податей, обеспечение продовольствия, рассмотрение убытков и вреда, 4. охрана прав и преимуществ разных сословий. Все дела ведутся Канцелярией и Советом, исполнение дел, рассмотренных Советом, приготавливается в Канцелярии Главноуправляющего. Из этого можем сделать вывод, что создаваемый орган вполне отвечал политике централизации, проводимой Николаем I.В ноябре 1838 года результаты комиссии Гана были рассмотрены Закавказским комитетом и сделали вывод, что «Введение во всех закавказских провинциях Губернского учреждения и российских законов не может быть допущено на основании того, что провинции Кавказа отличаются не только языками, обычаями, и нравами, но и отношением их к Империи: часть провинций присоединены к России на правилах безусловного подданства, а другие состоят только под верховной властью Государя Императора» то есть вводить на них общеимперское управление пока что рано. В декабре Закавказским комитетом вновь обсуждался проект нового управления краем, и темы споров остались неизменны – проводить тотальную унификацию системы управления Кавказом или оставить некоторые области под особым управлением, в связи с местными особенностями. «Министр финансов Канкрин Н.И. видел в Закавказье колонию и возражал против представления о нём, как о составной части России. Министры же юстиции, внутренних дел и государственных имуществ, отстаивали необходимость введения Губернского управления вначале в Грузии, с последующим его распространением на другие части Закавказья и выделением народов Дагестана, участвующих в Кавказской войне в особый военный округ».Результатами работы и дискуссий всех произведённых комиссий и заседаний Закавказского комитета стало обнародование 10 апреля 1840 г. императором в виде актов специального проекта. Актами императора стали: 13368 – «Высочайшее утверждённое учреждение для управления Закавказским краем», в котором были определены 1. Учреждения для управления Закавказским краем, 2. Штат всего управления. Впервые были чётко определены территориальные рамки действия Комитета – «земли между Чёрным и Каспийским морями, а именно: 1) Грузия; 2) Имеретия с Гуриею, Мингрелиею, Сванетиею и Абхазиею; 3) Область Армянская; 4) Область Джаробелоканская; 5) Провинция Ширванская; 6) Провинция Карабагская; 7) Провинция Шекинская; 8) Ханство Талышинсоке; 9) Провинция Бакинская; 10) Провинция Дербентская; 11) Провинция Кубинская; 12) Округ Самурский; 13) Шамхальство Тарковское; Ханства: Аварское, Кюра-Казы-Кумыкское и Мехтулинское, и земли лезгин. Все эти земли образовывали одну губернию – Грузино-Имеретинскую, и одну область – Каспийскую, с особым военным управлением, они делились на уезды, уезды на участки. Начальником всего Закавказского края обозначался Главноуправляющий, заведующий всеми гражданскими и пограничными делами. Права и обязанности у него были такие же, как у генерал-губернатора внутренних губерний. Вокруг главноуправляющего собирается Совет Главного Управления, куда входят главноуправляющий, военный губернатор Тифлиса и члены по высочайшему назначению. Судопроизводство в Закавказье копировалась с общеимперского, с некоторыми исключениями, например, прошения можно было подавать на родном языке. На основании этого документа можно сделать вывод, что систему управления Кавказом вписывали в общую систему управления страной, создавая органы и должности управления, аналогичные органам и должностям внутренним губерниям. Следующим указом императора, подписанным в тот же день, стал 13369 – «Высочайше утверждённое положение о городском общественном управлении в Тифлисе». Согласно этому документу, управление в Тифлисе осуществлял Городской Глава – избираемый городскими обывателями и 6 гласных – по 2 представителя от владельцев недвижимой собственностью, торговцев и ремесленников. То есть, по сути, в крупнейшем городе Кавказа было введено местное самоуправление. Это было сделано для предотвращения выступления народных масс против нового правительства.Также было принято 13370 – «Высочайше утверждённое положение о Комитетах земских повинностей в Закавказском крае». Здесь утверждены и объяснены структурные единицы комитетов земских повинностей, что облегчало налоговое бремя присоединённых народов, давало им широкое самоуправление в налоговой сфере. Последним положением , закреплённым в этот день, было 13371 – «Высочайшее утвержденное положение о преимуществах сановников, служащих за Кавказом». Основные привилегии чиновников, служащих на Кавказе – денежные, но также идёт речь о том, что 5 лет службы на Кавказе равняются 7 годам службы во внутренних губерниях. Эти меры были сделаны для привлечения людей к службе на Кавказ, на котором практически не прекращались войны и были непростые взаимоотношения с местной знатью. В целом, проанализировав указы 10 апреля 1840г., можно сделать вывод о желании правительства Николая I мирного включения Кавказского региона в состав Российской империи, при сохранении сильной центральной власти. Однако, предложенная система управления не учитывала этнические и национальные особенности отдельных народов, в основном из-за введённой системы судопроизводства, слишком бюрократизированной и долгой, со множеством инстанций, а местное население, привыкшее к суду скорому, хотя и не всегда справедливому, бойкотировало новые суды, что привело в кризису управления на Кавказе буквально через несколько лет.Следующим этапом развития органов управления на Кавказе стал Комитет для введения в Закавказском крае высочайше утверждённых проектов нового гражданского устройства – учреждённый на основании указа, данного Сенату 24 апреля 1840г., в целях введения на Кавказе новой системы управления, разработанной ранее Комитетом об устройстве Закавказского края. 13413 – «Об учреждении особого Комитета для введения в Закавказском крае Высочайше утверждённых проектов нового гражданского устройства». Императорским назначением в этот Комитет вошли: Председатель – генерал-адъютант граф Чернышёв, из генерала от инфантерии граф Канкрин, генерал-адъютант граф Киселёв, действительный тайный советник Блудов, генерал-адъютант граф Виктор Никитич Панин, на тот момент бывший статским советником и министром Юстиции, и Михаил Павлович Позен – действительный статский советник, принимавший участие в составлении множества военных законодательных актов. Чётко прописывается, что данный комитет должен заниматься только введением на Кавказе нового Гражданского устройства, все же другие вопросы должны были быть разосланы по соответствующим инстанциям. Это ещё раз подчёркивает важность данного комитета и желание Николая I провести реформу гражданской власти на Кавказе в ближайшие сроки – именно поэтому он чётко ограничивает предметы ведения комитета, а также выделяет комитету довольно большое содержание – «по три тысячи пяти сот рублей серебром в год». Неизменность же состава говорит о согласии монарха с курсом, выбранным этими людьми. Верховное управление сохранялось за Главноуправляющим, назначаемым и увольняемым непосредственно самим императором – лицом военным, а не гражданским. Было покончено с сосуществованием российского законодательства с местным обычным правом – больше не признавались никакие мусульманские и грузинские суды. В связи с этим по ряду районов Закавказья прокатились волнения и 3 февраля 1842 рескриптом на имя председателя комитета комитет был временно закрыт, а сам Чернышёв направлен на Кавказ для проверки жалоб на введение нового управления в регионе. Изучение жалоб местного населения позволило сделать вывод, что «повсеместное введение нового учреждения способствовали предотвращению произвола, несогласованности и безотчётности, но местные жители были недовольны разросшимся бюрократическим аппаратом, количеством новых учреждений, и усложнением системы решения споров и вопросов. Таким образом, не смотря на провал реформ 1840 г., мы можем сказать, что именно с этих указов на Кавказе началось установление общероссийской системы управления.Окончательное же закрытие этого комитета произошло 30 августа того же года, связи с созданием Комитета для управления Закавказским краем. 1842 года Августа 30, именным, данным Сенату вышел указ №16008 «О учреждении особого Комитета и Временного Отделения для управления Закавказским краем». По которому: «В видах скорейшего водворения в Закавказском крае прочного устройства, соответствующего обстоятельствам края и действительным потребностям его жителей, признавая необходимость дать более единства и быстроты всем мерам, предпринимаемым по управлению сим краем в порядке законодательном и исполнительном, Повелеваем». Далее говорится о назначении председателем «Военного Министра, Генерал-Адьютанта Князя Чернышева», что говорит о продолжении политического курса на Кавказе, избранного первыми двумя комитетами, возглавляемыми Чернышевым. Важным нововведеним является создание «Временного отделения в составе Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, для обработки всех новых предположений по устройству края», это свидетельствует, с одной стороны, об уже сложившейся системе работы в данном регионе, с другой – о признании правительством этой системы не идеальной и готовности менять её. Также о неполной готовности Комитета говорит то, что нет фиксированной суммы, выделяемой на содержание этого комитета. VI отделение возглавил Позен – человек, уже имевший опыт в делах управления Кавказом. При этом комитет стал высшим органом управления (исполнительная власть), а VI отделение занималось разработкой новых положений по устройству Края и делопроизводством. То есть, Кавказ получил, по сути, свои органы законосовещательного и исполнительно толка, что можно объяснить лишь большим желанием Николая I скорее закончить включение Кавказа в общеимперскую систему управления.Глава III. Развитие гражданского управления на Кавказе при наместничестве Воронцова.Правительство Николая I, понимая, что Временное Отделение для управления Закавказским краем есть временный орган, который должен быть заменён на постоянный, который завершил бы становление Общеимперской системы Управления на Кавказе поручило Позену создать проект указа о создании Кавказского комитета, который он закончил писать к 1845 году. Замысел Позена предусматривал «создание структуры, наподобие той, которая существовала для царства Польского – учреждении должности статс-секретаря по делам Кавказа, и на этом посту он видел себя с непосредственным подчинением ему наместника». В то же время серия поражений от Шамиля на рубеже 1843-1844 годов стало поводом и основанием дальнейшей централизации власти, чтобы у власти стала фигура, способная сосредоточить в своих руках все рычаги управления Кавказом для обеспечения победы в затянувшейся Кавказской войне.