Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Южно-Уральский государственный университет»
Факультет «Экономика и управление»
Кафедра «Экономическая теория и мировая экономика»
КУРСОВАЯ РАБОТА
на тему: «Основные направления развития налоговой системы в контексте совершенствования бюджетного федерализма России»
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА К КУРСОВОЙ РАБОТЕ
по дисциплине «Государственные и муниципальные финансы»
Нормоконтролер, д.э.н., доцент Руководитель, д.э.н., доктор
И.В. Данилова И.В. Данилова
____________________2012г. ______________________2012 г.
Автор работы
Студент группы ЭиУ-465
Андриевских Екатерина Владимировна
____________________2012 г.
Работа (проект) защищен
с оценкой (прописью, цифрой)
___________________________
_____________________2012 г.
Челябинск
2012
РЕФЕРАТ
Хабибжанов М.Н. «Опыт бюджетирования, ориентированного на результат в зарубежных странах» Курсовая работа. – Челябинск: ЮУрГУ, ЭиУ-465, 2012, 54 стр., 1 ил., 2 табл., 4 диагр., библиогр. список - 11 наименований.
Объектом исследования является зарубежные страны, а именно: США, Великобритания, Новая Зеландия.
Цель работы - исследование зарубежного опыта по применению метода бюджетирования, ориентированного на результат.
В работе выявлена сущность и принципиальные отличия модели бюджетирования, ориентированного на результат, от затратной модели бюджетирования. Рассмотрена общая характеристика БОР. Также исследовано применение БОР в сфере образования на примере США, Великобритании и Новой Зеландии.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………4
1. БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ… 6
1.1 Отличия бюджетирования, ориентированного на результат от «затратной» модели бюджетирования………………………….………..6
1.2 Инструменты БОР в разных странах………………………………..11
2. опыт бюджетирования, ориентированного на результат в разных странах19
2.1 Опыт бюджетирования, ориентированного на результат в США...19
2.2 Опыт бюджетирования, ориентированного на результат в Великобритании………………………………………………….……….36
2.3 Опыт бюджетирования, ориентированного на результат в Новой Зеландии…………………………………………………………………...43
ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………..50
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ
СПИСОК……………………………………52
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Как свидетельствует мировой опыт, модель бюджетного планирования, ориентированного на результат, в наибольшей степени соответствует современным тенденциям управления государственными расходами. Реформа бюджетной сферы, определяющая переход к ориентации на результативность бюджетных расходов, была инициирована в зарубежных странах в 80-х годах прошлого столетия.
Доля государства в расходах на образование в большинстве стран-членов ОЭСР существенно превышает вклад частного сектора. По данным ЮНЕСКО в последнее десятилетие в большинстве развитых стран отмечается рост доли бюджетного финансирования высшего образования в общих государственных расходах на образование. В целом, объем государственных расходов на высшее образование практически удвоился в 10 странах ОЭСР из 302, несмотря на тенденцию увеличения доли частных инвесторов в общем объеме финансирования этой сферы.
Общим является структурирование целей и задач государства в сфере образования, четкое планирование долгосрочных и краткосрочных эффектов, ожидаемых в результате осуществления государственной образовательной политики, представление их в количественных показателях или качественных терминах.
Немаловажным является соотнесение целей, задач и результатов с выделяемыми на систему образования бюджетными ресурсами. В сфере высшего образования ставятся, например, такие цели, как повышение качества образования и укрепление репутации национальных образовательных систем; обеспечение удовлетворения потребностей экономики и общества; повышение доступности высшего образования; улучшение материальной поддержки студентов. Для их достижения выделяются бюджетные средства, о результативности, использования которых информируются не только правительство и парламент, но и широкая общественность.
Объектом исследования в работе являются зарубежные страны, а именно: США, Великобритания, Новая Зеландия
В качестве предмета исследования в работе выступает бюджетирование, ориентированное на результат в сфере образования.
Целью курсовой работы является изучение опыта бюджетирования, ориентированного на результат в зарубежных странах, в связи с чем поставлены следующие задачи:
1. Рассмотреть теоретические положения системы бюджетирования, ориентированного на результат: дать понятие сущности метода БОР и определить его роль в системе управления государственными расходами;
2. Описать опыт внедрения БОР в зарубежных странах на примере образования;
3. Проанализировать бюджетирование, ориентированное на результат в США, Великобритании, Новой Зеландии.
1. БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ
Отличия бюджетирования, ориентированного на результат от «затратной» модели бюджетирования.
Бюджетирование, ориентированное на результат (сокращенно БОР), – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.
Концепция БОР постоянно эволюционирует. В каждой стране БОР имеет свои особенности, нет единых методик, процедур и инструментов. Несмотря на это, можно выделить ряд элементов, которые отличают БОР от других концепций бюджетирования. В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель данной модели бюджетирования – проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.
Для формирования бюджета на основе БОР расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей. Бюджетные заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ.
Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении лишь высоко агрегированных расходов.
Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.
Страны, где ранее существовала централизованная система управления экономикой, используют затратный подход к составлению бюджета.
«Затратной» — модели финансового планирования характерно планирование расходов вне их формализованной связи с результатами, как с фактическими, так и с ожидаемыми. В основном, базой для планирования является информация прошлых лет, планы строятся «от достигнутого». Лишь по узкому кругу расходов на сегодняшний день установлены нормативы для определения объемов финансирования. И если сравнительно понятно, хотя и не формализовано то, «как» планировать бюджетные расходы, ясности с тем, «зачем», для каких целей распределяются государственные ресурсы, нет. Нет полной ясности и с тем, каких результатов в масштабах деятельности отдельного органа исполнительной власти либо страны в целом удается добиться за счет бюджетного финансирования.
Особенностью затратной модели является чрезвычайно детальное планирование направлений расходования бюджетных средств. Однако фактическая реализация такого подробного плана может негативно сказаться на социально-экономическом развитии Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), поскольку многие из запланированных изначально мероприятий, как правило, недостаточно обоснованы и нередко могут являться нерациональными. В результате на практике специалисты финансовых органов власти сталкиваются с необходимостью постоянной корректировки плана в целях повышения его рациональности и в пределах, допускаемых бюджетным законодательством, перераспределяют бюджетные ресурсы в течение финансового года. Такая ситуация дискредитирует саму процедуру планирования, показывая всю формальность высокой детализации расходов.
Высокая детализация планирования ограничивает продолжительность планового периода. Если рамочные планы (например, с детализацией по разделам бюджетной классификации либо в разрезе главных распорядителей бюджетных средств) могут быть весьма точно составлены и на трехлетнюю перспективу, то приведение расходов в разрезе целевых статей и видов расходов, выделение экономических статей затрат с высоким уровнем точности сложно сделать даже на год. Детальные планы на большие сроки неоправданны, их исполнимость низка. Отсутствие же финансовых планов, по меньшей мере на среднесрочную перспективу, практически лишает возможности органы власти осуществлять стратегическое планирование целевых показателей своей деятельности.
Ответственность распорядителей бюджетных средств в рамках затратной модели ограничена соблюдением требований по «правильному», т. е. своевременному и целевому использованию бюджетных ресурсов. Безусловно, бюджетные ресурсы не должны тратиться вразрез с первоначальным планом, финансовая дисциплина является необходимым элементом для любой модели. Однако в результате ее одностороннего применения «затратная» модель не стимулирует органы власти повышать результативность бюджетных расходов. Более того, существующая система дестимулирует экономическую активность каждого из участников бюджетного процесса, поскольку в существующей ситуации даже появление экономии в результате рационального хозяйствования, как правило, влечет за собой изъятие сэкономленных ресурсов. Нехватка же ресурсов, возникшая вследствие некачественного управления ими, как правило, компенсируется «сверху».
Объектами контроля в существующей модели является целевое использование бюджетных средств, соответствие расходования средств детальному плану, тогда как эффективность, рациональность, результативность, целесообразность произведенных расходов не проверяются. При этом контрольные мероприятия осуществляются исключительно внешними по отношению к проверяемой организации органами (контрольно-ревизионными органами, счетными палатами и т. п.). Процедуры внутреннего контроля силами особых подразделений, созданных в структуре самих органов власти, практически не применяются.
Основные отличия традиционного бюджетирования, в основу которого положен «затратный» метод, от БОР представлены в таблице 1.
Таблица 1. Основные отличия традиционного бюджетирования (затратного метода) от БОР.
|
Критерии |
Затратный метод |
БОР |
|
Задача планирования |
Распределение общего объема расходов между бюджетополучателями |
Увязка объема и структуры расходов бюджета с приоритетами госполитики и ее социально значимыми ожидаемыми и фактическими результатами |
|
Основные подходы к планированию |
Планирование в разрезе ведомств и их смет |
Программно-целевой подход (внутриминистерские программы, показатели результатов) |
|
Отправной пункт планирования |
Расходные потребности ведомств |
Приоритеты, результаты программ |
|
Планирование расходов бюджета |
Приоритет экономической и ведомственной классификации |
Приоритет программной (усовершенствованной функциональной) классификации |
|
Формат проекта закона о бюджете |
Не предусматривает информации о запланированных результатах |
Главное - цели, результаты, измеримые показатели результатов |
|
Детализация расходов |
Очень подробная |
Агрегированные расходы |
|
Законодательные органы обсуждают и утверждают |
Детальную структуру расходов |
Цели, результаты, показатели результатов; Агрегированную структуру расходов |
|
Ответственность министерств |
За целевое использование средств |
+ За достижение плановых результатов с минимальными затратами |
|
Самостоятельность министерств |
Ограничена |
Свобода распоряжения ресурсами (в рамках программ; отчасти между программами и фин. гг.) |
|
Уровни принятия решений |
Высокая степень централизации |
Делегирование на уровни эффективного исполнения |
|
Система контроля |
Доминирует внешний контроль за деятельностью министерств |
Доминирует внутренний самоконтроль министерств |
|
Фокус контроля |
"Целевое" (по видам расходов) использование бюджетных средств |
Достижение запланированных результатов, правильность их измерения |
|
Главные объекты внешнего контроля |
Дробные статьи затрат |
Результаты и общий объем расходов; качество системы внутреннего контроля |
|
Отчет об исполнении бюджета |
Фактические Расходы относительно утвержденных |
Акцент на достижение результатов, причины отклонений, необходимость корректировки программ |
Инструменты БОР в разных странах.
В ряде стран практикуется бюджетное планирование, ориентированное на результат, или программно-целевое бюджетирование, обеспечивающее соблюдение принципа подотчетности власти широкой общественности.
Международный опыт внедрения бюджета, ориентированного на результат (БОР), показывает, что в качестве инструмента отчетности органов государственного управления перед обществом применяется система индикаторов эффективности и результативности бюджета.
В каждой стране система программно-целевого бюджетирования имеет свои особенности, однако есть общие черты:
система индикаторов и необходимость предоставления информации не закрепляются законом, однако существуют профессиональные объединения (ассоциации, советы и т.д.), рекомендации которых строго и неукоснительно выполняются всеми субъектами общественных финансов. Неисполнение требований и условий указанных организаций может повлечь за собой негативные последствия для региональных и местных администраций, поскольку общественное мнение формируется исходя из информации ассоциаций. В дальнейшем это может повлиять на количество голосов избирателей;
все отчеты по системе индикаторов являются открытыми, публикуются СМИ и публично обсуждаются;
установленные системы индикаторов служат инструментом отчетности администраций перед населением;
результаты расчетов индикаторов эффективности и результативности применяются при дальнейшем планировании на будущий период.
В Канаде с целью повышения эффективности деятельности местных органов власти, улучшения стандартов раскрытия информации и учета местных потребностей в 2000 году, Министерство по делам муниципалитетов провинции Онтарио инициировало создание муниципальной программы оценки результативности.
Программа включает получение данных от муниципальных органов для оценки результативности по девяти основным общественным услугам (водоснабжение, водоотведение, утилизация твердых отходов, землепользование, управление, дорожные работы, общественный транспорт, пожарная служба и полиция) - по 35-балльной шкале. Используемая аналитическая система позволяет оценить как экономическую эффективность (по стоимости), так и качество предоставления услуг. Разработка и использование стандартизированного набора оценок создает комплексный информационный ресурс, позволяющий муниципальным органам обмениваться сопоставимой информацией о результатах своей деятельности, а также опытом применения лучших/новых практик. Создавая инструмент для оценки и сравнения качества предоставляемых общественных услуг, эта программа способствует повышению ответственности местных администраций перед налогоплательщиками.
В США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:
программно-целевой бюджет (Performance Budget (1949-1962))
Разработанный формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») был переориентирован с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов по видам затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.
2. «планирование - программирование – бюджетирование» (Planning-Programming-Budgeting System (PPBS), предложенная в 1965 г.)
Основной целью PPBS являлось обеспечение оптимального распределения бюджетных ресурсов. Эта система была преемственна идеям «performance budget».
Необходимость перехода на новую систему была обусловлена рядом недостатков предыдущей: результатом излишней децентрализации процесса бюджетного планирования были ошибки в определении расходных потребностей и распределении бюджетных ассигнований между конкурирующими программами.
Также существенным недостатком было и ограничение горизонта планирования одним годом. PPBS позволяла сравнивать альтернативные способы выполнения поставленных задач и выбирать наилучший. Каждое федеральное министерство (ведомство) должно было проанализировать все выполняемые ими виды деятельности, сгруппировать их в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей, построить иерархию задач или мероприятий для достижения цели, довести иерархию до базовых элементов. Кроме того, требовалось оценить затраты на выполнение каждого элемента программ для дальнейшей оценки стоимости реализации программ в целом.
3. Управление по целям - Management by Objectives MBO, (период правления президента Р. Никсона)
Система MBO усилила степени ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей, стоящих перед их организацией. При этом глава министерства/ведомства отвечал за достижение национальных целей, выдвинутых президентом, а сотрудники за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководителями, и направленных на достижение целей национального значения. Как и в ранее рассмотренных подходах, результат деятельности министерств определялся показателями объема предоставляемых ими услуг, однако в рамках MBO впервые была сделана попытка оценить социальную значимость достигнутых результатов. Необходимо отметить, что одной из главных трудностей при внедрении БОР является создание системы показателей социальной и экономической эффективности государственных расходов:
efectiveness – социальная эффективность, то есть достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат;
eficiency – экономическая эффективность, то есть объем выпуска на единицу затрат.
Дальнейшее развитие концепций программно-целевого бюджетирования и эффективности бюджетных расходов привело к разграничению понятий прямых (outрut) и конечных (outcome) результатов деятельности министерств. Под прямым результатом обычно понимают объем предоставляемых государством товаров и услуг – «выпуск». Например, это может быть численность учащихся школ или количество проведенных кардиологических операций.
Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности.
Достижение конечных результатов (outcomes) есть цель государственной политики, а выполнение государственными организациями работ, товаров и услуг (outputs) – ее инструмент.
4. разработка бюджета на нулевой основе – Zero-Based Budgeting ZBB (в период президента Дж. Картера)
Zero-Based Budgeting (ZBB) система основывалась на установлении министерствам и ведомствам целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели министерства должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня. В процессе подготовки бюджетных заявок каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения, безотносительно к соответствующим бюджетным расходам предыдущего периода. Концептуально ZBB устанавливало самую четкую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.
5. Закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA), 1993г.
GPRA определял несколько целей, из которых исходила государственная политика бюджетных расходов, и основные пути достижения этих целей:
укрепление доверия народа к федеральному правительству;
совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении;
повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления;
помощь руководителям федеральных министерств в налаживании работы, ориентируясь на конечный результат;
повышение качества законодательных решений;
совершенствование государственного управления на федеральном уровне.
Вокруг этих целей строилась вся система планов и отчетов, служащая для взаимоувязки ресурсов и результатов. Следует также подчеркнуть, что до массового применения в федеральных министерствах новые концепции прошли проверку в пилотных министерствах. В своих основных чертах указанные цели, концепции, а также система планов и отчетов действуют в США по сей день.
В систему планов и отчетов входят следующие документы:
Стратегический план (на 5 лет);
План работы на год (Annual Performance Plan);
Отчет о выполнении плана работы на год (Annual Performance Report).
Во Франции региональные и муниципальные органы власти должны следовать законодательно определенным стандартам представления бюджета и ведения бухгалтерского учета для всех организаций общественного сектора (ежегодность, всеобщность, разделение текущего и капитального бюджета, сбалансированность бюджета). Также действует система жесткого контроля за соответствием применяемых практик стандартам учета. Внутренний контроль осуществляется общественным бухгалтером, внешний - представителем государства на каждой территории (префектом).
Региональные и муниципальные органы власти должны ежегодно публиковать различные документы, характеризующие их деятельность, для государственного контроля. Законодательно муниципальные институты различаются по величине: муниципалитеты с населением больше 10 тысяч человек должны предоставлять 11 финансовых показателей, ежегодный финансовый отчет о деятельности всех муниципальных компаний; самые маленькие муниципалитеты должны отчитываться по 6 финансовым показателям и предоставлять характеристику долга по состоянию на конец года.
К этим показателям относятся:
текущие расходы на душу населения;
прямые налоговые доходы на душу населения;
текущие доходы на душу населения;
капитальные расходы на душу населения;
долговая нагрузка на душу населения;
субсидии на душу населения;
доля расходов на зарплату и начисления на нее в структуре текущих расходов.
Эти показатели позволяют сравнивать региональные и муниципальные органы власти друг с другом для целей оценки финансового результата их деятельности.
В Великобритании концепция «наибольшей ценности», разработанная Счетной комиссией, была переработана в стандарты предоставляемых общественных услуг. Она используется на национальном и на местном уровнях для каждодневного управления наиболее важными общественными услугами, а также для определения формы предоставления этих услуг. Цели и стандарты отчетности определяются ежегодно (показатели деятельности, представляющие наибольшую ценность). Посредством регулярных аудиторских проверок определяется, насколько предоставляемые общественные услуги удовлетворяют нуждам населения, насколько они экономически эффективны, соответствует ли качество определенному уровню и спросу.
Согласно принципу эффективности использования средств - «качество за деньги» (Value for money) общественные средства должны расходоваться в соответствии с законом и разумно. Счетная комиссия проводит оценку эффективности использования средств в отдельных областях в сфере ответственности местных администраций (исполнение расходных полномочий местными органами власти, сбор местных налогов, финансирование расходов на окружающую среду), и регулярно публикует доклады, содержащие практические советы по вопросам управления на местном уровне.
Концепция оценки результативности (Best Value) состоит из двух частей:
План повышения результативности (Best value performance planning) оценивает результативность предоставляемых услуг относительно стандартов и целей, установленных на государственном и местном уровнях. Выстраиваются приоритеты политики и ставятся цели улучшения результативности.
Фундаментальный анализ результативности (Fundamental best value reviews) должен определить, что следует улучшить и как это сделать.
Анализ каждой услуги должен показать, в какой степени местная администрация соблюдает принцип постоянного повышения результативности в предоставлении услуг.
2. опыт бюджетирования, ориентированного на результат в разных странах
2.1 Опыт бюджетирования, ориентированного на результат в США.
Первые шаги по разработке и внедрению в практику государственного бюджетирования бюджетов, ориентированных на результат, были предприняты в США более полувека назад. Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения бюджетирования по результатам, на каждом из которых устанавливались особые процедуры, связывающие государственные расходы с ожидаемыми результатами:
1) Программно-целевой бюджет (Performance Budget), 1949–1962 годы;
2) Система «Планирование – программирование – бюджетирование» (Planning – Programming – Budgeting System, PPBS), 1962–1971 годы;
3) Управление по целям (Management by Objectives, MBO), 1972–1975 годы;
4) Разработка бюджета на нулевой основе (Zero-Based Budgeting, ZBB), 1977-1981 годы;
5) Закон «Об оценке результатов деятельности правительства» (Government Performance and Results Act, GPRA), 1993 год – н.в.
Именно на основе GPRA действует сегодняшняя американская система бюджетирования по результатам.
Закон определяет несколько целей, в соответствии с которыми должна строиться государственная бюджетная политика, среди которых
совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социально-экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении;
повышение социально-экономической эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления;
повышение качества законодательных решений.
Вокруг этих целей строится вся система планов и отчетов, служащая для взаимоувязки ресурсов и результатов. В систему планов и отчетов входят следующие документы:
1) стратегический план на 5 лет,
2) годовой план работ,
3) отчет о выполнении годового плана работ.
Согласно требованиям GPRA, каждое ведомство обязано разработать стратегический план как минимум на пять лет. Этот план должен включать в себя:
формулировку главной цели (миссии), ради которой ведомство существует и работает,
главные социально значимые цели на долгосрочный период,
описание того, каким образом и с помощью каких ресурсов ведомство намерено достичь указанные социально значимые цели.
Стратегический план служит основой для определения целей на год и для измерения социально-экономической эффективности достигнутых результатов.
В процессе составления стратегических планов ведомства обязаны проводить консультации с законодателями, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающими интересы потребителей государственных услуг, и другими заинтересованными лицами. Стратегический план корректируется каждые три года.
План работы на год. В этот план входят целевые показатели объемов запланированных работ (предоставляемых услуг), социально-экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете ведомства. Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели ведомства с повседневной деятельностью его сотрудников.
На базе годовых планов ведомств Административно-бюджетное управление составляет федеральный план работы на год, который передается в Конгресс вместе с проектом бюджета.
Ежегодный отчет о результатах деятельности. В соответствии с требованиями GPRA, каждое ведомство готовит отчет о результатах своей деятельности за предыдущий финансовый год, в котором должно содержаться сравнение достигнутых показателей социально-экономической эффективности с запланированными. В случаях когда фактические показатели не соответствуют запланированным и заявленные цели не достигнуты, ведомство обязано объяснить причины и определить график мероприятий, выполнение которых позволит выйти на запланированные показатели. Мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей, могут заключаться в принятии новых законов, новых ведомственных инструкций, проведении организационных реформ и т. д.
Если же результаты отчетного периода свидетельствуют о том, что первоначально выбранные цели недостижимы, ведомства в своих отчетах обязаны объяснить, почему, и предложить новые формулировки.
И, наконец, в отчет должны быть включены основные выводы по оценке результатов исполнения программ за отчетный год.
Ответственность руководителей программ за достигнутые результаты предполагает, что руководители пользуются свободой выбора конкретных путей достижения этих результатов. Так, в соответствии с GPRA, руководители вправе перераспределять ресурсы между разными статьями расходов в рамках выделенной им сметы. Однако в своих ежегодных отчетах они обязаны перечислить все случаи такого перераспределения и показать, с какой эффективностью ими была использована «управленческая свобода».
Административно-бюджетное управление оценивает эффективность работы ведомств по реализации федеральных программ с помощью специально разработанного для этих целей инструмента рейтинговой оценки программ – PART (Program Assessment Rating Tool). PART помогает определить сильные и слабые стороны той или иной программы и является средством информационного обеспечения бюджетных и административных решений. Поскольку PART содержит последовательный ряд аналитических вопросов, он дает возможность наблюдать происходящие в программах улучшения и сопоставлять между собой сходные программы.
Концепция и ключевые моменты методики PART
PART нацелен не просто на оценку и констатацию существующего положения дел, а является одной из стадий более комплексного процесса – систематической разработки мер по повышению эффективности бюджетных расходов. Систематическая оценка и корректировка является неотъемлемой частью жизненного цикла любой федеральной целевой программы в США.
К оценке программ привлекаются, помимо сотрудников Административно-бюджетного управления, представители федеральных ведомств, не занимающихся разработкой и реализацией соответствующих программ, а также независимые специалисты в области оценочной деятельности. В задачи одних экспертов входит разработка системы критериев оценки, в задачи других экспертов (респондентов) – собственно оценка программы по заданным критериям с обоснованием ее объективности.
Начиная обследование с применением PART, Административно-бюджетное управление и обследуемое ведомство должны определить единицу анализа, т. е. программу, для чего следует обратиться к формальной структуре федерального бюджета и/или бюджетов ведомств. Хотя в структуре бюджета не всегда содержится четкое определение всех программ, структура бюджета и связанные с ней документы являются исчерпывающими и легко доступными в качестве перечня программ ведомства.
Использование бюджетной структуры целесообразно еще и потому, что бюджетные документы используются, чтобы наглядным образом довести результаты PART до сведения всех заинтересованных сторон, включая органы исполнительной и законодательной власти и общественность. По согласованию между Административно- бюджетным управлением и обследуемым ведомством программы, отобранные для оценки с применением PART, могут определяться как агрегации видов программной деятельности в бюджетных отчетах или других формах представления бюджета представителям исполнительной и законодательной власти.
Оценка программы по методике PART предполагает выполнение следующих основных шагов:
1. Подготовительный этап
1.1. Концептуализация программы
1.2. Проработка концепции оценки программы с учетом ее особенностей
1.3. Разработка системы вопросов
2. Заключительный этап
2.1. Сбор данных, фактов, подтверждающих объективность ответов на заданные вопросы
2.2. Анализ данных, фактов, подготовка предварительного заключения об эффективности программы
2.3. Подготовка окончательного заключения об эффективности программы, выработка рекомендаций по усовершенствованию программы Концептуализация программы представляет собой построение логической модели, иллюстрирующей причинно-следственные связи между элементами программы, определяющие успех ее реализации. Принципиальная логическая модель концептуализации программ, используемая Административно-бюджетным управлением, представлена на рис. 1.
Рисунок 1. Модель концептуализации федеральных целевых программ, используемая Административно-бюджетным управлением при Президенте США
Структура федерального бюджета США позволяет выделять и оценивать различные единицы анализа – деятельность ведомства, совокупность программ, отдельные программы и подпрограммы. Для оценки все программы подразделяются на семь категорий, чтобы можно было включать дополнительные вопросы, специфические для каждого типа программ. Для каждого типа программ существует свой вариант PART. Большинство федеральных программ укладываются в одну из этих категорий. Бывают случаи, когда для более информативной оценки целесообразно заимствовать некоторые вопросы из другого варианта PART. При этом за основу берется тот тип PART, который наиболее полно отражает основные функции программы, и дополняется вопросами, выбранными из другого варианта.
При этом, говоря о научно-исследовательских программах, необходимо отметить, что в США различают оценку эффективности программы (которая производится с помощью PART) и оценку результатов исследований. Оценка результатов исследований осуществляется методом экспертного анализа с использованием трех критериев – качества, значимости и лидерства. К оценке результатов исследований методом экспертного анализа привлекаются представители промышленных кругов, неправительственных организаций и федеральных ведомств – потребителей результатов исследований, способных оценить значимость исследований для достижения собственных целей.
Критерии и процедуры оценки по методике PART
PART представляет собой анкету, состоящую из серии вопросов для оценки различных аспектов реализации программ. Каждый PART включает в себя четыре раздела, каждый из которых имеет определенный удельный вес в итоговой оценке программы:
1) Цели и конструкция программы (Program Purpose and Design) – 20%,
2) Качество планирования (Planning) – 10%,
3) Качество управления программой (Management) – 20%,
4) Достигнутые результаты (Results) – 50%.
Итоговая оценка программы складывается из суммы оценок по каждому из названных разделов с учетом их удельного веса. Каждый раздел включает определенное количество вопросов. По умолчанию каждому вопросу внутри раздела присваиваются равные удельные веса, сумма которых составляет 100% для каждого раздела. Однако по просьбе респондента, если он сумеет доказать целесообразность этого, процентное соотношение вопросов может быть изменено, с тем чтобы подчеркнуть ключевые факторы программы. Чтобы избежать нарушения общей суммы, удельные веса должны быть сбалансированы до того, как респондент приступил к ответу на вопросы.
Ответы на вопросы разделов 1) – 3) даются в формате «Да»/«Нет». В разделе 4 применяется более сложная – четырехуровневая – градация ответов: «Да», «В большой степени», «В малой степени», «Нет», что позволяет отразить частично достигнутые цели программы. В некоторых случаях, если вопрос неприменим к данной программе, респондент может дать ответ «Неприменимо».
Таким образом, оценка ответов на вопросы первых трех разделов может принять одно из двух значений: «Да» (максимальная оценка, равная удельному весу вопроса) или «Нет» (минимальная оценка, равная нулю). Используется своего рода двоичная система: при положительном ответе (1) оценка равна: 1?? = ?, при отрицательном ответе (0) оценка равна: 0?? = 0, где ? – удельный вес вопроса. При оценке вопросов четвертого раздела респондент выставляет балльную оценку в диапазоне от 0 («Нет») до 1 («Да»). При этом если балльная оценка равна или превышает 0,5, это равносильно ответу «В большой степени», если же балльная оценка ниже 0,5, это равносильно ответу «В малой степени». Оценка ответов на вопросы четвертого раздела рассчитывается как произведение балльной оценки респондента (находящейся в диапазоне от 0 до 1) на удельный вес вопроса.
Таким образом, можно вывести общую формулу итоговой рейтинговой оценки программы:
Числовое значение итоговой рейтинговой оценки переводится в качественную оценку – «Эффективно», «Умеренно эффективно», «Адекватно», «Неэффективно» и «Результаты не проявлены».
Программа считается эффективной, если ее численная оценка находится в диапазоне 85 – 100 баллов, умеренно эффективной – 70 – 84 балла, адекватной – 50 – 69 баллов, неэффективной – 0 – 49 баллов. Если утвержденная методика оценки не выявляет результаты финансируемой программы, то балльная оценка программы отсутствует, и она получает статус программы, не проявившей результатов.
Выставляя оценку по каждому вопросу, респондент разъясняет свою позицию (explanation) и приводит данные и факты, подтверждающие его позицию (evidence). В качестве доводов, обосновывающих позицию респондента, могут быть приведены, например, статистические данные или аналитические материалы, предоставленные третьей стороной, т. е. подготовленные не самим респондентом или ведомством, чья программа подвергается оценке.
Результаты оценки федеральных целевых программ США по методике PART в 2007 году
По данным Административно-бюджетного управления, программная часть федерального бюджета США на 2007 год содержит 977 программ. Каждая из этих программ была подвергнута оценке с применением рассмотренной выше методики.
Оценка программ дала следующие результаты:
166 программ (около 17%) признаны эффективными,
299 программ (около 31 %) признаны умеренно эффективными,
277 программ (около 28%) признаны адекватными,
27 программ (около 3%) признаны неэффективными,
208 программ (около 21%) признаны не проявившими результатов.
Диаграмма 1. Оценка программ по системе PART.
Диаграмма 2. Оценка программ по системе PART.
Заметим, что попадание программы в категорию неэффективной или не проявившей результатов ставит вопрос о целесообразности продолжения ее реализации, но не означает автоматическое прекращение ее финансирования. Если результаты оценки программы свидетельствуют о том, что она подлежит усовершенствованию, то программа принимается к финансированию на очередной финансовый год в объеме, который определяется с учетом ее реорганизации. Если же результаты оценки говорят о том, что программа в ее нынешнем виде не может быть улучшена, принимается решение о прекращении ее финансирования. Так, на 2008 год не предусмотрено финансирование 34 из 208 программ, признанных в текущем году не проявившими результатов, и 9 из 27 программ, признанных в текущем году неэффективными. Если же в результате анализа причин неэффективности программы экспертами будет установлено, что основной причиной явился недостаток финансирования, то программа может быть продолжена, а ее финансирование увеличено.
В целях оценки, программы разбиваются на 7 категорий. В отдельную категорию выделяются, в частности, научно-исследовательские программы (R&D Programs). Из 977 программ, реализуемых в текущем году, 127 отнесены к научно-исследовательским. Следует отметить, что многие программы, не отнесенные к научно-исследовательским, также содержат в качестве одного из мероприятий исследования и разработки. Особенность научно-исследовательских программ состоит в том, что в этих программах исследования и разработки или поддержка и развитие этой сферы выступают в качестве одного из основных программных мероприятий.
Среди ведомств, лидирующих по числу реализуемых научно-исследовательских программ следует выделить Агентство по охране окружающей среды (реализует 53 научно-исследовательских программы), Управление служб общего назначения (15), Управление программ международного содействия (15), Национальный научный фонд.
Оценка научно-исследовательских программ по методике PART дала следующие
результаты:
22 программы (около 17%) признаны эффективными,
40 программ (около 31%) признаны умеренно эффективными,
54 программы (около 42%) признаны адекватными,
3 программы (около 2%) признаны неэффективными,
8 программ (около 6%) признаны не проявившими результатов.
Интересно проанализировать и распределение оценки эффективности научно-исследовательских программ по наиболее крупным ведомствам.
Наиболее эффективным с этой точки зрения ведомством выступает Национальный научный фонд – все реализуемые им программы признаны эффективными.
Из 11 научно-исследовательских программ, реализуемых НАСА, 2 признаны эффективными, 5 – умеренно эффективными, 4 – адекватными. Хуже обстоят дела в Агентстве по охране окружающей среды: из 53 реализуемых этим ведомством научно-исследовательских программ ни одна не была признана эффективной, большинство – 35 программ – признаны адекватными, 12 – умеренно эффективными, неэффективными и не проявившими результатов были признаны по 3 программы.
Говоря о федеральных программах в США следует отметить, что программы, нацеленные на поддержку и развитие инновационного и наукоемкого бизнеса, а также на стимулирование исследований и разработок в корпоративном секторе, как правило, не относятся по формальным признакам к научно-исследовательским. Чаще эти программы попадают в категорию программ выделения грантов на конкурсной основе (Competitive Grant Programs). В частности, в эту категорию попадают две хорошо известные программы, реализуемые Департаментом торговли: ATP (Advanced Technology Program) и SBIR (Small Business Innovation Research).
Опыт США свидетельствует о том, что объективная оценка эффективности бюджетных расходов и, в частности, федеральных целевых программ, сопряжена со значительными трудностями и требует системного подхода. Учитывая разнообразие функций и областей деятельности правительства в современных социально ориентированных государствах со смешанной экономикой, невозможно разработать универсальную систему показателей (индикаторов), с помощью которой было бы возможно адекватно оценить эффективность реализации программ. Каждое направление деятельности правительства, каждая программа требуют учета их особенностей. С другой стороны, концепция оценки программ должна быть единой, в противном случае результаты оценки эффективности отдельных программ или деятельности отдельных ведомств будут несопоставимы.
Важным обстоятельством является тот факт, что при оценке программ в США четко разграничиваются четыре аспекта оценки, оценка качества разработки программы не смешивается с оценкой качества ее реализации. Так, управление программами ATP и SBIR было признано добросовестным и получило высокую оценку экспертов, а скромная эффективность их реализации была признана следствием низкого качества их разработки. Возможно, налогоплательщикам и бенефициарам программы, по большому счету, безразлично, почему эффективность ее реализации оказалась низкой, для них важен успех реализации программы, а не объяснение причин неудачи. Однако рассмотренный подход, несомненно, позволяет более объективно оценивать деятельность ведомств и отдельных должностных лиц, что важно для повышения эффективности бюджетных расходов и, говоря более широко, для повышения качеств государственного управления.
Примером БОР в сфере образования является федеральная программа США «Укрепление финансовой стабильности учреждений высшего профессионального образования» с объемом финансирования около 80 млн. долл. США в год. Предоставляемые вузам средства могут быть использованы на повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, организацию целевых фондов, развитие материально-технической базы.
Основной целью программы является оказание содействия высшим учебным заведениям в повышении их финансовой самостоятельности и стабильности, расширении возможностей приёма абитуриентов из малообеспеченных семей путём предоставления средств на улучшение качества образования и управления в вузе.
Достижение этой цели планируется с помощью решения таких задач как:
увеличение приёма в высшие учебные заведения, участвующие в программе;
повышение уровня сохранения численности студентов (persistence rate) в вузах, участвующих в программе;
повышение численности студентов, завершивших полный курс обучения (по отношению к численности принятых студентов) в вузах, участвующих в программе.
Показателем решения первой задачи является процентное изменение числа принятых в вузы студентов по отношению к прошлому году, второй задачи – доля студентов, переведённых на второй курс обучения, в общем числе студентов, завершивших обучение на первом курсе в предыдущем году. Показателем результативности для третьей задачи является доля студентов, завершивших обучение в течение шести лет после набора.
В США бюджетные программы оцениваются с помощью особой системы рейтинговой оценки программ (PART), выступающей в этой стране основным инструментом бюджетирования, ориентированного на результаты. PART представляет собой перечень правил, в соответствии с которыми деятельность ведомств формализуется, разбивается на различные виды программы и позволяет создать план их финансирования и отчитаться перед конгрессом о результатах, достигнутых за счет такого финансирования.
Программную форму принимают национальные образовательные бюджеты во многих странах. При этом деятельность министерств и ведомств представляется в виде докладов, стратегических планов, отчетов или иных документов, включающих стратегические цели, приоритетные задачи, мероприятия и показатели их достижения.
Таблица 2 – Расходы на государственное общее образование в США (2002/2003-2006/2007 учебные годы)
|
Учебный год |
Всего, млн. долл |
В том числе |
|||
|
Федеральный бюджет |
Бюджеты штатов |
||||
|
млн.долл |
% |
млн.долл |
% |
||
|
2002/03 |
440 112 |
37 516 |
8,5 |
212 278 |
48,7 |
|
2003/04 |
462 026 |
41 923 |
9,1 |
217 384 |
47,2 |
|
2004/05 |
487 761 |
44 810 |
9,2 |
228 562 |
46,8 |
|
2005/06 |
520 644 |
47 564 |
9,1 |
242 151 |
46,5 |
|
2006/07 |
555 338 |
47 041 |
8,5 |
264 227 |
47,6 |
Американский опыт говорит и о том, что систематическая, периодическая оценка эффективности реализации программ является важной частью их жизненного цикла. Именно результаты оценки программы, заключения и рекомендации экспертов во многом определяют, будет ли программа реализоваться дальше в существующем виде, будет ли она реализовываться в измененном виде, либо ее реализация будет прекращена.
Опыт Административно-бюджетного управления при Президенте США в части оценки эффективности реализации федеральных целевых программ по методике PART, на мой взгляд, может представлять интерес и для современной России.
2.2 Опыт бюджетирования, ориентированного на результат в Великобритании
Великобритания, страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий аккумулируется в центре и перераспределяется между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность Правительству Великобритании проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются лишь при условии соблюдении определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного Королевства.
Приоритетом лейбористов, находящихся сейчас у власти, является система образования. Соответственно, в эту сферу направляются значительные бюджетные ресурсы, и она развивается опережающими темпами. Высокий уровень централизации государственных финансов является одним из ключевых факторов, определяющих конкурентоспособность экономики Соединенного Королевства.
Реформа государственного управления в Великобритании, названная «Инициатива движения вперед» (Next Steps Initiative), началась в 1988 году с проведения анализа эффективности управления государственными финансами и инициатив по его совершенствованию. Первоначально реформа проводилась без особого размаха, но постепенно переросла в коренную реструктуризацию государственных учреждений и местных органов власти, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг. В 1998 году в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных расходов, в ходе которого было подробно рассмотрено распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По результатам анализа был поставлен вопрос о необходимости повышения качества услуг. С этой целью были разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, с последующим их отражением в Гражданских Хартиях. Помимо обязательств в хартиях устанавливаются штрафные санкции и компенсации клиентам при несоблюдении стандартов. Каждое министерство обязали разрабатывать стратегический план (как минимум, на пять лет) и план работы на год. Стратегический план включает в себя перечень приоритетов и целевые установки, которые ориентированы на достижение определенных конечных результатов. Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими целями, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год обычно дополняются перечнем ожидаемых конечных результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения каждой конкретной цели.
Реформы государственного управления в Великобритании 1980х гг. были направлены на предотвращение кризиса государственных финансов. Изначально планировалось усилить контроль над расходами. Идея ориентации на результат возникла в конце 1980х гг. (Next Steps Initiative). Из состава министерств были выделены функциональные агентства с четкими техническими функциями в сфере государственных услуг. Министерства смогли сосредоточить свои усилия на формировании политики и контроле за агентствами, что не привело к существенному улучшению эффективности бюджетных услуг. В 1998 г. в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных расходов, по результатам которого решено увязать распределение бюджетных ресурсов с обязательствами, которые принимают на себя министерства. С тех пор анализ расходов (Spending Review) проводится каждые два года.
Новый подход основан на соглашении о бюджетных услугах (Public Service Agreements — PSA) между министерствами и казначейством сроком на три года. Среднесрочное планирование позволяет министерствам переносить неизрасходованные средства на следующий год в рамках одного направления. Соглашение декларирует общую цель или цели министерства, которые подразделяются на задачи и целевые значения показателей. Соглашения не содержат стоимостных показателей конкретных задач, однако включают, как правило, хотя бы один показатель эффективности или экономичности работы министерства. В соглашении обязательно указан ответственный за достижение целевых показателей. Для каждого PSA разработаны технические комментарии, где министерства подробно описывают, как именно будут измеряться результаты, включая источники данных, базовые показатели, определения и т.п. В 2000 г. в дополнение к PSA появились соглашения о качестве услуг (Service Delivery Agreements — SDA), содержащие перечень мер и план достижения поставленных целей: 19 действующих PSA содержат 130 показателей, большей частью касающихся общеэкономических результатов.
Так в области образования Великобритании составляется стратегический план Департамента (Министерства) инноваций, высшего образования и профессиональной подготовки, а также ежегодный доклад, конкретизирующий его реализацию. Так, стратегический план Департамента на 2008-2011 годы включает в себя следующие стратегические цели:
обеспечивать использование творческих способностей и знаний населения для роста экономики и благосостояния, успешного развития предпринимательства и повышения качества жизни;
улучшать уровень профессионального образования населения на протяжении всей трудовой жизни с целью создания конкурентоспособной рабочей силы и обеспечения благосостояния населения в условиях экономики, основанной на знании;
обеспечивать социальное и государственное единство путем достижения большей социальной справедливости, вовлечения населения в управленческий процесс и предоставления более широкого спектра экономических возможностей на основе достижения лучших показателей в сфере образования;
способствовать достижению полного превосходства в исследовательской деятельности и накопленных знаниях, стимулировать научные достижения, обеспечить соответствие уровня профессионального образования спросу на рынке труда;
улучшать результативность, качество образовательных услуг и репутацию учреждений высшего и послевузовского образования в целях удовлетворения национальных экономических и социальных потребностей;
стимулировать использование научных достижений, продвигать инновации в сфере общественных услуг, оказывать поддержку в достижении других целей правительства, зависящих от деятельности Департамента инноваций, высшего образования и профессиональной подготовки.
В 2001 г. правительство разработало общие принципы выбора показателей и формирования системы показателей. Так, система показателей должна отражать цели и задачи организации, быть удобной для пользователей, сбалансированной, устойчивой к изменениям в организации, интегрированной в организационную структуру и недорогой (издержки не должны превышать выгоды). Сами показатели должны быть четко определены, относиться к целям организации, не создавать отрицательных стимулов (например, к перерасходу средств).
При формировании системы показателей необходимо обеспечить возможность своевременного получения информации, проверки ее качества и распределить ответственность. Каждое министерство разрабатывает свою систему показателей эффективности в соответствии с общими принципами.
PSA и SDA определяют цели на уровне министерств, которые в свою очередь формируют перечень конкретных задач для функциональных агентств в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными правительством в 2003 г.
Казначейство оказывает методологическую поддержку другим государственным органам в обеспечении эффективности и экономичности расходования бюджетных средств. Рекомендации обобщены в так называемой Зеленой книге по оценке планов и результатов работы центрального правительства (Greenbook: Appraisal and Evaluation in Central Government, где рассматриваются цели проекта (программы), анализ эффективности реализации проекта (программы), анализ результатов реализации. Также выпускаются рекомендации для отдельных министерств. В настоящее время ведется активная работа по улучшению качества информации об эффективности программ, которая включает в себя разработку методологий и информационных систем.
Казначейство находится в центре бюджетного процесса: оно утверждает все бюджетные заявки других министерств и представляет их парламенту. Поэтому внутри исполнительной власти именно казначейство контролирует расходы. Оно ежеквартально отслеживает прогресс министерств в выполнении задач PSA и представляет отчет парламентской комиссии. Отчеты о результатах публикуются министерствами ежегодно.
Организация внутреннего контроля является задачей министерств, и подходы могут сильно различаться, однако именно Казначейство назначает одно из высших должностных лиц каждого министерства ответственным за учет (Accounting Officer). Ответственный должен обеспечить организацию и качественную работу системы внутреннего контроля в соответствии с рекомендациями и стандартами казначейства. В каждом министерстве должна быть служба внутреннего аудита, которая помогает ответственному за учет в его работе. Ответственный за учет подчиняется непосредственно главе министерства и представляет отчеты о работе министерства парламенту и Национальной службе аудита. Также казначейство способствует взаимодействию и обмену информацией между службами внутреннего и внешнего аудита, публикует рекомендации и наиболее успешный опыт в данном направлении.
Внешний контроль за расходованием бюджетных средств осуществляет Национальная служба аудита (National Audit Office), которая подотчетна парламенту и независима от правительства. В дополнение к аудиту финансовой отчетности министерств и ведомств в 1983 г. этой службе было поручено проверять экономичность и эффективность расходования бюджетных средств. В компетенцию Национальной службы аудита не входит оценка политики министерств, однако отрицательный отчет об эффективности расходования средств может привести к рассмотрению вопроса Парламентской комиссией по государственным счетам (Public Accounts Committee).
Ежегодно Национальная служба аудита проверяет счета около 500 государственных органов и организаций, а также публикует 50—60 отчетов об эффективности расходования средств, причем последние могут касаться как целой системы, так и одного крупного проекта. Служба определяет проблемные области для проверки в ходе мониторинга и аудиторской деятельности.
Методология аудита эффективности различается в зависимости от объекта (как правило, методология указана в самом отчете). Широко применяются case study, изучение иностранного опыта, анкетные опросы и интервью, изучение отчетов, выезд на место, создание рабочих групп с привлечением экспертов, изучение статистики, консультации с общественностью и всеми заинтересованными и вовлеченными сторонами, фокусгруппы, сравнения с аналогичными проектами.
Работа аудиторов по оценке эффективности направлена не только на выявление проблем, но и на обобщение наиболее успешного опыта в этой области и выработку рекомендаций по улучшению работы государственных органов. Например, в 2001 г. Национальная служба аудита опубликовала отчет об измерении результатов работы правительства, где рассматривалась вся система PSA в целом и практика отдельных министерств (Measuring the performance of government departments).
Интересна действующая в Великобритании система увязки приоритетов развития на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен двухлетним планом-графиком мероприятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ориентиры план-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый финансовый год максимально детализирован. Два последующих года представлены укрупнено. Такая система позволяет в максимальной степени задействовать потенциал модели регионального финансового управления, ориентированной на результат.
Таким образом, можно сделать вывод, что Великобритания страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий аккумулируется в центре и перераспределяется между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность Правительству Великобритании проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются лишь при условии соблюдении определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного Королевства. Приоритетом лейбористов, находящихся сейчас у власти, является система здравоохранения. Соответственно, в эту сферу направляются значительные бюджетные ресурсы, и она развивается опережающими темпами. Характерно, что высокий уровень централизации государственных финансов является одним из ключевых факторов, определяющих конкурентоспособность экономики Соединенного Королевства.
2.3 Опыт бюджетирования, ориентированного на результат в Новой Зеландии.
Бюджетирование, ориентированное на результат, закреплено в новозеландском Законе о государственных финансах 1989 г. Цель — повысить экономичность и эффективность работы государственных органов, сместить акцент от валовых показателей бюджета к фокусированию внимания на целях государственных расходов и ожидаемых результатах. Реформа бюджетной системы Новой Зеландии считается одной из наиболее радикальных среди аналогичных преобразований, проведенных в других развитых странах. Новая Зеландия применила систему контрактов между министерствами и департаментами, где четко определены результаты, которые должен добиться каждый департамент. Средства государственного бюджета выделяются в соответствии с согласованной стоимостью реализации задач, которые позволят достичь оговоренных результатов. Департаменты пользуются определенной свободой в управлении ресурсами, но несут ответственность за достижение результатов и публикуют детализированное заявление целей как часть прогнозного отчета департамента, который рассматривается парламентом при составлении бюджета. Ежегодно публикуется отчет, где по каждому направлению деятельности сравниваются факт и прогноз.
Правительство устанавливает общие цели экономического развития, которые являются ориентирами и не определены количественно. Они охватывают период в несколько лет и находятся в компетенции нескольких министерств. Конкретные цели и задачи, а также целевые значения показателей качества и объема бюджетных услуг устанавливаются на уровне министерств. Результаты должны быть связаны с общими целями и способствовать их достижению (однако не существует исчерпывающего списка мер или ожидаемых результатов, которые приведут к достижению каждой общей цели). При управлении и оценке эффективности деятельности государственных органов основное внимание уделяется конкретным результатам. Однако в последнее время акцент смещается в сторону достижения более общих и долгосрочных целей (Management for outcomes). В настоящее время ведется активная работа по выработке подходов к измерению влияния действия государственных органов на достижение общих целей (например, проект Pathfinder).
Внутренний контроль основывается на системе контрактов между департаментами и министерством, которые имеют черты коммерческих. В частности, они определяют перечень работ (услуг) департамента для достижения целей, а также сроки, стоимость, порядок и показатели измерения результатов, вознаграждение, санкции за невыполнение обязательств, порядок отчетности. Департаменты регулярно предоставляют министру (и публикуют) отчеты о степени достижения результатов и стоимости проведенных работ. Министерства могут заключать контракты и с другими государственными или частными компаниями, что создает конкуренцию и способствует повышению эффективности использования бюджетных средств. Министерство может перераспределять ресурсы в определенных пределах без дополнительной санкции парламента.
Система внутреннего контроля департаментов и министерств может различаться, однако казначейство разрабатывает общие требования и подходы к организации внутреннего контроля и финансового менеджмента. Оно оценивает систему внутреннего контроля департаментов по 29 элементам на основе балльной системы (например, агрегированная информация для планирования и прогнозирования, информационная система финансового менеджмента, управление рисками, внутренняя управленческая отчетность, учет денежных средств и т.п.), чтобы убедиться в их способности предоставлять адекватную информацию для бюджетного процесса от планирования до отчетности.
Парламентский контроль за исполнением государственного бюджета и результатами деятельности департаментов в основном осуществляется соответствующими комитетами в ходе финансовых обзоров. Департаменты заполняют стандартный опросный лист, показывающий, как именно результаты их деятельности способствуют достижению общеэкономических целей.
Внешний контроль осуществляет также генеральный аудитор и контролер, который независим от правительства и подотчетен парламенту. Аудитор представляет независимую оценку деятельности правительства и местных органов власти для парламента и общественности. Генеральный аудитор может проверять любые государственные органы, организации или предприятия в соответствии с запросом парламента или по собственной инициативе.
Кроме проверки финансовой отчетности и выявления фактов злоупотреблений служебным положением генеральный аудитор также проверяет результаты деятельности государственных органов (performance audit), в том числе эффективность и экономичность использования ресурсов, соответствие мандату и решениям парламента. Однако в компетенцию генерального аудитора не входят проверка эффективности работы резервного банка и выбор политики центральных или местных органов власти для достижения целей.
Проверка результативности проводится выборочно и планируется заранее. Список предполагаемых проверок публикуется ежегодно. Как правило, проверяются проблемные или потенциально проблемные участки. По результатам аудита в парламент представляется (и публикуется) отчет, где содержатся выявленные проблемы, а также рекомендации по их устранению. Иногда публикуется отдельный документ, содержащий рекомендации и анализ успешного опыта.
Методы и подходы различны в зависимости от целей и области, которая подвергается проверке, единой системы показателей эффективности не используется. Как правило, аудитор тесно взаимодействует с управляющим звеном и сотрудниками проверяемой организации (проводит опросы и интервью, рассматривает внутренние отчеты и другие документы). Широко используется дополнительная информация — опросы потребителей услуг, законодателей и смежных министерств, консультации с общественностью, привлечение экспертов, международный опыт (чаще опыт Великобритании), ранее проведенные исследования, анализ конкретных ситуаций (case study).
В бюджетном процессе используется информационная система Crown Finance Information System (CFISnet), представляющая собой защищенный канал, по которому министерства и департаменты могут оперативно обновлять и обмениваться информацией. Систему поддерживает бюджетный департамент казначейства, доступ к ней ограничен. Переход на бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой длительный итеративный процесс.
Новая Зеландия далеко продвинулась в использовании новых моделей финансирования. Это в особенности относится к следующему:
а) переход на финансовую автономию и глобальный бюджет высших образовательных учреждений;
б) система оплаты образования в сфере высших образовательных учреждений.
Глобальное финансирование и финансовая автономия были введены много лет назад. С 1989 г. образовательным учреждениям было разрешено определять зарплату преподавателей и административного персонала. Глобальное бюджетное финансирование основано на EFTS (студентах дневной формы обучения). Государство оказывает влияние не напрямую, а через студентов (EFTS).
Ценность EFTS составляет от 3996 NZD до 26137 NZD (1998 - одна NZD примерно равна одной DM). Существует восемь групп EFTS в зависимости от:
возраста студента;
статуса: студент или выпускник;
типа высшего образовательного учреждения (для частных он ниже);
курса.
Процесс бюджетирования строится по следующей схеме:
Государство информирует о приоритетных направлениях и курсах.
Образовательное учреждение сообщает, сколько студентов оно намерено принять на данный курс.
Государство сообщает, сколько студентов (EFTS) оно готово зачислить.
Оценка
Модель EFTS дает высшим образовательным учреждениям широкие полномочия по определению своих затрат. Это дает возможность эффективного использования бюджета почти во всех сферах (зарплата, инвестиции, недвижимое имущество).
Государство не вмешивается напрямую, однако проводит свое влияние через установленные финансовые условия. Одним из элементов управления является спрос со стороны студентов.
Государство отказывается от политических целей в образовании.
Система требует высокого уровня доступной информации о высших образовательных учреждениях и предлагаемых ими курсах для того, чтобы студенты имели выбор и гарантированную свободную конкуренцию (существует "Kiwi Career", сетевая информационная служба для студентов и абитуриентов).
Система оплаты услуг высших образовательных учреждений практиковалась несколько лет и содержит следующие элементы и механизмы:
Оплата устанавливается в размере 25 % от общей стоимости образования (это компромисс), то есть не зависит от стоимости обучения, 75 % которого должно оплачивать государство.
Образовательные учреждения сами должны определять объем оплаты и являться ее получателями (средняя оплата составляет 2800 NZD в год).
С 1992 г. каждый гражданин может получить государственный кредит на образование. Возврат кредита зависит от дохода/зарплаты после окончания обучения. Возврат проводится через систему налогообложения. Всегда можно добровольно выплатить кредит. Процентная ставка кредита составляет 8,2 % (1997-й г.) и отражает рыночную стоимость и дополнительную инфляцию. Для получивших кредит существует система налоговых освобождений.
Оценка
Не наблюдалось негативных последствий для доступа социально ущемленных групп к образованию. Сочетание оплаты и образовательных кредитов создает благоприятные условия для равного доступа к высшему образованию.
Фиксированная связь между индивидуальным и государственным вкладом в стоимость образования (25:75) очень важна, поскольку таким образом государству не позволяется снижать свою долю финансирования. В будущем такое соотношение может быть установлено законом.
Оплата направляется прямо в образовательное учреждение и не исчезает в государственном бюджете.
То, что образовательные учреждения могут независимо устанавливать объем оплаты, ведет к конкуренции между образовательными учреждениями и усиливает их финансовую автономность.
Капитальная стоимость кредита выплачивается студентом, а не государством (Австралия). Это означает, что система будет функционировать даже при бюджетных ограничениях.
Условиями успешной работы такой системы оплаты являются:
рыночные механизмы;
информационные системы об образовательных учреждениях и курсах;
системы аккредитации и оценки, а также оценка качества
В Новой Зеландии этот процесс еще не завершен. Концептуально предполагается ориентация на общие экономические и социальные результаты (outcomes), однако до сих пор бюджет принимается в разрезе конкретных целей (outputs). Выработка подходов к измерению общих результатов и вклада каждой отдельной программы далеко не закончена.
Применение новозеландской модели контрактов будет эффективно работать только при сильном гражданском обществе, практическом отсутствии коррупции и прозрачности бюджетного процесса (информированности общественности о нем). Эти базовые условия существуют далеко не во всех странах, даже развитых.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В курсовой работе выявлена сущность и принципиальные отличия модели бюджетирования, ориентированного на результат, от «затратной» модели бюджетирования. Рассмотрена общая характеристика внедрения БОР.
Также исследовано применение БОР в сфере образования на примере США, Великобритании и Новой Зеландии.
Проблема повышения эффективности функционирования государственного сектора экономики широко обсуждается экономистами и политическими деятелями многих стран мира. Важнейшим ресурсом повышения результативности государственных расходов является снижение издержек предоставления государственных услуг, сокращение доли административных расходов в общей структуре издержек государственного сектора, улучшение качества предоставляемых услуг.
Инструментом улучшения качества управления общественными финансами служит внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в систему управления государственными финансами.
Бюджетирование, ориентированное на результат, получило достаточно широкое распространение во многих зарубежных странах.
Анализ развития механизмов БОР в странах ОЭСР показывает, что в каждой стране развитие БОР происходит весьма индивидуально, с учетом особенностей функционирования национальной экономики и системы государственного управления.
Замена «затратной» модели бюджетного финансирования расходов, делающей акцент на детальном контроле затрат, на «результативную», ставящую во главу угла достижение запланированных показателей результатов, вызывается во всех странах одними и теми же причинами. Недостатки «затратной» модели - это тотальная прерогатива высших эшелонов власти на принятие финансовых решений, непонимание приоритетов и целевых ориентиров развития бюджетных организаций. Как следствие - связанный с этим низкий уровень ответственности, заинтересованности в качественном оказании услуг со стороны организаций, использующих бюджетные средства.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Government Performance and Results Act (GPRA) of 1993 (текст документа с официального сайта Административно-бюджетного управления при Президенте США).
Батина И.Н., Тульская А.Ю. БОР как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг // Финансы. 2008. №8. С. 19-22
Бретшнайдер А., Ройтерсвэрд В. Бюджетирование по результатам: основные концепции и процедуры // Tacis Project Output 2.11 Rus, 2002.
Брайсон, Дж. Стратегическое планирование: Учебник/ДжБрайсон, Р. Эйнсветлер. - Страсбург, 2002.
Основы внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат: Учебник / под ред. М. А. Клишиной. - М.: РОХОС, 2006. - 264 с.
Практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат: Учебник / под ред. М. А. Клишиной. - М.: ЛЕНАНД, 2005. - 128 с.
Афанасьев, М. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции)/ М. Афанасьев //Вопросы экономики. – 2005. - № 9. -С. 130-139.
Гамукин, В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат/ В. Гамукин//Вопросы экономики. –2006. -№ 2. -С. 4-22.
Михайлов, А.И. Индикаторы образования / А.И. Михайлов //стат. сб. -М.: ГУ–ВШЭ,2007.
Шподаренко, Д.В. Бюджетирование, ориентированное на результат/ Д.В. Шподаренко, О.И. Михайлова // Сб. научных трудов СевКавГТУ, Серия «Экономика». – 2007. - № 6. – С. 26-39.
«Performance Budgeting in OECD Countries»OECD.– 2007. -www.worldbank.org.
Вопросы, использованные для оценки программы
Nanoscale Science and Engineering Research по методике PART